Entscheidungsdatum: 26.02.2010
Die Verfassungsbeschwerden betreffen den Umfang und die Höhe der Leistungen für Contergangeschädigte.
I.
1. In der Bundesrepublik sind mehr als 2500 Kinder von Müttern, die während der Schwangerschaft das von der Firma Chemie Grünenthal GmbH hergestellte und am 1. Oktober 1957 auf den Markt eingeführte thalidomidhaltige Schlaf- und Beruhigungsmittel "Contergan" eingenommen hatten, mit schweren Fehlbildungen ihrer Gliedmaßen und anderen Körperschäden zur Welt gekommen.
Am 10. April 1970 verpflichtete sich die Firma Chemie Grünenthal zur vergleichsweisen Regelung "aller denkbaren Ansprüche" von Kindern und deren Eltern wegen Fehlbildungen des Kindes zur Zahlung von 100 Mio. DM. Um den bei der Durchführung des Vergleichs zu erwartenden Schwierigkeiten und Unsicherheiten (vgl. die Begründung des Regierungs-Entwurfs BTDrucks VI/926, S. 6) zu begegnen und um die Hilfsmaßnahmen durch eine Stiftung auf eine möglichst breite finanzielle Basis zu stellen, erging das am 17. Dezember 1971 verkündete und am 31. Oktober 1972 in Kraft getretene Gesetz über die Errichtung einer Stiftung "Hilfswerk für behinderte Kinder" - StHG - (BGBl I S. 2018). Die Stiftung wurde zusätzlich zu dem von der Firma eingebrachten Betrag mit zunächst 100 Mio. DM aus Bundesmitteln ausgestattet. Das Gesetz sah als Leistungen je nach der Schwere des Körperschadens und der hierdurch hervorgerufenen Körperfunktionsstörungen eine Kapitalentschädigung in Höhe von mindestens 1.000 DM und höchstens 25.000 DM sowie eine monatliche Rente von mindestens 100 DM und höchstens 450 DM vor (§ 14 Abs. 2 Sätze 1 und 2 StHG). Unter bestimmten Voraussetzungen war auf Antrag eine Kapitalisierung der Rente insbesondere zum Erwerb von Grundeigentum möglich (§ 14 Abs. 3 StHG). Die Leistungen der Stiftung waren einkommensteuerfrei und blieben bei der Ermittlung von Einkommen und Vermögen nach anderen Gesetzen grundsätzlich außer Betracht (§ 21 StHG). Leistungspflichten anderer wurden durch das Stiftungsgesetz grundsätzlich nicht berührt (§ 22 StHG). Nach § 23 erloschen alle etwa bestehenden Ansprüche gegen die Firma Chemie Grünenthal GmbH.
Mit Urteil vom 8. Juli 1976 (1 BvL 19 und 20/75, 1 BvR 148/75) erklärte der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 42, 263) die Regelung zum Inkrafttreten (§ 29 StHG) für vereinbar mit dem Grundgesetz und wies eine Verfassungsbeschwerde gegen das Stiftungsgesetz zurück. Er maß die Umformung der privatrechtlichen Vergleichsforderungen in gesetzliche Leistungsansprüche unter Überführung der Vergleichssumme in das Stiftungsvermögen am Maßstab des Art. 14 Abs. 1 GG und befand insbesondere, dass die Substanz des Wertanspruchs der Beteiligten prinzipiell erhalten geblieben war (vgl. BVerfGE 42, 263 <301>). Das Bundesverfassungsgericht wies außerdem darauf hin, dass es dem Gesetzgeber obliege, auch in Zukunft darüber zu wachen, dass die Leistungen der Stiftung - sei es in Form von Rentenerhöhungen oder in sonstiger Weise - der übernommenen Verantwortung gerecht werden (vgl. BVerfGE 42, 263 <312>).
Der Gesetzgeber war in der Folgezeit mehrfach tätig. Mit dem ersten Änderungsgesetz vom 22. Juli 1976 (BGBl I S. 1976) wurden die Bundesmittel um 50 Mio. DM, mit dem zweiten Änderungsgesetz vom 31. Januar 1980 (BGBl I S. 111) um weitere 170 Mio. DM aufgestockt. Seit 1997 werden die Renten aus Bundeshaushaltsmitteln finanziert. Mit insgesamt neun Änderungsgesetzen zum StHG (zuletzt Neuntes Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Errichtung einer Stiftung "Hilfswerk für behinderte Kinder" vom 21. Juni 2002, BGBl I S. 2190) wurden die Renten linear erhöht. Dies erfolgte seit 1984 in Anpassung an einen erheblichen Anstieg der Lebenshaltungskosten und Nettoeinkommen (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Neunten Gesetz zur Änderung des StHG, BRDrucks 102/02, S. 3 ff.).
