Entscheidungsdatum: 22.11.2018
1. § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG ergänzt die Zulassungsvoraussetzungen des § 55 BBergG und ist auch bei nachträglichen Auflagen zu einem zugelassenen Betriebsplan nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG heranzuziehen.
2. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG ermächtigt ausschließlich zur nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG.
3. Im Rahmen der pflichtgemäßen Ausübung des Widerrufsermessens ist die Frage der Rechtmäßigkeit eines Widerrufsvorbehalts von Belang.
Der Kläger hat bis zu einem Betreiberwechsel im Revisionsverfahren einen Kiessandtagebau betrieben und wendet sich gegen die Änderung der Zulassung des Sonderbetriebsplans zur Verfüllung des Tagebaus mit Erdstoffen und Bauschutt.
Mit Bescheid vom 17. Juli 1996 ließ das Bergamt S. den Sonderbetriebsplan zur Verfüllung von Erdstoffen und Bauschutt im Kiessandtagebau W. und im Wegebau zu; er wurde in der Folge mehrfach geändert. Mit Bescheid des Beklagten vom 21. April 2004 wurde die Verfüllung im Rahmen der Wiedernutzbarmachung des Tagebaus durch im Einzelnen bezeichnete Abfallarten nach der Abfallverzeichnis-Verordnung (AVV) mit bestimmter Herkunft (Nr. 2.1) sowie zur Verwendung im Wegebau (Nr. 2.2.) zugelassen. Die für die Verfüllung im Wegebau zugelassenen Abfallarten hatten die Zuordnungswerte bis Z 1.1 (Eluat) der LAGA Richtlinie M 20 "Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Rohstoffen/Abfällen - Technische Regeln" vom 6. November 1997 einzuhalten (Nr. 2.3).
Nach Anhörung des Klägers änderte der Beklagte mit Bescheid vom 3. April 2012 die Sonderbetriebsplanzulassung dahingehend, dass für die Verfüllung des Tagebaus im Rahmen der Wiedernutzbarmachung neben tagebaueigenem Abraum die Materialien nach den AVV-Schlüsseln 01 04 08 (Abfälle von Kies- und Gesteinsbruch mit Ausnahme derjenigen, die unter 01 04 07 fallen), 01 04 09 (Abfälle von Sand und Ton) und 17 05 04 (Boden und Steine mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 05 03 fallen) zugelassen wurden (Nr. 1.1). Diese Materialien haben die Zuordnungswerte Z 0 im Feststoff und Eluat nach den TR Boden 2004 zu erfüllen (Nr. 1.2). Für definierte technische Maßnahmen (z.B. Wegebau, Böschungssicherung) können nur die Materialien nach AVV-Schlüssel 17 01 01 (Beton), 17 01 02 (Ziegel) und 17 01 03 (Fliesen, Ziegel, Keramik) eingesetzt werden, die die Zuordnungswerte Z 1.1 im Feststoff und Eluat entsprechend LAGA M 20 in der Fassung vom 6. Januar 1997 einhalten (Nr. 1.3.1 und 1.3.2). Für die Parameter Sulfat und Chlorid wurden abweichende Schadstoffkonzentrationen festgelegt (Nr. 1.4). Überschreiten die Parameter des angelieferten Materials die maximal zulässigen Schadstoffkonzentrationen nach Ziffer 1.2 und 1.3.2, ist eine Verfüllung im Tagebau bzw. der Einsatz für technische Maßnahmen ausgeschlossen (Nr. 1.6.7). In der Begründung wird ein ministerieller Runderlass vom 19. Mai 2009 angeführt, wonach ein Konzept zur Berücksichtigung der Belange des Bodenschutzes bei der Abfallverwertung in Tagebauen und Abgrabungen eingeführt wurde, nachdem die Verwertung von Abfällen im Bergbau nach den technischen Regeln der Bund/Länderarbeitsgemeinschaft Abfall, des Länderausschusses Bergbau und der Bund/Länderarbeitsgemeinschaft Bodenschutz (LAGA M 20, TR Boden) zu erfolgen habe. Die auf § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG gestützten Anordnungen seien zur Erfüllung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG erforderlich, wirtschaftlich vertretbar und nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik erfüllbar. Es seien über § 48 Abs. 2 BBergG auch die Vorschriften des Abfall-, des Bodenschutz- und des Wasserrechts zu beachten. Die nachträgliche Änderung der Auflagen, wonach bestimmte Abfallarten nicht mehr verfüllt werden dürften, diene der Vorsorge der Wiedernutzbarmachung gemäß § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BBergG. Das Ergebnis der Abwägung sei bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen bereits intendiert. Die Änderung der Sonderbetriebsplanzulassung könne auch auf den Widerrufsvorbehalt im Bescheid vom 17. Juli 1996 gestützt werden.
