BVerwG 19.12.2013 - 20 F 15/12

I.

Die Kläger begehren mit dem diesem Zwischenverfahren zugrunde liegenden Klageverfahren auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes (IFG) Einsicht in Unterlagen der beklagten Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, die im Zusammenhang mit der Aufsicht über die - im fraglichen Zeitraum noch anders firmierende - Beigeladene zu 1, ein Lebensversicherungsunternehmen, entstanden sind. Die Kläger machen vor den Zivilgerichten Schadensersatzansprüche gegen die Beigeladene zu 3, die ehemalige Muttergesellschaft der Beigeladenen zu 1, und den Beigeladenen zu 5 wegen unrichtiger Kapitalmarktinformation vor dem Hintergrund der rechtlichen Einordnung und Bilanzierung von Finanztransaktionen der Beigeladenen zu 1 mit - u.a. - der Beigeladenen zu 2 geltend. Der Beigeladene zu 5 war während der betreffenden Zeit Vorstandsvorsitzender der Beigeladenen zu 1 und der Beigeladenen zu 3. Der Beigeladene zu 6 war deren kaufmännischer Leiter. Der Beigeladene zu 7 war Mitglied des Vorstands der Beigeladenen zu 1.

Mit Beschluss vom 20. August 2010 forderte das Verwaltungsgericht die Beklagte auf, im Einzelnen bezeichnete Unterlagen vorzulegen. Der Informationszugangsanspruch sei weder nach § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG noch nach § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG ausgeschlossen. Entscheidungserheblich komme es darauf an, ob die Beklagte sich zu Recht auf den Weigerungsgrund nach § 3 Nr. 4 IFG i.V.m. § 11 FinDAG und § 84 VAG sowie auf den Schutz personenbezogener Daten nach § 5 IFG und auf den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nach § 6 Satz 2 IFG berufen könne.

Daraufhin gab der Beigeladene zu 4 als oberste Aufsichtsbehörde unter dem 26. Oktober 2010 eine Sperrerklärung bezüglich der angeforderten Unterlagen ab. Diese seien sowohl nach einem Gesetz, nämlich den fachgesetzlichen Verschwiegenheitspflichten nach § 84 Abs. 1 Satz 1 VAG, § 9 Abs. 1 Satz 1 KWG und § 8 Abs. 1 Satz 1 WpHG, als auch dem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig. Die gesetzlichen Verschwiegenheitspflichten erfassten personenbezogene Daten und unternehmensbezogene Informationen, insbesondere Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse. Die angeforderten Unterlagen enthielten insbesondere Informationen darüber, wie die Beigeladenen zu 1 und 3 sich geschäftlich aufgestellt und wie sie auf organisatorische, rechtliche oder sonstige Probleme reagiert hätten. Die Geheimhaltung dieser sensiblen unternehmensbezogenen Informationen liege im Interesse der Beigeladenen zu 1 und 3 und der Organmitglieder. Die Akten enthielten des Weiteren Informationen über Prüfungen der Beklagten bei der Beigeladenen zu 1, die ebenfalls unternehmensbezogene Interna beträfen. Schließlich fänden sich in den Akten schutzwürdige personenbezogene Daten natürlicher Personen. Die Ermessensentscheidung führe bei Abwägung der betroffenen Interessen zur Verweigerung der Vorlage. Hierfür sprächen insbesondere die grundrechtlich durch Art. 14 Abs. 1 GG bzw. Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützten Geheimhaltungsbelange.

