BVerwG 08.05.2019 - 9 B 20/18

Die auf § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.

1. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Den Darlegungen der Beschwerde lässt sich nicht entnehmen, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.

a) Die Frage,

welche Anforderungen an die behördliche Sachverhaltsermittlung und Dokumentation der behördlichen Einleitungsprämissen sich aus §§ 4, 7, 86 FlurbG im Lichte des Art. 14 GG mit Blick auf den Konkretisierungsgrad sowie für die Prüfungs- und Untersuchungstiefe und für die räumliche Abgrenzung bei der Festlegung des Flurbereinigungsgebietes ergeben,

lässt sich, soweit einer allgemeinen Klärung überhaupt zugänglich, auf der Grundlage des Gesetzes und der dazu ergangenen Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten, ohne dass es dazu der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf.

Wie sich aus der Beschwerdebegründung erschließt, zielt die Frage einerseits auf die Anforderungen an die Flurbereinigungsbehörde bei der Prüfung der Verfahrensvoraussetzungen und der Bestimmung des Verfahrensgebietes, andererseits auf die erforderliche Prüfungstiefe in dem anschließenden Rechtsstreit vor dem Flurbereinigungsgericht. Nach § 4 FlurbG - hier in Verbindung mit § 86 Abs. 2 Nr. 1 FlurbG - kann die Behörde die Flurbereinigung anordnen und das Flurbereinigungsgebiet feststellen, wenn sie die Flurbereinigung für erforderlich und das Interesse der Beteiligten für gegeben hält. Ob die Flurbereinigung erforderlich ist, richtet sich nach ihren Zielen (§§ 1, 37 in Verbindung mit § 86 Abs. 1 FlurbG, s. Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 4 Rn. 4). Insoweit gilt für die Behörde der Amtsermittlungsgrundsatz; sie bestimmt Art und Umfang der Ermittlungen, ohne an das Vorbringen der Beteiligten gebunden zu sein (vgl. § 24 Abs. 1 VwVfG). Der notwendige Ermittlungsaufwand hängt vom jeweiligen Einzelfall ab (s. auch BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 9 C 12.14 - Buchholz 424.02 § 57 LwAnpG Nr. 2 Rn. 19 f.; Kallerhoff/Fellenberg, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 24 Rn. 26 m.w.N.). Verallgemeinernde Aussagen über einen "strengeren" oder weniger strengen Maßstab, wie sie der Beschwerde offenbar vorschweben, sind deshalb nicht möglich.

Im Hinblick auf die Prüfungstiefe im Verwaltungsrechtsstreit ist seit langem anerkannt, dass das Gericht in vollem Umfang nachzuprüfen hat, ob die Voraussetzungen für die Flurbereinigung und das Interesse der Beteiligten vorliegen. Ein Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum ist der Behörde insoweit nicht eingeräumt (BVerwG, Urteile vom 3. März 1959 - 1 C 142.56 - BVerwGE 8, 197 <199> und vom 29. März 1968 - 4 C 104.65 - BVerwGE 29, 257 <258>; Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 4 Rn. 3). Das Fehlen derartiger behördlicher Entscheidungsspielräume schließt es freilich nicht aus, dass das Gericht die Überprüfung in Form einer nachvollziehenden Kontrolle des angefochtenen Verwaltungsaktes ausübt (vgl. auch allgemein BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07 - BVerfGE 129, 1 <21>; BVerwG, Urteil vom 27. April 2017 - 9 C 5.16 - BVerwGE 158, 387 Rn. 30). Die Entscheidung darüber, ob die Flurbereinigung - bei Vorliegen ihrer Voraussetzungen - nach § 4 FlurbG anzuordnen und wie das Flurbereinigungsgebiet zu begrenzen ist, steht dagegen im Ermessen der Flurbereinigungsbehörde, die für die Einleitung des vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens zuständig ist (§ 86 Abs. 2 Nr. 1 FlurbG). Die Regelung in § 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG, wonach das Flurbereinigungsgebiet so zu begrenzen ist, dass der Zweck der Flurbereinigung möglichst vollkommen erreicht wird, gibt dabei eine bindende Ermessensrichtlinie vor. Ihre Anwendung ist vom Gericht darauf zu überprüfen, ob alle für einen größtmöglichen Erfolg der Flurbereinigung im gesamten Planungsraum und für den einzelnen Beteiligten bedeutsamen Gesichtspunkte in die Abwägung eingeflossen sind (BVerwG, Beschluss vom 8. November 1989 - 5 B 124.89 - Buchholz 424.01 § 7 FlurbG Nr. 2 m.w.N.; vgl. auch Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 4 Rn. 3, § 7 Rn. 3).

