Entscheidungsdatum: 12.04.2013
I.
Der Kläger begehrt mit dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Verfahren auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes (IFG) Einsicht in Unterlagen der beklagten Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, die im Zusammenhang mit der von der Behörde geforderten Abwicklung des unerlaubten Einlagengeschäfts zweier Aktiengesellschaften angefallen sind. Über das Vermögen beider Gesellschaften ist im Jahr 1997 das Konkursverfahren eröffnet worden; hinsichtlich einer der Gesellschaften ist das Konkursverfahren mittlerweile eingestellt worden.
Mit Beschluss vom 28. Juli 2010 forderte der Verwaltungsgerichtshof als Gericht der Hauptsache die Beklagte auf, im Einzelnen benannte Unterlagen vorzulegen. Der Versagungsgrund nach § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG liege nicht vor. Die Beklagte könne auch nicht geltend machen, dass die Erfüllung des Anspruchs wegen der erforderlichen Aussonderung, Anonymisierung oder Unkenntlichmachung geheimhaltungsbedürftiger Informationen zu einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand i.S.v. § 7 Abs. 2 IFG führen würde. Entscheidungserheblich komme es darauf an, ob die Beklagte sich zu Recht auf den Weigerungsgrund nach § 3 Nr. 4 IFG i.V.m. § 9 KWG berufen könne. Diese Vorschrift erfasse über die beispielhaft genannten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse hinaus auch personenbezogene Daten und enthalte somit eine § 5 und § 6 Satz 2 IFG verdrängende Spezialregelung.
Daraufhin gab der Beigeladene zu 2 als oberste Aufsichtsbehörde unter den 10. Dezember 2010 eine Sperrerklärung bezüglich des überwiegenden Teils der angeforderten Unterlagen ab. Die ausgenommenen Aktenbestandteile betrafen zumeist amtliche Veröffentlichungen oder Presseberichte. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die gesperrten Aktenteile Vorgänge enthielten, die nach einem Gesetz, nämlich § 9 Abs. 1 KWG, sowie ihrem Wesen nach geheim zu halten seien. Die fachgesetzliche Verschwiegenheitspflicht nach § 9 Abs. 1 KWG erfasse personenbezogene Daten von Anlegern der betroffenen Unternehmen. Geheimhaltungsbedürftig seien ferner Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der betroffenen Unternehmen sowie personenbezogene Daten der in diesem Unternehmen (seinerzeit) verantwortlichen Personen. Die Geheimhaltung unternehmensbezogener Informationen liege auch derzeit noch im öffentlichen Interesse der betroffenen Unternehmen. Dem stehe nicht entgegen, dass über deren Vermögen bereits im Jahre 1997 das Konkursverfahren eröffnet und bezüglich des einen Unternehmens mittlerweile beendet worden sei. Bis zur Löschung seien die Unternehmen noch rechtlich existent. Die Korrespondenz zwischen den Unternehmen und der Beklagten sowie mit anderen Unternehmen sei geschützt. Gleiches gelte für unternehmensbezogene Informationen, die sich aus der Korrespondenz der Beklagten mit ausländischen Behörden ergäben. Schließlich schütze § 9 Abs. 1 Satz 2 KWG auch die Verantwortlichen der betroffenen Unternehmen. Es sei auch nicht auszuschließen, dass sonstige Dritte noch ein schützenswertes Interesse an der Geheimhaltung der Daten hätten. Im Rahmen der nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu treffenden Ermessensentscheidung sprächen gewichtige private Belange an der Geheimhaltung personenbezogener Daten und unternehmensbezogener Informationen sowie der öffentliche Belang an einer funktionsfähigen Aufsichtstätigkeit, die auf die Verschwiegenheit der Aufsichtsbehörde angewiesen sei, für die weitere Geheimhaltung. Dem gebühre der Vorrang vor den Interessen an der Aktenvorlage. Dabei sei zu berücksichtigen, dass den privaten und öffentlichen Interessen an der Wahrheitsfindung im Verfahren vor dem Fachsenat hinreichend Geltung verschafft werde, denn das Vorliegen der Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 KWG werde wegen teilweiser Überschneidung der Prüfungsgegenstände vom Fachsenat selbst überprüft.