Das Verwaltungsgericht gab der Klage statt und hob den Bescheid vom 3. April 2012 in Nr. 1.1, 1.2, 1.3.1, 1.3.2 und 1.6.7 auf. Mit Urteil vom 7. Dezember 2016 hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Bestimmung Nr. 1.1 aufgehoben, soweit danach Abfälle nach den AVV-Schlüsseln 01 04 13 (Abfälle aus Steinmetz- und -sägearbeiten mit Ausnahme derjenigen, die unter 01 04 07 fallen), 19 12 09 (Mineralien, z.B. Sand, Steine), 19 13 02 (feste Abfälle aus der Sanierung von Böden mit Ausnahme derjenigen, die unter 19 13 01 fallen) und 20 02 02 (Boden und Steine) nicht mehr für die Verfüllung zugelassen sind. Das Oberverwaltungsgericht hat des Weiteren die Bestimmung Nr. 1.3.1 aufgehoben, soweit Abfälle der AVV-Nr. 10 13 14 (Betonabfälle und Betonschlämme) nicht mehr für den Wegebau zugelassen sind. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Das Verwaltungsgericht habe die Bestimmungen Nr. 1.1 und 1.3.1 im Ergebnis teilweise zu Recht aufgehoben. Mit dem angefochtenen Bescheid verfolge der Beklagte einen mit § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG vereinbaren Zweck. Die nachträglichen Auflagen seien zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG zulässig. Zu den öffentlichen Interessen im Sinne der Vorschrift gehörten unter anderem die Anforderungen des Bodenschutzrechts. Die Vorschriften fänden auch auf nachträgliche Auflagen zur Verfüllung Anwendung. Die angefochtenen Bestimmungen seien jedoch nur hinsichtlich der Nr. 1.2 und 1.3.2, mit denen eine Neubestimmung des zulässigen Schadstoffinventars der zur Verfüllung bzw. für technische Maßnahmen zugelassenen Abfälle vorgenommen worden sei, zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG erforderlich. Die Neuregelung des zulässigen Schadstoffinventars unter Bezugnahme auf die Vorsorgewerte für die Zuordnungswerte Z 0 nach den Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Abfällen - Technische Regeln (TR Boden) finde ihre Rechtsgrundlage in § 7 BBodSchG i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBodSchV. Die Einhaltung der Zuordnungswerte durch die zur Verfüllung zugelassenen Abfälle sei zur Vorsorge gegen schädliche Bodenveränderungen geboten. Soweit keine Vorsorgewerte enthalten seien, beruhten die Bestimmungen auf § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Sie dienten der Sicherstellung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung, deren Anforderungen durch die Mitteilung 20 der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA M 20) beschrieben würden. Die Bestimmungen Nr. 1.1 und 1.3.1, mit denen die bislang zur Verfüllung bzw. für den Wegebau zugelassenen Abfallarten beschränkt wurden, seien dagegen nicht erforderlich und deshalb rechtswidrig. Weder das Bodenschutzrecht, das Abfallrecht noch das Wasserrecht enthielten eine Rechtsgrundlage für den generellen Ausschluss von Abfällen nach bestimmten AVV-Schlüsseln. Die Bestimmungen Nr. 1.2 und 1.3.2 i.V.m. Nr. 1.6.7 seien erforderlich, für den Kläger wirtschaftlich vertretbar, nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik umsetzbar und hielten sich im Rechtsfolgenrahmen des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG. Unter Zugrundelegung eines gegenüber § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG weiten Verständnisses handele es sich um nachträgliche eigenständige Auflagen. Der Bescheid leide auch nicht an Ermessensfehlern. Der generelle Ausschluss der bezeichneten Abfälle könne auch nicht auf den Widerrufsvorbehalt in der Betriebsplanzulassung i.V.m. § 1 VwVfG LSA und § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG gestützt werden, weil es an einem sachlichen Grund für den Widerruf fehle und die Verwendung der Abfallarten für die Verfüllung und den Wegebau nicht von vornherein gegen Abfall-, Bodenschutz- und Wasserrecht verstoße.
Zur Begründung seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision sowie zur Revision des Beklagten trägt der Kläger vor, die angefochtenen Bestimmungen seien keine Auflagen im Sinne von § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG; vielmehr handele es sich um nachträgliche inhaltliche Beschränkungen der ursprünglichen Zulassung im Sinne einer Teilaufhebung. § 48 Abs. 2 BBergG sei keine Zulassungsvoraussetzung für den Betriebsplan; diese seien in § 55 Abs. 1 und 2 BBergG abschließend geregelt. Die Vorsorgewerte nach § 9 BBodSchV könnten auf Verfüllmaterial aus geeigneten Abfällen zur Verwertung weder unmittelbar noch entsprechend angewandt werden. Das Oberverwaltungsgericht habe den materiellen Maßstab von § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG zur Beurteilung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung fehlerhaft angewandt, weil keine verbindliche Festlegung durch die LAGA M 20 und TR Boden erfolgen könne. Es sei vielmehr eine Einzelfallbetrachtung erforderlich. Zutreffend habe das Oberverwaltungsgericht allerdings entschieden, dass es für den generellen Ausschluss bestimmter Abfallarten in den Nr. 1.1 und 1.3.1 des angefochtenen Bescheids weder im Bodenschutz- noch im Abfallrecht eine Grundlage gebe. Das Oberverwaltungsgericht habe gegen den Überzeugungsgrundsatz verstoßen, indem es den Beklagtenvortrag zu den geologischen Besonderheiten - trotz substantiierter Einwände - ungeprüft übernommen und so dessen Beweislast übergangen habe. Die angefochtenen Bestimmungen seien nicht wirtschaftlich vertretbar; auch lägen Ermessensfehler vor. Jedenfalls erfordere das Verhältnismäßigkeitsprinzip eine Ausgleichs- und Übergangsregelung.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 7. Dezember 2016 zu ändern und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 21. November 2013 zurückzuweisen, sowie die Revision des Beklagten zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 7. Dezember 2016 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 21. November 2013 zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen, sowie die Revision des Klägers zurückzuweisen.