Mit Beschluss vom 17. September 2012 hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs den Antrag der Kläger im Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO insoweit abgelehnt, als er festgestellt hat, dass die Verweigerung der Vorlage im Einzelnen bezeichneter Unterlagen, die schützenswerte Daten Dritter oder schützenswerte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthalten, rechtmäßig ist. Im Übrigen hat er festgestellt, dass die Verweigerung der Vorlage der begehrten Unterlagen rechtswidrig ist. Insoweit hat er zur Begründung ausgeführt, dass die Sperrerklärung in dieser Hinsicht den Anforderungen an die Darlegung eines Weigerungsgrundes nicht genüge. Sie enthalte keine hinreichend konkrete Zuordnung eines Geheimhaltungsgrundes zu den jeweiligen Aktenbestandteilen, wie sie für eine effektive gerichtliche Überprüfung durch den Fachsenat erforderlich sei. Dies gelte zunächst insoweit, als in der Sperrerklärung ohne Bezug zu konkreten Aktenbestandteilen auf allgemeinen Schriftverkehr verwiesen werde, der Rückschlüsse auf geschützte unternehmens- und personenbezogene Daten zulasse. Auch hinsichtlich von ausdrücklich seitenbezogen angeführten Aktenbestandteilen fehle es an einer hinreichenden Darlegung eines Geheimhaltungsgrundes. Die Sperrerklärung beschränke sich insoweit auf eine zu allgemein gehaltene Umschreibung der erfassten Dokumente oder die angegebenen Seiten enthielten nicht bzw. nicht nur die angeführten Dokumente, sondern Schriftstücke unterschiedlichster Art und Herkunft. Auch teile die Sperrerklärung in Bezug auf einzelne konkret benannte Aktenteile nicht hinreichend mit, aus welchen Gründen die Geheimhaltung dieser Unterlagen im Interesse der Beigeladenen liegen solle. So seien viele Informationen zum betreffenden Komplex ohnehin öffentlich bekannt. Auch sei in verschiedener Hinsicht nicht dargetan, dass der Schutz der Daten nicht durch entsprechende Schwärzungen gewährleistet werden könne.

Hiergegen wenden sich die Beschwerden der Beigeladenen zu 1 und 3 sowie der Beigeladenen zu 5, 6 und 7.

II.

Die fristgerecht erhobenen Beschwerden sind auch im Übrigen zulässig. Die Beigeladenen sind insbesondere beschwerdebefugt. Denn sie können geltend machen, einen - grundrechtlich fundierten - Anspruch auf Geheimhaltung der von der angefochtenen Entscheidung betroffenen Aktenbestandteile zu haben (vgl. Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Band 2, Stand August 2012, § 99 Rn. 54; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 99 Rn. 22). Die Beschwerden sind aber nur teilweise begründet.

Der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs hat aufgrund eines ordnungsgemäßen Verfahrens überwiegend zu Recht festgestellt, dass die Sperrerklärung des Beigeladenen zu 4 vom 26. Oktober 2010, soweit sie sich auf die von Ziffer 2 des Entscheidungsausspruchs erfassten Aktenbestandteile bezieht, schon aufgrund einer insoweit unzulänglichen Darlegung der in Betracht zu ziehenden Weigerungsgründe rechtswidrig ist. Dieser Feststellung stehen, soweit sie im Beschwerdeverfahren Bestand hat, auch die von den Beigeladenen behaupteten Geheimhaltungsinteressen und deren verfahrensmäßige Absicherung nicht entgegen.

1. Der Verwaltungsgerichtshof musste der Beigeladenen zu 3 Einsicht in die Akten, über deren Vorlage gestritten wird, nicht gewähren. Das gilt auch für den beschließenden Senat.