Das Gesetz über die Errichtung einer Stiftung "Hilfswerk für behinderte Kinder" wurde durch das aktualisierte Gesetz über die Conterganstiftung für behinderte Menschen - Conterganstiftungsgesetz (ContStifG) - vom 13. Oktober 2005 (BGBl I S. 2967) abgelöst. Nachdem ein Gesetzentwurf der Bundesregierung, mit dem die Renten linear ab 1. Juli 2008 um 5 % angehoben werden sollten (vgl. BRDrucks 94/08), für erledigt erklärt worden war, wurden mit dem Ersten Gesetz zur Änderung des Conterganstiftungsgesetzes vom 26. Juni 2008 (BGBl I S. 1078) die Beträge der monatlichen Renten ab 1. Juli 2008 auf mindestens 242 Euro und höchstens 1.090 Euro verdoppelt. Damit verfolgte der Gesetzgeber insbesondere die Zielsetzung, die Folge- und Spätschäden der Betroffenen - verursacht durch jahrelange körperliche Fehlbelastungen - zu berücksichtigen (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD, BTDrucks 16/8743, S. 4). Außerdem wurde die auf die Höhe der Grundrente nach dem Bundesversorgungsgesetz (BVG) bezogene Anrechnungsregelung für Renten aufgehoben, um sicherzustellen, dass die Verdoppelung der Rente auch als echte Zusatzleistung bei den Betroffenen ankommen würde (vgl. BTDrucks 16/8743, S. 4 f.). Noch in diesem Gesetzgebungsverfahren wurde eine öffentliche Anhörung im Ausschuss für Familie, Senioren, Frauen und Jugend als Grundlage für weitere Maßnahmen zur Unterstützung der Betroffenen und zur Aufarbeitung des Conterganskandals geplant (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, BTDrucks 16/9025, S. 3).
Das Zweite Gesetz zur Änderung des Conterganstiftungsgesetzes vom 25. Juni 2009 (BGBl I S. 1534) sieht insbesondere zusätzliche jährliche Sonderzahlungen vor, die die contergangeschädigten Menschen je nach Schwere ihrer Behinderungen gestaffelt zwischen 460 Euro und 3.680 Euro (siehe Bekanntmachung der Neufassung der Richtlinien für die Gewährung von Leistungen wegen Contergan-Schadensfällen vom 30. Juni 2009, Anlage 4, Bundesanzeiger S. 2313) erstmals ab dem Jahr 2009 zur freien Verfügung erhalten. Die Finanzierung (§ 11 Satz 2 Nr. 1 ContStifG) erfolgt durch eine weitere freiwillige Zuwendung in Höhe von 50 Mio. Euro der Grünenthal GmbH. Darüber hinaus werden Mittel in gleicher Höhe aus dem Stammvermögen der Stiftung und die daraus seit dem 1. Januar 2009 erzielten Erträge für die jährlichen Sonderzahlungen verwendet. Die Conterganrente wird nunmehr jeweils entsprechend dem Prozentsatz angepasst, um den sich die Renten der gesetzlichen Rentenversicherung verändern (§ 13 Abs. 2 Sätze 4 und 5 ContStifG). Durch eine Änderung des Stiftungszwecks (§ 2 ContStifG) soll die Projektförderung der Stiftung (§§ 19 bis 21 ContStifG) künftig nur noch contergangeschädigten Menschen zugute kommen und nicht mehr generell behinderten Menschen. Diese zielt darauf, durch Förderung oder Durchführung von Forschungs- und Erprobungsvorhaben Hilfe zu gewähren, um die Teilhabe der Betroffenen am Leben in der Gesellschaft zu unterstützen und die durch Spätfolgen hervorgerufenen Beeinträchtigungen zu mildern (§ 2 Nr. 2 ContStifG).
Nach § 8 Abs. 2 Satz 2 der neugefassten Richtlinien für die Gewährung von Leistungen wegen Contergan-Schadensfällen vom 30. Juni 2009 (BAnz S. 2313) ist bei der Höhe der Conterganrente vom Schweregrad der Fehlbildung auszugehen, wie er bei der Geburt vorlag oder angelegt war - auch wenn sie erst später festgestellt wird -, unter Berücksichtigung der zu erwartenden körperlichen Behinderung.
2. Die Beschwerdeführer, die in den Jahren 1959 bis 1962 geboren wurden, leiden an Conterganschäden unterschiedlichen Ausmaßes. Sie machen verschiedene Schadensposten geltend, insbesondere wegen ihrer beruflichen Einschränkungen ("Erwerbsschaden", "Rentenschaden") und ihres schädigungsbedingten Mehrbedarfs (unter anderem Kosten für Pflege, Haushaltsführung, Umbaumaßnahmen, erhöhte Nebenkosten, Hilfsmittel, erhöhten Kleiderverschleiß). Des Weiteren berichten sie über ihre Erfahrungen von sozialer Ausgrenzung und über sich verschlimmernde Schmerzen und Probleme aufgrund von Folge- und Spätschäden. Sie verweisen auf die Höhe von Schmerzensgeld- und Entschädigungsansprüchen bei Schädigungen in vergleichbarem Umfang nach geltendem Arzneimittelrecht. Ihre individuellen Forderungen belaufen sich jeweils auf Größenordnungen zwischen einer halben und über 2 Mio. Euro.
Die Beschwerdeführer richten ihre Verfassungsbeschwerden gegen "das Unterlassen der Bundesrepublik Deutschland, gesetzliche Vorschriften insoweit zu erlassen, dass ab dem 1. Januar 1972 Personen, die durch das Medikament Contergan geschädigt wurden, mindestens Leistungen in einer Höhe gewährt werden, insoweit Arzneimittelgeschädigte nach privatrechtlichen Vorschriften, insbesondere den jeweiligen Arzneimittelgesetzen Ansprüche hätten geltend machen können, wobei als unterer Maßstab Leistungen nach dem Bundesversorgungsgesetz zu berücksichtigen sind". Ausdrücklich wenden sie sich auch gegen das Erste und Zweite Gesetz zur Änderung des Conterganstiftungsgesetzes. Ferner richten sie ihre Verfassungsbeschwerden gegen die Richtlinie zur Leistungsgewährung, weil sie für Leistungen keine Spät- und Folgeschäden berücksichtige.