Er verteidigt das Urteil des Oberverwaltungsgerichts, soweit die Klage abgewiesen worden ist. Zur Begründung seiner Revision trägt er vor: Der durch die Nr. 1.1 und 1.3.1 des angefochtenen Bescheids verfügte Ausschluss von Abfallarten sei zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung gemäß § 5 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG sowie des vorsorgenden Bodenschutzes gemäß § 7 BBodSchG erforderlich. Die Schadlosigkeit im Sinne von § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG werde durch die LAGA M 20 und die TR Boden zutreffend nicht nur hinsichtlich des Schadstoffinventars sondern auch hinsichtlich der zulässigen Abfallarten konkretisiert.
Der Vertreter des Bundesinteresses hält nachträgliche Auflagen gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG auch zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG für zulässig. Es spreche viel dafür, dass § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG lediglich zum Erlass einer Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ermächtige und nicht darüber hinaus zu einer nachträglichen Inhaltsänderung einer Betriebsplanzulassung.
Der Senat hat die bislang im Revisionsverfahren irrtümlich verwendete Bezeichnung des Klägers im Rubrum korrigiert und den verkündeten Entscheidungsausspruch entsprechend berichtigt (§ 118 Abs. 1 VwGO).
Die zulässige Revision des Klägers ist begründet; die Revision des Beklagten bleibt hingegen ohne Erfolg.
Das angefochtene Urteil beruht zu Lasten des Klägers auf einem Bundesrechtsverstoß (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Zutreffend ist das Oberverwaltungsgericht zwar davon ausgegangen, dass der Erlass nachträglicher Auflagen nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG auch zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG zulässig ist. Zu Unrecht hat das Oberverwaltungsgericht dem Begriff der Auflage in dieser Ermächtigungsgrundlage jedoch ein von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG abweichendes Verständnis zugrunde gelegt (1.). Ob der vom Beklagten gerügte Bundesrechtsverstoß zu seinen Lasten vorliegt, kann hier offenbleiben (2.). Denn der Senat kann, da fehlende Tatsachenfeststellungen insoweit nicht entgegenstehen, in der Sache selbst entscheiden und die Berufung des Beklagten gegen das stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts jedenfalls insgesamt zurückweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 4 VwGO; 3.).
1. a) Der revisionsgerichtlichen Überprüfung des klägerischen Begehrens steht der Betreiberwechsel im Revisionsverfahren nicht entgegen. Er hat nicht die Unzulässigkeit der Klage zur Folge. Denn der Kläger ist nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 265 Abs. 2 Satz 1 ZPO weiterhin befugt, das Verfahren fortzuführen (BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004 - 4 C 9.03 - BVerwGE 121, 182 <184>).
b) Nach § 56 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 BBergG ist die nachträgliche Aufnahme von Auflagen zu einem zugelassenen Betriebsplan beziehungsweise deren Änderung oder Ergänzung unter anderem zulässig, soweit es zur Sicherstellung der Voraussetzungen nach § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 13 und Abs. 2 erforderlich ist. § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG, wonach die für die Betriebsplanzulassung zuständige Behörde eine Aufsuchung oder eine Gewinnung beschränken oder untersagen kann, soweit überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, ergänzt die Zulassungsvoraussetzungen des § 55 BBergG und gilt auch für nachträgliche Auflagen zu einem zugelassenen Betriebsplan nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG.