Nach § 99 Abs. 2 Satz 5 VwGO hat die oberste Aufsichtsbehörde die nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO verweigerten Akten auf Anforderung des Fachsenats vorzulegen. Für die hiernach vorgelegten Akten gilt gemäß § 99 Abs. 2 Satz 9 VwGO die Bestimmung des § 100 VwGO nicht; nach dessen Absatz 1 können die Beteiligten die dem Gericht vorgelegten Akten einsehen. Die Regelung über den Ausschluss des Akteneinsichtsrechts im Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO gilt generell und einschränkungslos und ist nach § 99 Abs. 2 Satz 14 VwGO auch im Beschwerdeverfahren zu beachten. Die Regelung soll die Effektivität des "in-camera"-Verfahrens gewährleisten, indem die von der Behörde in Anspruch genommene Geheimhaltungsbefugnis vor der verbindlichen Entscheidung des Fachsenats gewahrt bleibt. Nur um die Rechtmäßigkeit dieser Sperrerklärung wird im Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO gestritten. Eine teleologische Reduktion des personellen Anwendungsbereichs des § 99 Abs. 2 Satz 9 VwGO kommt nicht in Betracht. Denn mit dem Grundsatz der prozessualen Waffengleichheit wäre es nicht zu vereinbaren, wenn nur demjenigen die Akteneinsicht verwehrt würde, der erstmals Zugang zu nach Auffassung der Behörden geheimhaltungsbedürftigen Unterlagen erstrebt, während derjenige, dessen Geheimhaltungsinteresse mit dem der Behörde gleichgerichtet ist und dem der Akteninhalt, weil und soweit eigene Angelegenheiten betreffend, der Sache nach bekannt ist, Zugang erhielte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03 u.a. - BVerfGE 115, 205 <249>).

2. a) Der Verwaltungsgerichtshof ist in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des beschließenden Senats zutreffend davon ausgegangen, dass die Weigerung, die angeforderten Unterlagen vorzulegen, nicht auf § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO i.V.m. § 9 Abs. 1 KWG und § 8 Abs. 1 WpHG gestützt werden kann (stRspr, Beschlüsse vom 23. Juni 2011 - BVerwG 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn. 10 ff. und zuletzt vom 19. Juni 2013 - BVerwG 20 F 10.12 - juris Rn. 8 m.w.N.). Nichts anderes gilt für die Schweigepflicht nach § 84 Abs. 1 VAG, die ebenfalls als reines Geheimhaltungsmittel grundsätzlich ein Amtsgeheimnis im formellen Sinne normiert, inhaltliche Maßstäbe für diesen Geheimnisschutz jedoch nicht vorgibt (vgl. Beschluss vom 12. April 2012 - BVerwG 20 F 2.11 - juris Rn. 9). Unionsrecht steht dieser Gesetzesauslegung nicht entgegen (Beschlüsse vom 27. August 2012 - BVerwG 20 F 3.12 - juris Rn. 8 und vom 12. April 2012 a.a.O.). Schutzwürdigen Belangen Betroffener ist dann vielmehr im Rahmen des Weigerungsgrundes der wesensmäßigen Geheimhaltungsbedürftigkeit (§ 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO) Rechnung zu tragen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 a.a.O. S. 230), den die Sperrerklärung ebenfalls in Anspruch nimmt. Hierzu zählen neben den von Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen auch die durch das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG erfassten personenbezogenen Daten Dritter (stRspr, vgl. Beschlüsse vom 10. Januar 2012 - BVerwG 20 F 1.11 - AfP 2012, 298 Rn. 25, vom 6. April 2011 - BVerwG 20 F 20.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 63 Rn. 12 und vom 8. Februar 2011 - BVerwG 20 F 14.10 - juris Rn. 16).

Der Verwaltungsgerichtshof legt dabei bei den Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen im Anschluss an die Rechtsprechung des beschließenden Senats die zutreffenden rechtlichen Maßstäbe zugrunde. Demgegenüber zieht er den Kreis der schützenswerten Daten Dritter zu eng, wenn er den Namen von Mitarbeitern der Beklagten, sonstiger Behördenmitarbeiter sowie den Namen von Mitarbeitern der Verfahrensbeteiligten ohne Hinzutreten besonderer Gegebenheiten den Schutz versagt (siehe dazu Beschluss vom 19. Juni 2013 a.a.O. Rn. 9 ff.).