Ob das Oberverwaltungsgericht den sich daraus ergebenden Prüfungsanforderungen zutreffend Rechnung getragen hat, betrifft nur den vorliegenden Fall und hat keine darüber hinausgehende Bedeutung.

b) Auch die Frage,

ob § 8 Abs. 1 FlurbG über die Ermächtigung der Behörde hinaus, auf später bekannt werdende Erkenntnisse mit geringfügigen Änderungen des Flurbereinigungsgebietes zu reagieren, im Lichte des Art. 14 GG einen eigenständigen subjektiv-rechtlichen Gehalt hat und grundsätzlich neben der Anfechtung des Flurbereinigungsbeschlusses (Kassationsbegehren) ein auf ein konkretes Grundstück bezogenes Herauslösungsbegehren ermöglicht,

rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Die Beschwerde will geklärt wissen, in welchem Verhältnis die Anfechtungsklage gegen den auf der Grundlage des § 4 FlurbG erlassenen Flurbereinigungsbeschluss zu einer auf eine geringfügige Änderung des Flurbereinigungsgebietes (§ 8 Abs. 1 FlurbG) gerichteten Verpflichtungsklage steht. Diese Frage lässt sich, soweit sie sich in dieser allgemeinen Form in dem erstrebten Revisionsverfahren stellen würde, nach Wortlaut und Systematik der gesetzlichen Vorschriften unter Berücksichtigung der dazu bereits ergangenen Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten.

Schon im Flurbereinigungsbeschluss ist das Flurbereinigungsgebiet, wie erwähnt, so zu begrenzen, dass der Zweck der Flurbereinigung möglichst vollkommen erreicht wird (§ 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG). Namentlich im Hinblick auf einen zersplitterten oder unwirtschaftlich geformten ländlichen Grundbesitz (vgl. § 37 Abs. 1 Satz 2 FlurbG), der eine Flurbereinigung erfordert, kommt es dabei nicht auf die Verhältnisse bei jedem einzelnen Teilnehmer an, sondern auf diejenigen im gesamten Verfahrensgebiet. Selbst wenn im Zeitpunkt der Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens festgestellt werden kann, dass einzelne Betriebe gut arrondiert sind, sodass bei ihnen ein betriebswirtschaftlicher Erfolg durch die Flurbereinigung nicht eintreten kann, gibt dies den Inhabern kein Recht, von dem Verfahren ausgeschlossen zu werden. Soweit für den Gesamterfolg der Verbesserung der Agrarstruktur erforderlich, muss auch solchen Eigentümern die Beteiligung am Verfahren zugemutet werden (BVerwG, Beschlüsse vom 26. März 1974 - 5 B 14.72 - Buchholz 424.01 § 1 FlurbG Nr. 4 und vom 22. Februar 1980 - 5 B 22.80 - Buchholz 424.01 § 1 FlurbG Nr. 7).

Daraus folgt, dass der Streit darüber, ob es der Einbeziehung bestimmter Grundstücke bedarf, um den Gesamterfolg des Verfahrens zu sichern, grundsätzlich im Wege der Anfechtungsklage gegen den Flurbereinigungsbeschluss zu klären ist. Die Annahme, der Kläger könne stattdessen nach Belieben mit einer auf § 8 FlurbG gestützten Verpflichtungsklage die Änderung des Flurbereinigungsgebietes erstreben, würde die Bestandskraft des Flurbereinigungsbeschlusses unterlaufen. Wie vom Oberverwaltungsgericht zu Recht ausgeführt, kommt § 8 FlurbG insbesondere dann zur Anwendung, wenn Umstände geltend gemacht werden, die bei der ursprünglichen Feststellung des Flurbereinigungsgebietes nicht berücksichtigt werden konnten, weil sie erst nach dem für die Beurteilung des Flurbereinigungsbeschlusses maßgeblichen Zeitpunkt - dem Erlass des Widerspruchsbescheides - eingetreten oder bekannt geworden sind (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1978 - 5 C 2.77 - BVerwGE 56, 1 <3>; Beschluss vom 4. Februar 2016 - 9 B 58.15 - juris Rn. 4; Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 1). Aus den vorstehenden Überlegungen ergibt sich zugleich, dass bei unveränderten Umständen ein hilfsweise gestellter Antrag auf Verpflichtung der Flurbereinigungsbehörde zur Änderung des Flurbereinigungsgebietes regelmäßig keinen weitergehenden Rechtsschutz vermitteln kann als der Hauptantrag auf (vollständige oder teilweise) Aufhebung des Flurbereinigungsbeschlusses derselben Behörde (§ 4 in Verbindung mit § 86 Abs. 2 Nr. 1 FlurbG); denn schon in dessen Rahmen ist die Rechtmäßigkeit der Gebietsabgrenzung des vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens vollständig zu überprüfen.

Ob das Oberverwaltungsgericht nachträglich eingetretene Umstände hier im Hinblick auf eine während des gerichtlichen Verfahrens erstellte, vom Beklagten aber nicht in das Verfahren eingeführte hydrologische Studie mit dem Argument verneinen durfte, die Kläger hätten dazu mangels Kenntnis nichts vorgetragen, betrifft nur den Einzelfall und hat keine darüber hinausgehende Bedeutung.