aa) § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG ist im Rahmen des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG heranzuziehen. Die Vorschrift erweitert die Befugnisse der Bergbehörde im Betriebsplanzulassungsverfahren. Sie begründet nicht nur eine eigenständige, dem Betriebsplan neben- und nachgeordnete Anordnungsbefugnis der Bergbehörde, sondern ergänzt § 55 Abs. 1 BBergG. Liegen bereits bei der Entscheidung der Bergbehörde über die Zulassung eines eingereichten Betriebsplans Umstände vor, die der Bergbehörde Anlass geben, die Aufsuchung oder Gewinnung gemäß § 48 Abs. 2 BBergG zu beschränken oder zu untersagen, so hat sie dies bei ihrer Entscheidung durch Beschränkung oder Versagung der Zulassung zu berücksichtigen. Es widerspräche einer sinnvollen Gesetzesanwendung, die Bergbehörde zu verpflichten, einen Betriebsplan ohne Einschränkungen zuzulassen, wenn sie gemäß § 48 Abs. 2 BBergG im Anschluss daran die Aufsuchung oder Gewinnung zu beschränken oder zu untersagen hätte (vgl. BVerwG, Urteile vom 4. Juli 1986 - 4 C 31.84 - BVerwGE 74, 315 <323>, vom 29. Juni 2006 - 7 C 11.05 - BVerwGE 126, 205 Rn. 17 und vom 30. März 2017 - 7 C 17.15 - NVwZ-RR 2017, 685 Rn. 33; von Mäßenhausen, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, BBergG, 2. Aufl. 2016, § 55 Rn. 115; Vitzthum/Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, BBergG, 2. Aufl. 2013, § 48 Rn. 21). Als Teil des Prüfprogramms des Zulassungsverfahrens nach § 55 Abs. 1 BBergG muss § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG im Interesse des Gleichlaufs auch für nachträgliche Auflagen im Sinne des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG gelten (OVG Koblenz, Urteil vom 19. November 2007 - 1 A 10706/05 - ZfB 2008, 147 <153>; Kühne, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen a.a.O. § 48 Rn. 37; Vitzthum/Piens a.a.O. § 48 Rn. 24; Beckmann, ZUR 2006, 295 <297>). Die Möglichkeit nachträglicher Auflagen zur Sicherung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG entspricht dem Willen des Gesetzgebers, nach dem sich Nebenbestimmungen auf die Voraussetzungen beziehen sollen, die Gegenstand des Zulassungsverfahrens sind (BT-Drs. 8/1315 S. 89 f. und 112). § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG bezieht sich nicht nur auf Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen, sondern auch auf die Verfüllung. Denn im Rahmen des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG sind über § 48 Abs. 2 BBergG auch bei der Ergänzung oder Änderung eines Abschlussbetriebsplans und damit bei der Verfüllung zur Wiedernutzbarmachung unter anderem die bodenschutz- und abfallrechtlichen Anforderungen zu berücksichtigen (BVerwG, Urteil vom 14. April 2005 - 7 C 26.03 - BVerwGE 123, 247 <254>; von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen a.a.O. § 53 Rn. 21 m.w.N.).
bb) Die weitere Annahme des Oberverwaltungsgerichts, § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG enthalte einen eigenständigen, von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG abweichenden Auflagenbegriff, von dem die angefochtenen Bestimmungen erfasst seien, verstößt gegen Bundesrecht. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG ermächtigt ausschließlich zur nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (vgl. von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen a.a.O. § 56 Rn. 14 f.; Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum a.a.O. § 56 Rn. 115).
Weder aus dem Gesetzeswortlaut noch aus der Regelungssystematik lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass das Gesetz den Begriff der Auflagen nicht in dem vom allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht vorgegebenen Sinne verstanden wissen will. Dies wird durch die Gesetzgebungsgeschichte bestätigt. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung sah zunächst in § 55 Abs. 1 Satz 1 BBergG-E (entspricht § 56 BBergG) - "im Einklang mit der modernen Verwaltungsgesetzgebung" - eine eigenständige Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen ("Beschränkungen, Befristungen, Auflagen") bei der Zulassung eines Betriebsplans vor (BT-Drs. 8/1315 S. 112). Auf diese Regelung ist später - auf Vorschlag des Bundesrates - unter Verweis auf die ergänzende Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes (siehe § 5 BBergG i.V.m. § 36 VwVfG) verzichtet worden (BT-Drs. 8/3965 S. 37, 134, 138). Die nachfolgend in § 55 Abs. 1 Satz 3 BBergG-E normierte Ermächtigungsgrundlage für den Erlass nachträglicher Auflagen, die in § 36 VwVfG keine Entsprechung findet, ist beibehalten worden, um so dem Vorbehalt des Gesetzes Rechnung zu tragen. Mit der Beschränkung auf die Auflage im Sinne des § 36 VwVfG unterscheidet sich § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG von anderen fachgesetzlichen Eingriffsbefugnissen wie etwa § 17 BImSchG oder § 13 WHG, die die Möglichkeit nachträglicher Anordnungen nicht nur für Nebenbestimmungen vorsehen und so die Umsetzung eines Konzepts "dynamischer Betreiberpflichten" umfassend erlauben (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 23. Oktober 2008 - 7 C 48.07 - BVerwGE 132, 224 Rn. 28, vom 21. Dezember 2011 - 4 C 12.10 - BVerwGE 141, 293 Rn. 18 und vom 29. November 2012 - 4 C 8.11 - BVerwGE 145, 145 Rn. 27; Jarass, BImSchG, 12. Aufl. 2017, § 5 Rn. 2, § 17 Rn. 18).