Sie rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 1, Art. 2 Abs. 2, Art. 3 Abs. 1, Art. 14 GG und Art. 1 GG in Verbindung mit Art. 5 des Zusatzprotokolls der Europäischen Menschenrechtskonvention sowie verschiedene Bestimmungen des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen. Hierzu tragen sie unter anderem vor, dass der Staat seine Schutzpflicht verletzt habe, weil im Schädigungszeitraum keine geeigneten Arzneimittelgesetze mit hinreichender Kontrolle vorhanden gewesen seien. Der Gesetzgeber habe es verabsäumt, die Leistungen an die Entwicklungen im zivilrechtlichen Schadensersatzrecht, insbesondere an das geltende Arzneimittelrecht, anzugleichen. Es stünden ihnen mindestens Leistungen im Umfang des Bundesversorgungsgesetzes und anderer Ansprüche im sozialen Entschädigungsrecht zu. Ein selbstbestimmtes Leben sei mit den gesetzlichen Leistungen nicht möglich. Spät- und Folgeschäden seien nicht abgedeckt. Diese würden auch bei der Leistungsverteilung nach der Richtlinie nicht erfasst, aber bei der Begutachtung von Neufällen - gleichheitswidrig - berücksichtigt.
II.
Die Verfassungsbeschwerden sind nicht zur Entscheidung anzunehmen. Die Voraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor.
1. Die Verfassungsbeschwerden sind teilweise verfristet. § 93 BVerfGG sieht eine Frist bei Verfassungsbeschwerden gegen positive Akte der öffentlichen Gewalt vor (vgl. BVerfGE 16, 119 <121>). Eine Verfassungsbeschwerde wegen gesetzgeberischen Unterlassens ist dagegen fristlos möglich. Allerdings gilt dies nur im Fall eines echten Unterlassens, wenn der Gesetzgeber im Hinblick auf einen verfassungsrechtlichen Auftrag, der auch in der Verpflichtung zur Nachbesserung bestehen kann, gänzlich untätig geblieben ist.
Enthält ein Gesetz eine Regelung zu den geltend gemachten Ansprüchen, hat der Gesetzgeber nicht "unterlassen" über diese Ansprüche zu entscheiden (vgl. BVerfGE 13, 284 <287>; Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 4. Dezember 1998 - 2 BvR 2126/96 -, NVwZ-RR 1999, S. 281). In einem solchen Fall ist eine auf Grundrechtsverletzungen gestützte Verfassungsbeschwerde gegen die - existente - gesetzliche Vorschrift zu erheben (vgl. BVerfGE 29, 268 <273>). Wer eine solche Regelung als unzureichend ansieht, ist gehalten, sie im Rahmen der Anfechtung eines Vollziehungsaktes oder - sofern die Voraussetzungen vorliegen - unmittelbar mit einer Verfassungsbeschwerde innerhalb der Frist anzugreifen (vgl. BVerfGE 56, 54 <71>), die auch durch eine spätere Änderung der Regelung prinzipiell nicht berührt wird.
Andernfalls träte neben die fristgebundene Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz wahlweise die weitere unbefristete Verfassungsbeschwerde, die den Gesetzgeber zum Erlass eines grundrechtsgemäßen Gesetzes anhalten wollte. Dies liefe auf eine Ausschaltung der im Interesse der Rechtssicherheit bestehenden Frist zur Erhebung der Verfassungsbeschwerde hinaus und würde zu einer gesetzlich nicht vorgesehenen und daher unzulässigen Ausdehnung der Verfassungsbeschwerde führen (vgl. BVerfGE 23, 229 <238>).
Seit der Umformung der privatrechtlichen Vergleichsforderungen in gesetzliche Leistungsansprüche nach dem Gesetz über die Errichtung einer Stiftung "Hilfswerk für behinderte Kinder" wurden die Leistungen mehrfach - wenn auch nur in geringem Ausmaß - erhöht (siehe unter I.). Den Beschwerdeführern geht es in der Sache darum, dass diese Regelungen nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen. Die zugleich gerügte Unterlassung stellt insoweit nur die Kehrseite der jeweils getroffenen Entscheidung des Gesetzgebers dar. Soweit der Unterlassensvorwurf den Zeitraum ab dem 1. Oktober 1972 bis zum Inkrafttreten des Ersten Gesetzes zur Änderung des Conterganstiftungsgesetzes erfasst, sind die Verfassungsbeschwerden unmittelbar gegen die bis dahin geltenden Gesetze somit verfristet.
2. Den Verfassungsbeschwerden steht im Übrigen der aus § 90 Abs. 2 BVerfGG hergeleitete Grundsatz der Subsidiarität entgegen. Er gebietet, dass ein Beschwerdeführer alle prozessualen Möglichkeiten ausschöpft, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erwirken (vgl. BVerfGE 84, 203 <208>; 104, 65 <70 f.>). Die Beschwerdeführer haben nicht dargelegt, warum sie den Rechtsweg nicht beschritten haben.