Mit Beschluss vom 12. Januar 2012 hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs das Verfahren eingestellt, soweit der Kläger eine rechtliche Überprüfung der im Interesse des Schutzes personenbezogener Daten von Anlegern gesperrten Aktenteile nicht mehr begehrt hat. Im Übrigen hat er festgestellt, dass die Verweigerung der Vorlage der begehrten Unterlagen rechtswidrig sei. Es fehle bereits an der erforderlichen substantiierten Darlegung der Tatbestandsmerkmale, die die Vorlageverweigerung zuließen. Die Unterlagen seien nicht gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO nach einem Gesetz geheim zu halten. Die in § 9 Abs. 1 KWG angeordnete Verschwiegenheitspflicht erfülle diese Voraussetzung nicht. Personenbezogene Informationen über Dritte und Geschäftsgeheimnisse seien zwar grundsätzlich ihrem Wesen nach geheim zu halten. Allerdings müsse bei Geschäftsgeheimnissen die Wettbewerbsrelevanz dargelegt werden; dies gelte insbesondere für Unterlagen, die sich auf bereits länger zurückliegende Vorgänge und eine gegebenenfalls abgeschlossene Geschäftspolitik oder - wie hier - auf Unternehmen bezögen, die nicht mehr am Markt tätig seien und dies auch künftig nicht mehr sein würden. An einer solchen Darlegung fehle es. Des Weiteren werde nicht ausgeführt, welche Unterlagen im Einzelnen vorlägen. Soweit sich die Sperrerklärung auf schützenswerte Daten ehemaliger Verantwortlicher der beiden Unternehmen berufe, reiche ein unspezifischer Verweis auf die Unterlagen nicht aus. Allein die Nennung des Namens eines Mitarbeiters sei nicht geeignet, eine Schutzbedürftigkeit zu begründen. Auch bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen für die Vorlageverweigerung wäre die Sperrerklärung rechtswidrig, da die Ermessenserwägungen nicht tragfähig seien. Die Erwägungen des Beigeladenen zu 2 seien erkennbar auf die fachgesetzlichen Weigerungsgründe und die prozessualen Folgen der §§ 99, 100 VwGO für das Hauptsachverfahren ausgerichtet und verkennten die Eigenständigkeit der in § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geforderten Ermessensausübung.
Hiergegen wenden sich die Beschwerden der Beklagten und des Beigeladenen zu 2.
II.
Die zulässigen Beschwerden der Beklagten und des Beigeladenen zu 2 (vgl. dazu Beschluss vom 23. Juni 2011 - BVerwG 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn. 6) sind nicht begründet. Der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs hat jedenfalls im Ergebnis zutreffend festgestellt, dass die Sperrerklärung des Beigeladenen zu 2 vom 10. Dezember 2010, soweit noch Gegenstand des Beschwerdeverfahrens, rechtswidrig ist.
Der Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO ist zulässig. Das Gericht der Hauptsache hat, wie als Voraussetzung des Verfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO in der Regel geboten, mit dem Beschluss vom 28. Juli 2010 ausführlich dargelegt, dass die Vorlage der Unterlagen für das anhängige Klagebegehren entscheidungserheblich ist.
Der Antrag ist auch begründet. Die Sperrerklärung erweist sich in dem im Beschwerdeverfahren zur Überprüfung gestellten Umfang als rechtswidrig.