Das vom Oberverwaltungsgericht angeführte - verwaltungspraktische - Erfordernis einer nachträglichen Korrektur eines zugelassenen Betriebsplans insbesondere zur Anpassung an geänderte materiell-rechtliche Vorgaben rechtfertigt keine andere Auslegung. Diesem Anliegen kann nur im Rahmen der vorhandenen verfahrensrechtlichen Möglichkeiten Rechnung getragen werden. Die allgemeine bergaufsichtliche Anordnungsbefugnis nach § 71 Abs. 1 BBergG hat insoweit nur eine eingeschränkte Bedeutung. Denn sie ist gegenüber allgemeinen betriebsplanbezogenen Maßnahmen nachrangig (BVerwG, Urteile vom 16. März 1989 - 4 C 36.85 - BVerwGE 81, 329 <333> und vom 18. Dezember 2014 - 7 C 22.12 - BVerwGE 151, 156 Rn. 25, 38) und setzt eine konkrete Gefahr für Leib, Gesundheit und Sachgüter Beschäftigter oder Dritter voraus. Mangels sonstiger fachgesetzlicher Regelungen richtet sich die Möglichkeit der Änderung eines zugelassenen Betriebsplans nach den gemäß § 5 BBergG anwendbaren Bestimmungen über die (Teil-)Aufhebung eines Verwaltungsakts im Wege der Rücknahme oder des Widerrufs nach §§ 48 f. VwVfG (vgl. von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen a.a.O. § 56 Rn. 25 ff.). Bei der Abgrenzung der Anwendungsbereiche der beiden Vorschriften ist zu beachten, dass Dauerverwaltungsakte durch eine Änderung der Rechtslage rechtswidrig werden können und folglich eine Rücknahme ex nunc - sowie auch ex tunc ab den Zeitpunkt der Rechtswidrigkeit - in Betracht kommt (siehe BVerwG, Urteile vom 9. Mai 2012 - 6 C 3.11 - BVerwGE 143, 87 Rn. 43, vom 28. Juni 2012 - 2 C 13.11 - BVerwGE 143, 230 Rn. 15 und vom 28. April 2016 - 4 A 2.15 - BVerwGE 155, 81 Rn. 28). Soweit sich bei der Anwendung dieser Vorschriften rechtliche Hindernisse für eine effektive Umsetzung neuer umweltrechtlicher Standards ergeben sollten, ist die Bewertung eventueller Unzulänglichkeiten und gegebenenfalls deren Beseitigung allein Sache des Gesetzgebers.
c) Auf die weiteren von dem Kläger geltend gemachten materiell-rechtlichen Rügen kommt es - in gleicher Weise wie auf die Verfahrensrügen - nach der Feststellung eines entscheidungserheblichen Bundesrechtsverstoßes nicht mehr an. Der Grundsatz der Vollrevision (§ 137 Abs. 3 Satz 2 VwGO) verpflichtet das Revisionsgericht nicht zu Ausführungen, die nach dem Grundsatz der Prozessökonomie nicht geboten sind. Das kann zwar letztlich erst im Blick auf eine abschließende Entscheidung nach Maßgabe von § 144 Abs. 3 VwGO festgestellt werden. Doch auch insoweit bedarf es, wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt, keiner weitergehenden Prüfung.
d) Das Vorbringen der Revision gibt dem Senat gleichwohl Anlass zu der Feststellung, dass an der im Beschluss vom 28. Juli 2010 - 7 B 16.10 - (Buchholz 451.222 § 2 BBodSchG Nr. 2 Rn. 10) in Ergänzung der Ausführungen im Urteil des Senats vom 14. April 2005 - 7 C 26.03 - (BVerwGE 123, 247 <256 ff.>) vertretenen Rechtsauffassung festzuhalten ist. Danach gelten die über § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG bei der Verwertung von Abfällen durch Verfüllung eines Tagebaus im Rahmen eines bergrechtlichen Betriebsplans anwendbaren Vorschriften des Bodenschutzrechts nicht nur für den Bereich des durchwurzelten oder durchwurzelbaren Bodens und beschränken sich auch nicht auf die Verfüllung mit "Boden" im Sinne des § 2 Abs. 2 Bundes-Bodenschutzgesetzes (BBodSchG) (zustimmend etwa Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum a.a.O. § 56 Rn. 88; von Mäßenhausen, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen a.a.O. § 48 Rn. 88; Dazert, AbfallR 2005, 223 <225 f.>; ders., AbfallR 2010, 102 <103>; Séché, ZfW 2006, 1 <3>; Attendorn, AbfallR 2006, 167 <168 ff.>; Frenz, AbfallR 2012, 72 <74>; Müggenborg, NVwZ 2012, 659 <664>; so auch schon zuvor die behördliche Praxis, siehe LABO in Zusammenarbeit mit LAB, LAGA, LAWA, Vollzugshilfe zu § 12 BBodSchV, Stand 11. September 2002, Anhang 4, 4.). Dies folgt aus dem Schutzzweck des Bundes-Bodenschutzgesetzes, denn auch die unterhalb des durchwurzelbaren Bodens liegende Schicht erfüllt natürliche Bodenfunktionen, insbesondere zum Schutz des Grundwassers (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c BBodSchG). Bliebe dies unbeachtet, würde gegebenenfalls sehenden Auges ein bodenschutzrechtlicher Sanierungsfall geschaffen; das kann aber nicht Ergebnis einer sinnvollen Gesetzesanwendung sein (vgl. Séché, ZfW 2006, 1 <3>; Attendorn, AbfallR 2006, 167 <168>). Mit dem Bezug auf die Bodenfunktionen ist zugleich eine Grenze nach unten bezeichnet. Zwar finden die Vorsorgemaßstäbe im gesamten Tagebau bis in das "Tagebautiefste" grundsätzlich Anwendung. Es ist jedoch zu beachten, dass die je nach Tiefe unterschiedliche Bodenfunktion Differenzierungen beim Schutzniveau rechtfertigen kann (Attendorn, AbfallR 2006, 167 <169 f.>).