Der Grundsatz der Subsidiarität gilt auch, wenn ein Spielraum der Verwaltung fehlt (vgl. BVerfGE 58, 81 <104 f.>). Auch dann kann das Fachgericht eine Klärung herbeiführen, ob und in welchem Umfang der Bürger durch die beanstandete Regelung konkret in seinen Rechten betroffen und ob sie mit der Verfassung vereinbar ist; dabei ist im fachgerichtlichen Verfahren nach den Voraussetzungen des Art. 100 Abs. 1 GG zur Frage der Verfassungsmäßigkeit gegebenenfalls eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen (vgl. BVerfGE 1, 97 <103 f.>; 79, 29 <34> stRspr). Es ist insoweit nicht ersichtlich oder dargelegt, dass der Zweck einer vorrangigen Anrufung der nach § 23 ContStifG zuständigen Verwaltungsgerichte nicht erreicht werden kann. Der Grundsatz der Subsidiarität dient einer umfassenden Vorprüfung des Beschwerdevorbringens (vgl. BVerfGE 51, 386 <396>) und der Vermittlung der Fallanschauung insbesondere der obersten Bundesgerichte (vgl. BVerfGE 4, 193 <198>; 51, 386 <396>).
3. Unabhängig davon sind die Verfassungsbeschwerden nicht hinreichend begründet im Sinne des § 23 Abs. 1 Satz 2 und des § 92 BVerfGG.
Nur in seltenen Ausnahmefällen lassen sich der Verfassung konkrete Pflichten entnehmen, die den Gesetzgeber zu einem bestimmten Tätigwerden zwingen. Ansonsten bleibt die Aufstellung und normative Umsetzung eines Schutzkonzepts dem Gesetzgeber überlassen. Ihm kommt ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Ge-staltungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 77, 170 <214>; 79, 174 <202>; 88, 203 <262>; 96, 56 <64>; 106, 166 <177>; 121, 317 <356>). Nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung und dem demokratischen Prinzip der Verantwortung des vom Volk unmittelbar legitimierten Gesetzgebers muss dieser die regelmäßig höchst komplexe Frage entscheiden, wie eine aus der Verfassung herzuleitende Schutzpflicht verwirklicht werden soll (vgl. BVerfGE 56, 54 <81>). Die Entscheidung, welche Maßnahmen geboten sind, kann vom Bundesverfassungsgericht nur begrenzt nachgeprüft werden. Das Bundesverfassungsgericht kann erst dann eingreifen, wenn der Gesetzgeber seine Pflicht evident verletzt hat (vgl. BVerfGE 56, 54, 80 f.; 77, 170 <214 f.>; 79, 174 <202>; 85, 191 <212>; 92, 26 <46>; Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 26. Mai 1998 - 1 BvR 180/88 -; NJW 1998, S. 3264 ff.; Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 29. Juli 2009 - 1 BvR 1606/08 -, juris, Rn. 12). Einen Verfassungsverstoß durch unterlassene Nachbesserung eines Gesetzes kann das Bundesverfassungsgericht insbesondere erst dann feststellen, wenn evident ist, dass eine ursprünglich rechtmäßige Regelung wegen zwischenzeitlicher Änderung der Verhältnisse verfassungsrechtlich untragbar geworden ist, und wenn der Gesetzgeber gleichwohl weiterhin untätig geblieben ist oder offensichtlich fehlsame Nachbesserungsmaßnahmen getroffen hat (vgl. BVerfGE 56, 54 <81 f.>).
Eine evidente Verletzung von Pflichten mit Verfassungsrang, um die es hier allein gehen kann, ist nach dem Vortrag der Beschwerdeführer nicht ersichtlich.
a) Aus Art. 2 Abs. 2 GG folgt eine Schutzpflicht des Staates, die auch eine Risikovorsorge gegen Gesundheitsgefährdungen umfasst (vgl. BVerfGE 56, 54 <78>; 121, 317 <356>). Die Verfassung gebietet, dass sich der Staat schützend und fördernd vor das Leben des Einzelnen stellt (vgl. BVerfGE 39, 1 <42>; 121, 317 <356>).
Soweit die Beschwerdeführer auf die mangelnde staatliche Arzneimittelkontrolle hinweisen, rügen sie keine aktuelle, sondern eine lange zurückliegende Schutzpflichtverletzung. Ob insoweit die Begründungsanforderungen bezüglich einer evidenten Verfassungsverletzung vorliegen, kann dahinstehen, da die Beschwerdeführer nicht darlegen, woraus sie einen Anspruch auf Entschädigung gegen den Staat herleiten, welchen Voraussetzungen dieser unterliegen soll und ob sie insoweit den Rechtsweg beschritten haben. Eine umfassende unmittelbare Staatsunrechtshaftung ist von Verfassungs wegen grundsätzlich nicht gefordert (vgl. BVerfGE 61, 149 <198>; Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 20. November 1997 - 1 BvR 2068/93 -, NVwZ 1998, S. 271 f.; Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 27. Dezember 2005 - 1 BvR 1359/05 -, NJW 2006, S. 1580 f.). Mit dem Gesetz über die Errichtung einer Stiftung "Hilfswerk für Kinder" war auch kein Schuldanerkenntnis durch den Gesetzgeber verbunden.
b) Soweit sich die Beschwerdeführer auf Art. 2 Abs. 2 und Art. 1 Abs. 1 GG berufen, um die aktuell nötigen Leistungen für ein "selbstbestimmtes Leben" einzufordern, erfolgt keine Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Existenzminimum. Dieses betrifft nur die Mindestvoraussetzungen, die zur Aufrechterhaltung eines menschenwürdigen Daseins erforderlich sind (vgl. BVerfGE 99, 246 <259>; 82, 60 <85>). Aus Art. 2 Abs. 2 folgt regelmäßig kein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Bereitstellung bestimmter Gesundheitsleistungen (vgl. BVerfGE 115, 25 <44>).