1. Der Verwaltungsgerichtshof ist in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats zu Recht davon ausgegangen, dass die Weigerung, die vom Gericht der Hauptsache angeforderten Unterlagen vorzulegen, nicht auf § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO i.V.m. § 9 Abs. 1 KWG gestützt werden kann (Beschlüsse vom 23. Juni 2011 - BVerwG 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn. 10 ff., vom 5. Oktober 2011 - BVerwG 20 F 24.10 - juris Rn. 8, vom 12. April 2012 - BVerwG 20 F 2.11 - juris Rn. 8 f. und vom 27. August 2012 - BVerwG 20 F 3.12 - juris Rn. 7 f.). Schutzwürdigen Belangen Betroffener ist vielmehr im Rahmen des Weigerungsgrundes der wesensmäßigen Geheimhaltungsbedürftigkeit (§ 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO) Rechnung zu tragen, den die Sperrerklärung ebenfalls in Anspruch nimmt. Er erstreckt sich insbesondere auf - grundrechtlich geschützte - Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und personenbezogene Daten Dritter (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03 u.a. - BVerfGE 115, 205 <241>; BVerwG, Beschlüsse vom 10. Januar 2012 - BVerwG 20 F 1.11 - AfP 2012, 298 Rn. 25, vom 6. April 2011 - BVerwG 20 F 20.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 63 Rn. 12 und vom 8. Februar 2011 - BVerwG 20 F 14.10 - juris Rn. 16).
2. Auf der Grundlage der Sperrerklärung kann der Senat hinsichtlich des überwiegenden Teils der mit dem Beweisbeschluss angeforderten und noch streitigen Unterlagen nicht nachvollziehen, dass diese wegen geschützter Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der (ehemaligen) Gemeinschuldnerinnen und sonstiger Betroffener sowie wegen des Schutzes personenbezogener Daten dem Wesen nach geheim zu halten sind und ihre Vorlage deshalb nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ganz oder teilweise verweigert werden darf. Im Interesse einer effektiven gerichtlichen Überprüfung muss bereits die Sperrerklärung hinreichend deutlich erkennen lassen, dass die in Anspruch genommenen Weigerungsgründe vorliegen. Insoweit muss die oberste Aufsichtsbehörde - hier der Beigeladene zu 2 - die Akten aufbereiten und je nach Inhalt der Schriftstücke den behaupteten Weigerungsgrund nachvollziehbar darlegen. Dabei richtet es sich nach den Umständen des Einzelfalles, ob sie sich zu jedem einzelnen Schriftstück gesondert verhalten muss oder ob eine zusammenfassende Äußerung zu umfangreicheren Aktenbestandteilen ausreicht (Beschlüsse vom 5. Oktober 2011 - BVerwG 20 F 24.10 - juris Rn. 10 und vom 12. April 2012 - BVerwG 20 F 2.11 - juris Rn. 10).
Der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs hat jedenfalls hinsichtlich eines Großteils der noch streitigen Aktenbestandteile zu Recht angenommen, dass die Sperrerklärung nicht den Anforderungen genügt, die hiernach an die Darlegung eines Weigerungsgrunds zu stellen sind.