Dieser Rechtsansicht steht der unter anderem auf der Ermächtigung des § 6 BBodSchG beruhende § 12 der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV) nicht entgegen. § 12 BBodSchV beschränkt sich in Absatz 2 zwar auf die Regelung des Auf- und Einbringens von Materialien auf oder in eine durchwurzelbare Bodenschicht oder zu deren Herstellung im Rahmen von Rekultivierungsvorhaben einschließlich Wiedernutzbarmachung. Die seit über 10 Jahren währenden Bemühungen zur Ergänzung der Vorschrift um eine Regelung für die nicht durchwurzelbaren Bodenschichten sind noch immer nicht zu einem Abschluss gelangt (siehe nun § 8 BBodSchV-E
2. Nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts sind die Bestimmungen Nr. 1.1 und 1.3.1 rechtswidrig, soweit sie bestimmte mit den AVV-Schlüsseln bezeichnete Abfallarten von der Verfüllung bzw. vom Wegebau ausschließen; eine solche Beschränkung lasse sich weder auf das Bodenschutzrecht noch auf das Abfallrecht stützen.
Diese Rechtsansicht ist jedenfalls insoweit zutreffend, als sie sich auf das Bodenschutzrecht bezieht. Dabei kann dahinstehen, ob die beanstandeten Regelungen, die insbesondere bei der Verfüllung nicht an der (nachgewiesenen) Schadstoffbelastung des verwendeten Materials, sondern im Wege einer typisierenden und generalisierenden Betrachtungsweise an eine angenommene Schädlichkeit bestimmter Materialien anknüpfen, mit den materiell-rechtlichen Anforderungen an den vorsorgenden Bodenschutz nach § 7 Satz 2 und 3 BBodSchG in Einklang stehen. Denn ein solcher Regelungsansatz ist (bislang) nicht, wie nach § 7 Satz 4 BBodSchG erforderlich, in einer - die Wahrung einer gleichmäßigen Anwendung der Vorsorgepflicht sicherstellenden - konkretisierenden Verordnung gemäß § 8 Abs. 2 BBodSchG umgesetzt worden. In §§ 9 bis 12 BBodSchV finden sich, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausführt, keine solchen Regelungen. Vielmehr konkretisiert § 9 BBodSchV den Begriff der Besorgnis schädlicher Bodenveränderungen allein in Bezug auf Schadstoffgehalte.
Die abfallrechtliche Bewertung anhand des § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG erscheint indessen nicht eindeutig. Nach § 5 Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG hat die Verwertung von Abfällen ordnungsgemäß und schadlos zu erfolgen. Dem Erfordernis der Schadlosigkeit kommt neben den Anforderungen an die umfassende Ordnungsgemäßheit der Verwertung (§ 5 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG) eine Auffangfunktion zu. Sie ist dann von Bedeutung, wenn die Verwertung trotz sonstiger Rechtmäßigkeit - nicht zuletzt wegen Fehlens fachgesetzlicher Vorgaben - zu Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit führen würde (vgl. hierzu Reese, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014 § 7 Rn. 63; Kropp, in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, Stand 2015, § 7 KrWG Rn. 42). Dabei sind zur Ausfüllung dieses Begriffs in erster Linie Belange des Umwelt- und Gesundheitsschutzes maßgeblich. Für die Prognose, ob hiernach das Risiko eines Eintrags von Schadstoffen in Güter aller Art besteht, kommt es gemäß § 5 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG auf die Beschaffenheit der Abfälle, das Ausmaß der Verunreinigung und die Art der Verwertung an. Zur Konkretisierung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe können die Bestimmungen der LAGA M 20 und die TR Boden, die insoweit einen allgemein anerkannten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis widerspiegeln, als Orientierungshilfe herangezogen werden; eine rechtliche Bindungswirkung kommt ihnen jedoch nicht zu (BVerwG, Urteile vom 14. April 2005 - 7 C 26.03 - BVerwGE 123, 247 <256> und vom 9. November 2017 - 3 A 4.15 - BVerwGE 160, 263 Rn. 83).