Hierzu wären insbesondere auch substantiierte Ausführungen zu den jeweiligen konkreten Verpflichtungen Dritter, insbesondere der Träger der Sozialhilfe oder anderer Sozialleistungen (vgl. § 18 Abs. 2 ContStiftG), erforderlich.
Angesichts des ergänzenden Charakters der Leistungen und deren Verbesserungen durch das Erste und Zweite Gesetz zur Änderung des Conterganstiftungsgesetzes wird jedenfalls nicht evident erkennbar, dass das Untermaßverbot in Bezug auf die genannten Grundrechte verletzt wurde.
c) Soweit die Beschwerdeführer unter Berufung auf Art. 14 Abs. 1 GG eine Angleichung ihrer Ansprüche an den derzeitigen Stand des zivilrechtlichen Schadensrechts fordern, liegt keine substantiierte Grundrechtsrüge vor.
Für die Ausgestaltung der gesetzlichen Leistungen ist der Maßstab des Art. 14 Abs. 1 GG deshalb heranzuziehen, weil die ursprünglichen Ansprüche der Berechtigten aus dem Vergleichsvertrag mit der Firma Chemie Grünenthal unter den Eigentumsschutz des Grundgesetzes fielen (vgl. BVerfGE 42, 263 <294, 303>). Das Bundesverfassungsgericht hat aber bereits festgestellt, dass das Stiftungsgesetz ohne Verstoß gegen die Verfassung die privatrechtlichen Vergleichsansprüche durch gesetzliche Ansprüche ersetzt hat. Die Substanz des Wertanspruchs der am Vergleich Beteiligten wurde durch das Stiftungsgesetz erhalten (vgl. BVerfGE 42, 263 <301 f.>). Es hatte bei dieser Bewertung berücksichtigt, dass die Vergleichssumme für alle Beteiligten auf 100 Mio. DM limitiert war und dieser Betrag die Summe aller Einzelansprüche nicht abgedeckt hätte. Die Gesamtforderungen aus dem Gesetz blieben nicht hinter den Ansprüchen aus dem Vergleich zurück, da die Vermögensmasse für Entschädigungsansprüche bei Stiftungsgründung auf insgesamt 150 Mio. DM erhöht und weitere 50 Mio. DM für Förderungsmaßnahmen zur Verfügung gestellt wurden. Weitere Vorteile durch die gesetzliche Lösung lagen insbesondere in dem geordneten Verteilungsverfahren mit zeitgerechter Realisierung der Ansprüche, in der Einbeziehung aller Geschädigten und der Nichtanrechnung auf andere Sozialleistungen. Einwendungen der Beschwerdeführer, dass schon bei Stiftungsgründung nicht ausreichende Leistungen erbracht worden seien oder der Vergleich nichtig gewesen sei, sind nicht geeignet, diese Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts in Frage zu stellen.
Die konkreten Forderungen der Beschwerdeführer lassen sich nicht mit dem im Urteil des Ersten Senats vom 8. Juli 1976 (BVerfGE 42, 263 <311>) enthaltenen Hinweis begründen, dem Gesetzgeber obliege es, auch in Zukunft darüber zu wachen, dass die Leistungen der Stiftung - sei es in Form von Rentenerhöhungen oder in sonstiger Weise - der übernommenen Verantwortung gerecht werden.
Es ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber seine Überwachungspflicht offensichtlich fehlsam wahrgenommen hätte. Nachdem er über die Jahre hinweg Anpassungen bei einem erheblichen Anstieg der allgemeinen Lebenshaltungskosten und Nettoeinkommen vorgenommen hatte, reagierte er mit dem Ersten Gesetz zur Änderung des Contergangesetzes in einem ersten Schritt darauf, dass der Bedarf der Betroffenen wegen der zunächst nicht absehbaren Folge- und Spätschäden gestiegen ist (BTDrucks 16/8743, S. 4). Weitere Verbesserungen der finanziellen Lage der Betroffenen führte das Zweite Gesetz zur Änderung des Contergangesetzes herbei. Durch die Änderung des Stiftungszwecks in § 2 Nr. 2 ContStifG schuf der Gesetzgeber auch die Grundlage für Forschungsvorhaben über die durch Spätfolgen hervorgerufenen Beeinträchtigungen und deren Milderung.
Soweit die Beschwerdeführer diese Maßnahmen am Maßstab des Eigentumsschutzes nicht für ausreichend halten, setzen sie sie nicht ins Verhältnis zu ihren von Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Positionen. Es ist nicht ersichtlich, dass die vom Gesetzgeber bei der Umformung der Vergleichsansprüche gefundene Gesamtlösung im Nachhinein - durch die Verbesserungen der fristgemäß angegriffenen Gesetze - entwertet worden wäre. Ebenso wenig ist ein Substanzverlust der im Stiftungsgesetz eingeräumten Ansprüche, die ihrerseits auch den Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG genießen (vgl. BVerfGE 42, 263 <303>), erkennbar.
Es ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die Anforderungen an einen gerechten Ausgleich (vgl. BVerfGE 42, 263 <295>; 112, 93 <109>) deshalb verletzt hätte, weil die Beschwerdeführer ohne die gesetzliche Umformung ihrer zivilrechtlichen Ansprüche zwischenzeitlich besser stünden. Die Beschwerdeführer haben insoweit nicht dargelegt, dass die erst nach Abschluss des Vergleichs erfolgten Änderungen des Schuldrechts oder des Arzneimittelgesetzes auf die Vergleichsforderungen anwendbar gewesen wären. Auch setzen sich die Beschwerdeführer nicht damit auseinander, inwieweit sie von der Firma Grünenthal nach Erschöpfung der Vergleichssumme weitergehende Leistungen wegen ihrer Folge- und Spätschäden hätten durchsetzen können als im Rahmen des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Contergangesetzes.