b) Auf der Grundlage der Sperrerklärung kann der Senat hinsichtlich des überwiegenden Teils der mit dem Beweisbeschluss angeforderten und im Beschwerdeverfahren noch streitigen Unterlagen ebenso wenig wie schon der Verwaltungsgerichtshof nachvollziehen, dass diese wegen geschützter Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen zu 1 bis 3 und sonstiger Betroffener sowie wegen des Schutzes personenbezogener Daten dem Wesen nach geheim zu halten sind und ihre Vorlage deshalb nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ganz oder teilweise verweigert werden darf. Im Interesse einer effektiven gerichtlichen Überprüfung muss bereits die Sperrerklärung hinreichend deutlich erkennen lassen, dass die in Anspruch genommenen Weigerungsgründe vorliegen. Insoweit muss die oberste Aufsichtsbehörde - hier der Beigeladene zu 4 - die Akten aufbereiten und je nach Inhalt der Schriftstücke den behaupteten Weigerungsgrund nachvollziehbar darlegen. Dabei richtet es sich nach den Umständen des Einzelfalles, ob sie sich zu jedem einzelnen Schriftstück gesondert verhalten muss oder ob eine zusammenfassende Äußerung zu umfangreicheren Aktenbestandteilen ausreicht (Beschlüsse vom 5. Oktober 2011 - BVerwG 20 F 24.10 - juris Rn. 10, vom 12. April 2012 a.a.O. Rn. 10 und vom 27. August 2012 a.a.O. Rn. 11 m.w.N.).

aa) Hiernach ist der Verwaltungsgerichtshof zu Recht davon ausgegangen, dass mit der Sperrerklärung, soweit sie noch Gegenstand des Verfahrens ist, für den weit überwiegenden Teil der hierauf bezogenen Akten Weigerungsgründe nicht ordnungsgemäß dargelegt sind. Die Sperrerklärung verfehlt die Anforderungen an eine hinreichend detaillierte Aufbereitung der Akten und erweist sich teilweise auch als in sich nicht stimmig, wenn sie ersichtlich nicht überall die gleichen Vorgaben umsetzt. Darüber hinaus spricht auch unabhängig hiervon wenig dafür, dass für alle Aktenbestandteile in der Sache ein wesensmäßiger Weigerungsgrund im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO vorliegen könnte.

So reicht es nicht aus, unterschiedlichste Schriftstücke unter einer Sammelbezeichnung gemeinsam aufzuführen, ohne auf die jeweilige Eigenart der Aktenbestandteile und einen daraus folgenden unterschiedlichen Geheimhaltungsbedarf einzugehen. Dieser ist etwa bei Auszügen aus allgemein zugänglichen juristischen Veröffentlichungen in gleicher Weise fernliegend wie bei Abdrucken von allgemeinen Versicherungsbedingungen oder Musterverträgen.

Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof auch beanstandet, dass in der Sperrerklärung in der Art einer salvatorischen Klausel abschließend jeweils lediglich behauptet wird, dass in keiner Weise näher umschriebene Unterlagen Rückschlüsse auf schutzwürdige Daten zuließen.

bb) Anders als der Verwaltungsgerichtshof hält es der Senat indessen für unschädlich, wenn sich bei einem seitenbezogen bezeichneten Aktenbestandteil neben Aktenstücken, die in der Sperrerklärung zutreffend gekennzeichnet sind und die schutzwürdige Daten enthalten, auch andere Aktenstücke finden. Die insoweit unzureichende Darlegung schlägt nicht auf den gesamten Aktenbestandteil durch.