Ob eine Beschränkung auf bestimmte Abfallarten bei der Verfüllung insbesondere im Hinblick auf das Merkmal der Beschaffenheit der Abfälle als der stofflichen Zusammensetzung des jeweiligen Abfalls, auch unter Würdigung der Vorgaben der TR Boden, von § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG zur Gewährleistung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung gedeckt ist, erscheint hiernach jedenfalls nicht ausgeschlossen. Dies bedarf indessen keiner weiteren Prüfung. Denn selbst wenn das Urteil des Oberverwaltungsgerichts insofern auf einem Bundesrechtsverstoß beruhte, wäre die Revision des Beklagten wegen anderweitiger Ergebnisrichtigkeit gemäß § 144 Abs. 4 VwGO zurückzuweisen.
3. Der Senat kann - auch wenn ein Bundesrechtsverstoß zu Lasten des Beklagten unterstellt wird - abschließend über die Sache entscheiden. Der angefochtene Bescheid ist, soweit Gegenstand des Verfahrens, rechtswidrig; er ist weder von § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG noch vom Widerrufsvorbehalt gedeckt. Das führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils des Verwaltungsgerichts.
a) Das Oberverwaltungsgericht hat zwar - von seinem rechtlichen Ausgangspunkt folgerichtig - dahinstehen lassen, ob mit den angefochtenen Bestimmungen des Bescheids vom 3. April 2012 eine Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG oder eine Inhaltsbestimmung der Betriebsplanzulassung vom 17. Juli 1996 geändert worden ist. Diese Zulassung kann der Senat aber mangels insoweit bindender Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts sowie wegen des notwendigen inhaltlichen Bezugs des angefochtenen Bescheids zum Betriebsplan selbst auslegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 4. Dezember 2001 - 4 C 2.00 - BVerwGE 115, 274 <280> und vom 14. Dezember 2005 - 10 C 6.04 - BVerwGE 125, 9 Rn. 19 sowie Kraft, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 137 Rn. 51 ff. m.w.N.).
aa) Die Auflage im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Die so statuierte Verhaltenspflicht ist mit dem begünstigenden Hauptverwaltungsakt akzessorisch verknüpft und selbständig durchsetzbar. Demgegenüber ist eine Inhaltsbestimmung ein Element der Hauptregelung, die das genehmigte Tun oder Verhalten entsprechend dem Antrag oder hiervon abweichend festlegt und konkretisiert, indem sie die genehmigte Handlung bzw. das Verhalten räumlich und inhaltlich bestimmt und damit die Genehmigung erst ausfüllt (vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Februar 1984 - 7 C 8.82 - BVerwGE 69, 37 <39> und vom 21. Februar 1992 - 7 C 11.91 - BVerwGE 90, 42 <48> sowie Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 36 Rn. 93 m.w.N.). Für die Abgrenzung ist die im Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Regelungsabsicht der Genehmigungsbehörde maßgeblich; es kommt darauf an, welche Rechtsfolgen sie - innerhalb des gesetzlichen Rahmens - mit der jeweiligen Festsetzung erzeugen will. Dabei ist für die rechtliche Einordnung einer im Genehmigungsbescheid enthaltenen Einschränkung der objektive Erklärungsgehalt des Bescheids und nicht die Bezeichnung der entsprechenden Regelung durch die Behörde entscheidend (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 - 5 C 32.08 - BVerwGE 135, 67 Rn. 11).
bb) Hiernach handelt es sich bei den Regelungen über die Schadstoffkriterien für das Verfüllmaterial um Inhaltsbestimmungen der Betriebsplanzulassung und nicht um Auflagen im Sinne von § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG.
Nach dem "Sonderbetriebsplan zur Verkippung fremder Erdmassen im Kiessand-Tagebau W." der Rechtsvorgängerin des Klägers vom 30. Juli 1995 sollen für den gesamten Tagebau die verfahrenstechnischen Bedingungen für die Fremdstoff- und Bauschuttverkippung geregelt werden. Dabei soll auch die Unbedenklichkeit des Erdstoffs unter anderem durch die Festlegung bestimmter Abfallwerte und eines Annahmeregimes gesichert werden (S. 9 ff. unter 4.). Nach dem Nachtrag vom 4. September 1995 soll nach Abschluss der Verkippung der Endzustand an das ehemals vorhandene Geländerelief angepasst sein. Im Bescheid vom 17. Juli 1996 hat das Bergamt S. den Sonderbetriebsplan mit Maßgaben für das Verfüllmaterial zugelassen (u.a. Ausschluss bestimmter Materialien in Nr. 1.2, Nachweispflichten und Schadstoffkriterien unter Nr. 3.7). Mit Bescheid des Beklagten vom 21. April 2004 wurde die Verfüllung im Rahmen der Wiedernutzbarmachung des Tagebaus durch im Einzelnen bezeichnete Abfallarten nach der Abfallverzeichnis-Verordnung (AVV) mit bestimmter Herkunft (Nr. 2.1) sowie zur Verwendung im Wegebau (Nr. 2.2.) unter Einhaltung bestimmter Zuordnungswerte (Nr. 2.3) zugelassen. Auch wenn die Schadstoffkriterien für das Verfüllmaterial als Auflagen bezeichnet wurden, ist nach der Auslegung der wesentliche Inhalt des Sonderbetriebsplans die Verfüllung des Restlochs mit bestimmten Materialien. Der Regelungsbestand wird durch die Bestimmungen Nr. 1.1, 1.2, 1.3.1 und 1.3.2 i.V.m. Nr. 1.6.7 des angefochtenen Bescheids dahingehend eingeschränkt, dass als betriebsfremdes Verfüllmaterial nur noch bestimmte Abfallarten zugelassen werden, die strengere Zuordnungswerte im Feststoff einhalten müssen. Wird durch die Bestimmungen danach in den wesentlichen Genehmigungsinhalt der Sonderbetriebsplanzulassung eingegriffen, handelt es sich inhaltlich nicht um eine nachträgliche Änderung von Auflagen.