Allein aus der Zielsetzung des Gesetzgebers, auf die Spät- und Folgeschäden zu reagieren, kann keine verfassungsrechtliche Verpflichtung nach Art. 14 Abs. 1 GG zu einem bestimmten Leistungsumfang abgeleitet werden.
d) Die Ausführungen der Beschwerdeführer lassen keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG erkennen.
Im Rahmen seines Gestaltungsauftrags ist der Gesetzgeber grundsätzlich frei bei seiner Entscheidung, an welche tatsächlichen Verhältnisse er Rechtsfolgen knüpft und wie er von Rechts wegen zu begünstigende Personengruppen definiert. Eine Grenze ist erreicht, wenn durch die Bildung einer rechtlich begünstigten Gruppe andere Personen von der Begünstigung ausgeschlossen werden und sich für diese Ungleichbehandlung kein in angemessenem Verhältnis zu dem Grad der Ungleichbehandlung stehender Rechtfertigungsgrund finden lässt (vgl. BVerfGE 82, 126, 146; 99, 165, 178). Ein dem Art. 3 Abs. 1 GG genügender Vergleich muss in einem Gesamtvergleich die erheblichen Unterschiede analysieren und bewerten und dabei die typischerweise zusammentreffenden Vor- und Nachteile beachten (vgl. BVerfGE 12, 151 <167>; 29, 221 <237>; 84, 348 <362> 96, 1 <8>). Der allgemeine Gleichheitssatz enthält kein verfassungsrechtliches Gebot, ähnliche Sachverhalte in verschiedenen Ordnungsbereichen mit anderen systematischen und sozialgeschichtlichen Zusammenhängen gleich zu regeln (vgl. BVerfGE 40, 121 <139 f.>; 43, 13 <21>; 75, 78 <107>). Auch kann niemand allein daraus, dass einer Gruppe aus besonderem Anlass besondere Vergünstigungen zugestanden werden, für sich ein verfassungsrechtliches Gebot herleiten, genau dieselben Vorteile in Anspruch nehmen zu dürfen (vgl. BVerfGE 49, 192 <208>).
In Anbetracht dieser Grundsätze reicht es nicht aus, auf die Leistungshöhe anderer Gesetze zu verweisen. Die Beschwerdeführer setzen sich mit dem konkreten Umfang sowie den wesentlichen Unterschieden der verschiedenen gesetzlichen Leistungen nicht substantiiert auseinander. Die zum Vergleich herangezogenen Gesetze betreffen andere Sachverhalte und weisen demnach andere sachliche Kriterien für eine staatliche Hilfe auf.
Die Beschwerdeführer lassen bei ihrem Vergleich mit der aktuellen Schmerzensgeldrechtsprechung und dem geltenden Arzneimittelgesetz (AMG) wesentliche Punkte unberücksichtigt. Es erfolgt keine ausreichende Auseinandersetzung mit dem zeitlichen Geltungsbereich. So ist etwa die mit Art. 1 § 84 des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts vom 24. August 1976 (BGBl I S. 2445) eingeführte Gefährdungshaftung nach Art. 3 § 21 desselben Gesetzes nicht für Schäden einschlägig, die durch Arzneimittel verursacht wurden, die vor Inkrafttreten des Gesetzes abgegeben worden sind. Es wäre insoweit auch auf den Charakter der Gefährdungshaftung als Individualhaftung einzugehen, die auf einer Risikozurechnung beruht (vgl. Bericht des Ausschusses für Jugend, Familie und Gesundheit, BTDrucks 7/5091 S. 20 zu § 78 A) und deren Einführung die Verpflichtung des Unternehmers zur Deckungsvorsorge (vgl. § 94 AMG) bedingte. Demgegenüber dient die Rente der Conterganstiftung nicht der Entschädigung für die erlittenen Missbildungen, sondern der Hilfe im Leben (vgl. BVerfGE 42, 263 <303, 309>).