a) Soweit sich der Beigeladene zu 2 auf Geschäftsgeheimnisse der (ehemaligen) Gemeinschuldnerinnen beruft, fehlt es hinsichtlich aller Unterlagen an einer näheren und nachvollziehbaren Darlegung, inwieweit die tatbestandlichen Voraussetzungen eines Geschäftsgeheimnisses im Einzelnen vorliegen. Denn neben dem Mangel an Offenkundigkeit der jeweiligen unternehmensbezogenen Informationen ist ein berechtigtes Interesse des Unternehmens an deren Nichtverbreitung erforderlich. Dieses Interesse folgt nicht schon daraus, dass die Informationen genutzt werden sollen, um Ansprüche gegenüber der Konkursmasse geltend zu machen. Schutzzweck des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses ist nicht die Abwehr von Ansprüchen im Konkursverfahren. Vielmehr soll damit die wirtschaftliche Stellung des Betroffenen gegenüber den Marktkonkurrenten verteidigt werden (Beschlüsse vom 27. August 2012 - BVerwG 20 F 3.12 - juris Rn. 11 f. und vom 5. Oktober 2011 - BVerwG 20 F 24.10 - juris Rn. 11 f.). Die demnach erforderliche fortbestehende Wettbewerbsrelevanz der Offenlegung von Unterlagen ist zwar auch bei anhängigen Konkursverfahren nicht von vornherein ausgeschlossen. Das setzt aber, wie sich bereits aus dem Beschwerdevorbringen der Beklagten ergibt, Bemühungen um eine Sanierung des Unternehmens und eine Fortsetzung des Geschäftsbetriebs voraus. Dass dies hier jedenfalls bezüglich des über den Beigeladenen zu 1 weiterhin am Verfahren beteiligten Unternehmens, dessen Konkursverfahren nicht beendet ist, noch im Raum steht, wird aber weder vorgetragen, noch ist dies sonst in irgendeiner Weise ersichtlich.
b) Geschäftsgeheimnisse sonstiger Dritter können zwar berührt sein, soweit die Sperrerklärung auf die Korrespondenz der (ehemaligen) Gemeinschuldnerinnen und der Behörden mit anderen Unternehmen verweist. Aber auch in dieser Hinsicht fehlt es an der Darlegung, inwieweit ungeachtet des mittlerweile vergangenen Zeitraums und der längst beendeten Geschäftsbeziehungen noch ein berechtigtes Interesse an der Nichtverbreitung der betreffenden Informationen bestehen könnte.
c) Die Sperrerklärung verweist des Weiteren darauf, dass ehemalige Verantwortliche der Gemeinschuldnerinnen ein Interesse an der Geheimhaltung unternehmensbezogener Informationen hätten. Ein Weigerungsgrund nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann sich daraus indessen nur dann ergeben, wenn die betreffenden Informationen als personenbezogene Daten im Sinne von Angaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer Person eingeordnet werden könnten. Das legt die Beschwerde aber nicht spezifiziert in Bezug auf die einzelnen Unterlagen dar. Der vage Hinweis auf nicht auszuschließende schützenswerte Interessen sonstiger Dritter erfüllt ebenso wenig die Darlegungsanforderungen.
3. Soweit in den in der Sperrerklärung unter Abschnitt 1. b) cc) aufgeführten Unterlagen insbesondere die Namen natürlicher Personen enthalten sind, handelt es sich indessen um grundsätzlich schutzwürdige personenbezogene Daten. Das gilt entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs auch für (ehemalige) Beschäftigte der von der Beklagten beaufsichtigten Unternehmen (Beschluss vom 25. April 2012 - BVerwG 20 F 6.11 - Rn. 12, sowie Beschluss vom 23. Juni 2011 - BVerwG 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn. 22).
Allerdings ist die Sperrerklärung - ungeachtet der Frage, ob es insoweit einer präzisierenden Umschreibung des Inhalts der auf S. 17 verzeichneten Aktenbestandteile bedurft hätte - insoweit jedenfalls deswegen rechtswidrig, weil die diesbezüglichen Ermessenserwägungen unzureichend sind. Denn es fehlt insbesondere an Erwägungen zur Frage, ob der Schutz der personenbezogenen Daten Dritter bereits durch eine Anonymisierung der betreffenden Unterlagen im Wege der Schwärzung von Namen, Adressen und sonstiger zur Identifizierung geeigneter Angaben gewährleistet werden kann.
Entsprechendes gilt für die auf S. 14/15 der Sperrerklärung erwähnten Unterlagen, aus denen Namen und Kontoverbindungen von Anlegern und anderen Dritten ersichtlich sind (in: Z 4 - 173 - 64/91, Bd. 16, Bl. 3 - 191; Z 4 - 1653 - 116/89, Bd. 4, Bl. 124 - 148).