Daraus folgt, dass bei weiteren Aktenbestandteilen eine inhaltliche Überprüfung stattfinden muss. Als deren Ergebnis ist festzustellen, dass Abschriften von Verträgen, die unter Beteiligung von Beigeladenen abgeschlossen wurden, nebst dazugehörigen Begleitschreiben, Geschäftsgeheimnisse bzw. personenbezogene Daten Dritter enthalten und, da eine Schwärzung nicht ausreicht und - wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausgeführt hat - Fehler in den Ermessenserwägungen hier im Ergebnis nicht durchschlagen (vgl. etwa Beschluss vom 19. Januar 2012 - BVerwG 20 F 3.11 - juris Rn. 13), nicht vorgelegt werden müssen, der Antrag der Kläger folglich insoweit abzulehnen ist (Ordner H Blatt 333 - 354, 383 - 388; Band 4 Blatt 200 - 326, 1 - 89; Band 9 Blatt 167 - 281, 295 - 324; Band 11 Blatt 198 - 319). Entsprechendes gilt für die Informationen über die fachliche Eignung eines neuen Vorstandsmitglieds (Akte VA 26-VU 1158-002 Blatt 179 - 208).

3. Mit der Feststellung der Teilrechtswidrigkeit der Sperrerklärung sind die Beigeladenen zu 1 und 3 entgegen ihrer Auffassung nicht rechtlos gestellt. Sie befürchten, dass nunmehr mangels inhaltlicher Prüfung auch solche Unterlagen vorgelegt werden, die schutzwürdige Geschäftsgeheimnisse und personenbezogene Daten enthalten.

Die Feststellungsentscheidung des Fachsenats hat indessen nicht ohne weiteres zur Folge, dass die Beklagte zur Vorlage der vom Gericht der Hauptsache angeforderten Unterlagen verpflichtet ist. Der Fachsenat überprüft im Zwischenverfahren die Rechtmäßigkeit der Vorlageverweigerung anhand der Sperrerklärung. Verfehlt diese - wie hier - schon die formellen Voraussetzungen an die Darlegung eines Weigerungsgrunds und begründet der Fachsenat seine dem Antrag stattgebende Entscheidung tragend mit dieser Erwägung, so ist über die Frage, ob in der Sache ein Weigerungsgrund gegeben ist, noch nicht rechtskräftig entschieden. Vielmehr ist die oberste Aufsichtsbehörde nicht gehindert, die Mängel in einer neuen Sperrerklärung zu beheben, die dann wiederum Gegenstand eines Verfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO sein kann (vgl. Beschlüsse vom 8. März 2010 - BVerwG 20 F 11.09 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 56 Rn. 18 und vom 19. April 2010 - BVerwG 20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 33). Zur Vorbereitung einer solchen überarbeiteten Sperrerklärung kann die Behörde - falls das insbesondere zur Beurteilung einer fortdauernden Schutzbedürftigkeit unternehmensbezogener Angaben erforderlich erscheint - die Stellungnahme der betroffenen Unternehmen einholen; diese können in diesem Verfahrensstadium Akteneinsicht erhalten. Verzichtet die Aufsichtsbehörde auf den Erlass einer neuen Sperrerklärung und will sie der Aufforderung zur Aktenvorlage nachkommen, ist sie allerdings im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes der betroffenen Dritten gehalten, dies im Wege einer Freigabeerklärung rechtzeitig zu verlautbaren (vgl. Gärditz, in: ders., VwGO, 2013, § 99 Rn. 66). Gegen die beabsichtigte Vorlage steht dem von der Gefahr einer Offenlegung schutzwürdiger Daten betroffenen Personenkreis ein Verfahren in erweiternder Anwendung des § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO offen (vgl. zuletzt Beschlüsse vom 3. Juli 2012 - BVerwG 20 F 12.11 - juris Rn. 6, vom 2. November 2010 - BVerwG 20 F 2.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 61 Rn. 8 m.w.N.). Ob und in welchem Umfang in einem solchen Verfahren Akteneinsicht gewährt werden könnte, bedarf hier keiner Entscheidung.

4. Mit der Entscheidung über die Beschwerde hat sich der Antrag der Beschwerdeführer auf vorläufige Aussetzung der Vollziehung bzw. sonstigen Durchführung des angefochtenen Beschlusses nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 570 Abs. 3 ZPO erledigt.