Bei dem Vergleich mit den Höchstbeträgen in § 88 AMG weisen die Beschwerdeführer zwar darauf hin, dass danach eine individuelle Kapitalentschädigung bis zu 600.000 Euro und eine Rente bis monatlich 3.000 Euro möglich sei, während dem lediglich monatliche Conterganrenten von inzwischen mindestens 242 Euro und höchstens 1090 Euro gegenüberstehen. Insoweit fehlt jedoch eine nähere Auseinandersetzung mit den in § 88 Satz 1 Nr. 2 AMG geregelten Höchstsummen im Fall der Tötung oder Verletzung mehrerer Menschen durch das gleiche Arzneimittel, die nur für 200 Schwerstgeschädigte einen Schadensausgleich im Umfang der individuellen Haftungshöchstgrenzen gewährleisten. Seit Inkrafttreten des Stiftungsgesetzes haben demgegenüber insgesamt 2872 Berechtigte Leistungen aus der Stiftung erhalten (siehe Antwort der Bundesregierung BTDrucks 16/13308 vom 5. Juni 2009 auf die Kleine Anfrage BTDrucks 16/13086, Frage Nr. 7). Die Höchstbeträge des Arzneimittelgesetzes für den Kapitalbetrag (120 Mio. Euro) oder den Rentenbetrag (jährlich 7,2 Mio. Euro), bei deren Einführung sich der Gesetzgeber sogar an dem Ausmaß im Contergan-Geschehen orientierte (vgl. Gesetzentwurf zur Neuordnung des Arzneimittelrechts vom 7. Januar 1975, BTDrucks 7/3060 S. 62 zu § 81), wären den Gesamtleistungen der Conterganstiftung gegenüberzustellen, die im Zeitraum 1972 bis 2007 den Betrag von 437,84 Mio. Euro (vgl. BTDrucks 16/13308 Anlage 1, S. 19) erreichten. Diese Leistungsbilanz wird durch die Rentenerhöhung ab Juli 2008 sowie durch die seit 2009 gewährten jährlichen Sonderzahlungen zwischen 460 Euro und 3680 Euro weiter verbessert. Neben der Höhe der Leistungen ist auch zu berücksichtigen, dass es sich um einkommensteuerfreie (§ 17 ContStifG) Zusatzleistungen handelt, die bei der Ermittlung oder Anrechnung von Einkommen, sonstigen Einnahmen und Vermögen nach anderen Gesetzen außer Betracht bleiben; dies gilt seit dem Ersten Gesetz zur Änderung des Conterganstiftungsgesetzes, mit dem der frühere § 18 Abs. 1 Satz 2 ContStifG aufgehoben wurde, auch für Renten. Ferner wurde mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Conterganstiftungsgesetzes eine Dynamisierung der Renten in § 13 Abs. 2 eingeführt.
Es fehlt außerdem eine Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das statt der isolierten Betrachtung individueller Rechtspositionen nur eine Gesamtbetrachtung für sachgerecht gehalten hat (vgl. BVerfGE 42, 263 <301, 303>). Die Rechtsposition der Geschädigten erhält ihren Charakter gerade durch die Einbindung in eine relativ große Schicksalsgemeinschaft. Insofern stellt auch die Möglichkeit von Neuanträgen (§ 12 Abs. 2 ContStifG) durch die Aufhebung der Ausschlussfrist eine zu berücksichtigende Verbesserung der Rechtslage dar.
Auch mit den weiteren genannten Gesetzen ist eine Vergleichbarkeit nicht ersichtlich.
Soweit sich die Beschwerdeführer auf § 5 Erstes Buch Sozialgesetzbuch (SGB I) berufen, gibt diese Regelung zum Sozialen Entschädigungsrecht nach § 2 Abs. 1 Satz 2 SGB I selbst keinen eigenen Anspruch, sondern setzt eine Entscheidung des Gesetzgebers voraus. Die Versorgung nach dem Bundesversorgungsgesetz steht einem Geschädigten grundsätzlich deshalb zu, weil er im Krieg Gesundheit oder Leben für die Allgemeinheit geopfert hat (vgl. BSGE 54, 206 <210>). Ein solches Sonderopfer im Interesse des Staates ist bei den hier vorliegenden Schädigungen nicht gegeben. Die Entschädigungspflicht der öffentlichen Hand nach dem Opferentschädigungsgesetz tritt aus Solidarität für den von einer Gewalttat betroffenen Bürger ein (vgl. BSGE 52, 281, 287), weil der Staat keinen wirksamen Schutz vor krimineller Handlung gegen Leib oder Leben geben konnte (vgl. BSGE 54, 206, 208 f.; 52, 281, 287 m.w.N.). Dabei begrenzt der Gesetzgeber die Entschädigungspflicht grundsätzlich auf vorsätzliche, rechtswidrige und tätliche Angriffe (§ 1 Abs. 1 OEG). Die Impfopferentschädigung beruht auf dem Rechtsinstitut der Aufopferung für das gemeine Wohl. Der Staat verlangt dem Impfpflichtigen ein Sonderopfer ab, nämlich die Duldung eines nicht ganz risikofreien Eingriffs, der die Gesundheit gefährden kann. Die Maßnahme soll nicht allein den Geimpften persönlich schützen, sondern darüber hinaus die Krankheit, die durch Ansteckung verbreitet wird, im Interesse der Allgemeinheit eindämmen (vgl. BSGE 42, 172 <175>). Die gesamte Bevölkerung ist mithin Nutznießer der individuellen Impfung (vgl. BSG, SozR 3850 § 54 Nr. 2). Die vormalige Impfverpflichtung mit Zwangscharakter ist zwar weitestgehend durch die Impfempfehlung ersetzt worden. Gleichwohl legt diese dem Einzelnen mit staatlicher Autorität nahe, sich dem Eingriff zum Schutz der Allgemeinheit zu unterziehen (vgl. BSGE 50, 136, 140, 141). Durch die Impfopferentschädigung soll das staatlich initiierte Risiko des Einzelnen im Schadensfall verringert werden. Soweit die Beschwerdeführer auf den Leistungsumfang nach dem Siebten Buch Sozialgesetzbuch (SGB VII) hinweisen, unterscheiden sich die gesetzlichen Grundlagen des Conterganstiftungsgesetzes von der gesetzlichen Unfallversicherung durch ihre verfassungsrechtliche Verankerung, ihre Finanzierung, ihre Leistungsvoraussetzungen und ihre Leistungsformen.