2. Die Revision ist auch nicht wegen eines Verfahrensfehlers zuzulassen, auf dem die angefochtene Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

a) Die Beschwerde wirft dem Oberverwaltungsgericht vor, es habe gegen die Pflicht zur Aufklärung des Sachverhalts (§ 86 Abs. 1 VwGO) dadurch verstoßen, dass es hinsichtlich der Voraussetzungen für die Durchführung des Flurbereinigungsverfahrens die Annahmen des Beklagten übernommen und eigene Feststellungen nicht getroffen habe. Damit verkennt sie den schon oben erwähnten Umstand, dass auch dort, wo behördliche Beurteilungs- oder Ermessensspielräume fehlen, den Anforderungen an eine gerichtliche Überprüfung durch nachvollziehende Kontrolle der angefochtenen Verwaltungsentscheidung genügt werden kann. Das gilt namentlich für das Flurbereinigungsgericht, bei dem die durch § 139 FlurbG vorgeschriebene besondere Besetzung eine sachverständige Würdigung der zu beurteilenden Sachverhalte regelmäßig gewährleistet (BVerwG, Beschluss vom 4. November 2010 - 9 B 85.09 - Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 376 Rn. 5 m.w.N.).

Davon abgesehen wird die Beschwerde den besonderen Anforderungen an die Darlegung eines Aufklärungsmangels nicht gerecht. Insofern ist nach ständiger Rechtsprechung substantiiert vorzutragen, welche Tatsachen ermittlungsbedürftig gewesen wären, welche Beweismittel zu welchen Beweisthemen zur Verfügung gestanden hätten, welches Ergebnis diese Beweisaufnahme voraussichtlich gehabt hätte und inwiefern das angefochtene Urteil auf der Grundlage der materiellrechtlichen Auffassung der Vorinstanz auf der unterbliebenen Sachaufklärung beruhen kann. Darzulegen ist ferner, dass auf die vermisste Sachverhaltsaufklärung vor dem Tatsachengericht hingewirkt worden ist oder aufgrund welcher Anhaltspunkte sie sich dem Gericht von sich aus hätte aufdrängen müssen (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 264 Rn. 25 m.w.N.). Diesem Maßstab - insbesondere hinsichtlich einzelner Beweisthemen und Beweismittel - genügt die Beschwerdebegründung nicht.

Mit dem Argument, es sei nicht Sache der Kläger, das Nichtvorliegen bestrittener Umstände zu beweisen, verkennt die Beschwerde, dass dem von der Amtsermittlung geprägten Verwaltungsprozessrecht eine (subjektive) Beweisführungslast ebenso unbekannt ist wie die Rechtsfigur des Bestreitens mit Nichtwissen im Sinne von § 138 Abs. 4 ZPO (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2016 - 9 C 19.15 - BVerwGE 155, 241 Rn. 19). Die Frage, welcher Beteiligte die (objektive) Beweislast für die etwaige Nichterweislichkeit bestimmter Tatsachen trägt, hat keinen Einfluss auf den Umfang der Darlegungspflicht für eine auf einen Aufklärungsmangel gestützte Verfahrensrüge nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

b) Auch mit der Kritik, das angefochtene Urteil beruhe auf einem Verstoß gegen den Anspruch der Kläger auf rechtliches Gehör (§ 108 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit Art. 103 Abs. 1 GG), weil ihnen das Oberverwaltungsgericht nicht die Möglichkeit eingeräumt habe, sich zu der im Urteil (UA Rn. 41) erwähnten, vom Beklagten nachträglich eingeholten hydrologischen Studie zu äußern, vermag die Beschwerde nicht durchzudringen.

Die Rüge eines Gehörsverstoßes verlangt die substantiierte Darlegung, was bei ausreichender Gewährung des rechtlichen Gehörs noch vorgetragen worden wäre und inwiefern dies auf der Grundlage der materiellrechtlichen Auffassung der Vorinstanz für die angefochtene Entscheidung erheblich gewesen wäre (stRspr, vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 15 m.w.N.). Daran fehlt es hier. Im Hinblick auf die erstrebte Zusammenlegung zersplitterten oder unwirtschaftlich geformten Grundbesitzes (vgl. § 37 Abs. 1 Satz 2 FlurbG) hat das Oberverwaltungsgericht die Einbeziehung des klägerischen Besitzstandes in das Flurbereinigungsverfahren - unabhängig von den hydrologischen Verhältnissen - im Einklang mit den oben genannten Grundsätzen damit gerechtfertigt, dass die Ergebnisse im gesamten Flurbereinigungsgebiet maßgeblich seien; kleinere oder größere "Innenbereichsinseln" im Flurbereinigungsgebiet würden die Verwirklichung der Verfahrensziele erheblich erschweren (UA Rn. 38). Damit setzt sich die Beschwerde nicht auseinander.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwertes auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.