b) Die angefochtenen Bestimmungen können entgegen der Begründung des Bescheids (Ziff. 2) auch nicht als (Teil-)Widerruf der Betriebsplanzulassung auf § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i.V.m. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG gestützt werden. Der der Sonderbetriebsplanzulassung vom 17. Juli 1996 unter Ziffer 3.10 (2) beigefügte Widerrufsvorbehalt (§ 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG) ist rechtswidrig. Dieser Umstand ist nicht - wie geboten - in die Ermessenserwägungen eingestellt worden.
Nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn der Widerruf im Verwaltungsakt vorbehalten ist. Diese tatbestandlichen Voraussetzungen sind nach allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen schon dann gegeben, wenn der Widerrufsvorbehalt wirksam ist. Auf die Rechtmäßigkeit der Beifügung des Widerrufsvorbehalts kommt es demnach - vorbehaltlich der Nichtigkeit, für die hier allerdings nichts ersichtlich ist - in dieser Hinsicht nicht an. Vielmehr muss der Begünstigte, der von den ihm eröffneten Rechtschutzmöglichkeiten (siehe BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2000 - 6 C 5.00 - BVerwGE 112, 263 <264 f.>) keinen Gebrauch gemacht hat, sich auch insoweit die Bestandskraft des Bescheids entgegenhalten lassen (vgl. BVerwG, Urteile vom 21. November 1986 - 8 C 33.84 - Buchholz 316 § 49 VwVfG Nr. 9 S. 6 und vom 14. Dezember 1989 - 3 C 30.87 - Buchholz 418.21 ApBO Nr. 11 S. 11).
Im Rahmen der pflichtgemäßen Ausübung des Ermessens ist die Frage der Rechtmäßigkeit des Widerrufsvorbehalts demgegenüber von Belang (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 49 Rn. 40 f.; Suerbaum, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, Stand 2014, § 49 Rn. 77; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 49 Rn. 37a; Tiedemann, in: BeckOK VwVfG, Stand 1. Oktober 2018, § 36 Rn. 58; siehe auch BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1989 - 3 C 30.87 - Buchholz 418.21 ApBO Nr. 11 S. 11 f. sowie Beschluss vom 19. Mai 1994 - 1 B 104.94 - Buchholz 451.41 § 15 GastG Nr. 6 S. 1 f.). Diese ist hier zu verneinen. Der Widerrufsvorbehalt verstößt gegen § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG. Danach darf ein Verwaltungsakt, auf den - wie hier - ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung dann versehen werden, wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Zweck dieser Ermächtigung ist es allein, rechts- und anspruchsbegründende Voraussetzungen, deren Fehlen zur Versagung des Verwaltungsakts führen muss, auszuräumen. Sie rechtfertigt keine Nebenbestimmung, die sicherstellt, dass die Anspruchsvoraussetzungen auch erfüllt bleiben (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 - 6 C 37.14 - BVerwG 153, 301 Rn. 13). Hierauf zielt aber der nicht näher begründete Widerrufsvorbehalt. Mit ihm soll der Behörde ersichtlich die Möglichkeit verschafft werden, auf zukünftige Entwicklungen auf einfachere Weise durch Aufhebung des Verwaltungsakts reagieren zu können, indem die Entstehung rechtlich geschützten Vertrauens verhindert wird (§ 49 Abs. 6 VwVfG; BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2000 - 6 C 5.00 - BVerwGE 112, 263 <265>). Dies widerspricht der differenzierten Regelung über den Widerruf rechtmäßig erlassener Verwaltungsakte, die insbesondere dem Bestandsinteresse des Betroffenen Rechnung trägt (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 - 6 C 37.14 - BVerwG 153, 301 Rn. 20). Will die Behörde von dieser nach der gesetzgeberischen Konzeption nicht vorgesehenen Widerrufsmöglichkeit Gebrauch machen, muss sie insbesondere in Erwägung ziehen, ob dem Betroffenen die Berufung auf den Vertrauensschutz versagt bleiben soll. Dies hat der Beklagte im angefochtenen Bescheid nicht getan; er stellt vielmehr unter Verweis auf den Widerrufsvorbehalt ausdrücklich darauf ab, dass Vertrauensschutz keine Rolle spiele.