Hinsichtlich der Verweisung auf den Leistungsumfang des HIV-Hilfegesetzes fehlt eine Auseinandersetzung insbesondere mit den finanziellen Grundlagen des Stiftungsgesetzes. Da dort ein vom übrigen Staatsvermögen getrenntes, besonders haftendes Vermögen zur Verfügung stand, ist ein erheblicher sachlicher Unterschied erkennbar (vgl. BVerfGE 41, 126 <181>).
e) Soweit die Beschwerdeführer auf Rechte nach dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen hinweisen, setzen sie sich nicht damit auseinander, dass dieses Gesetz vom 21. Dezember 2008 (BGBl II S. 1419) in der Qualität eines Bundesgesetzes transformiert wurde. Mit den Verfassungsbeschwerden können aber nur Rechte mit Verfassungsrang geltend gemacht werden (vgl. BVerfGE 41, 88 <106>; 74, 102 <128>).
f) Die Rüge der Beschwerdeführer, dass Spät- und Folgeschäden nicht ausreichend berücksichtigt werden, betrifft nicht nur die im Gesetz festgelegte Leistungshöhe, sondern auch den Verteilungsmaßstab. § 13 Abs. 2 Satz 1 ContStifG richtet die Höhe der Leistungen an der Schwere des Körperschadens und der hierdurch hervorgerufenen Körperfunktionsstörungen aus. Die Beschwerdeführer greifen jedoch nicht diese gesetzliche Regelung an, sondern rügen ausdrücklich die Vorgabe der Richtlinie (§ 8 Abs. 2 Satz 2), wonach bei der Schadensbewertung auszugehen sei "vom Schweregrad der Fehlbildung, wie er bei Geburt vorlag oder angelegt war". Damit würde das Schadensbild der Betroffenen nicht ausreichend erfasst.
Insoweit haben die Beschwerdeführer den Rechtsweg nicht erschöpft. Sie müssten gegen die jeweilige Verwaltungsentscheidung vorgehen (vgl. BVerfGE 2, 237 <243>; 18, 1 <15>). Die Fachgerichte können selbst inzident darüber entscheiden, ob eine Richtlinie mit dem einfachen Gesetz oder dem Verfassungsrecht vereinbar ist (vgl. BVerfGE 12, 180 <199>).
Davon unabhängig fehlt aber auch eine hinreichende Begründung, warum der für alle Beschädigten geltende Bewertungsmaßstab gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen soll. Zwar kann auch ein einheitlich geltender Maßstab zu einer Ungleichbehandlung führen, wenn er wesentliche Unterschiede der Betroffenen nicht erfasst. Ausgehend von der Zielsetzung des Gesetzgebers, die Leistungen auch zum Ausgleich der Aufwendungen für Folge- und Spätschäden der Betroffenen zu gewähren (vgl. BTDrucks 16/8743, S. 1, 4), wäre die geforderte Differenzierung nach den gegenwärtigen Behinderungen der Beschwerdeführer sachgerecht.
Ohne hinreichende Darlegungen zur Sach- und Rechtslage im Einzelfall ist aber nicht ersichtlich, dass die geltenden Verteilungskriterien bereits sachwidrig sind. Es fehlt insoweit eine Auseinandersetzung mit der Regelung in § 8 Abs. 3 Satz 2 der Richtlinien und mit der neuen Öffnungsklausel unter Nummer III der Anlage 2 zu den Richtlinien. Danach können Fehlbildungen nun auch dann bewertet werden, wenn sie bei der Erstbegutachtung noch nicht bekannt waren (vgl. BTDrucks 16/13308, S. 6 zu Frage 20). Soweit dagegen belastungsabhängige oder degenerative Veränderungen bisher offenbar nicht berücksichtigt werden (vgl. BTDrucks 16/13308, S. 10 zu Nr. 35), fehlen hierzu nähere Angaben. Die Bundesregierung verweist diesbezüglich in der von den Beschwerdeführern vorgelegten Stellungnahme (Anfrage BTDrucks 16/13086, S. 10) auf das Forschungsprojekt, von dem weiterer Aufschluss zum möglichen Handlungsbedarf erwartet wird. Insoweit wäre eine Auseinandersetzung veranlasst gewesen, inwieweit solche Folgeschäden derzeit hinreichend erfassbar und nach gleichmäßigen Kriterien bewertbar sind.
Für die Rüge des Art. 3 Abs. 1 GG wegen der Ungleichbehandlung von Neufällen und Altfällen fehlen ebenso hinreichende Darlegungen. Sollten Neufälle gegenüber Altfällen bevorteilt werden, so könnte dies wegen der insgesamt begrenzten Summe für die jährlichen Sonderzahlungen und deren anteilige Verteilung zu einem erheblichen Rechtsnachteil der anderen Geschädigten führen. Die von den Beschwerdeführern befürchtete Ungleichbehandlung bei der Begutachtung findet aber weder im Gesetz noch in den Richtlinien eine Grundlage, da es keine unterschiedlichen Kriterien für die Bemessung von Alt- und Neufällen gibt. Die Richtlinien weisen ausdrücklich in § 8 Abs. 2 Satz 2 darauf hin, dass der Maßstab auch für spätere Feststellungen gilt. Soweit auf die gutachterliche Schwierigkeit hingewiesen wird, Spät- und Folgeschäden von Ursprungsschäden zu trennen, fehlen dazu ausreichend konkrete Anhaltspunkte. Es wäre auch darzulegen, ob und auf Grund welcher Verfahrensweise die Folgen von etwaigen Beweisschwierigkeiten jeweils wirklich zu Gunsten der Neufälle wirken.
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.