BVerwG 28.02.2019 - 7 C 23/17

Der Kläger begehrt Zugang zu Unterlagen des Generalbundesanwalts beim Bundesgerichtshof.

Im August 2015 beantragte der Kläger beim Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof Zugang zu einer an diesen ergangenen Weisung des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz zum Ermittlungsverfahren wegen Verdachts des Landesverrats gegen Mitarbeiter der Organisation "N.org", zu dem Schriftverkehr hierzu sowie zu den vom Bundesamt für Verfassungsschutz und dem Generalbundesanwalt zu diesem Komplex gefertigten Gutachten. Unter dem 17. August 2015 teilte der Generalbundesanwalt dem Kläger mit, eine Auskunftserteilung nach dem Informationsfreiheitsgesetz komme wegen vorrangiger Regelungen der Strafprozessordnung nicht in Betracht.

Bereits am 14. September 2015 hatte der Kläger vor dem Verwaltungsgericht Untätigkeitsklage erhoben, die ohne Erfolg blieb. Seine Berufung hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 16. Mai 2017 zurückgewiesen: Es könne offen bleiben, ob die Klage als Untätigkeitsklage zulässig sei, denn jedenfalls sei sie unbegründet. Ein Anspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz scheide aus. Sein Anwendungsbereich erstrecke sich ausgehend von dem funktionellen Behördenbegriff allein auf die materielle Verwaltungstätigkeit der Behörden und sonstigen Stellen des Bundes. Deshalb sei der Generalbundesanwalt, der der Dritten Gewalt als Organ der Rechtspflege zuzuordnen sei, im vorliegenden Zusammenhang keine informationspflichtige Stelle. Dieser Konsequenz könne der Kläger nicht dadurch ausweichen, dass er sein Informationsbegehren auf einen hinter der Ermittlungsakte stehenden Verwaltungsvorgang beziehe. Auch sei es für den Erfolg des Antrags unerheblich, ob mit dem Informationszugang eine offensichtlich rechtswidrige Einzelfallweisung aufgedeckt werden solle. Eine strukturell bedingte Abschottung von staatsanwaltschaftlichen Akten, die rechtsstaatliche Mindeststandards der Transparenzanforderungen verfehle, gebe es zudem nicht. Informationsrechte könnten im Bereich der Strafrechtspflege aus § 475 StPO folgen. Der begehrte Informationszugang könne auch nicht auf das Grundrecht der Informationsfreiheit gestützt werden. Der Gesetzgeber habe amtliche Dokumente im Bereich der Strafrechtspflege von der Geltung des § 1 Abs. 1 IFG ausgenommen. Auch könne sich der Kläger nicht auf einen presserechtlichen Informationszugangsanspruch berufen, weil er weder vom sachlichen noch vom personellen Schutzbereich des Grundrechts der Pressefreiheit erfasst werde. Der Informationszugang sei auch nicht nach Art. 10 Abs. 1 EMRK begründet.

Der Kläger hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und macht geltend: Die Untätigkeitsklage sei zulässig. Auch wenn das Schreiben des Generalbundesanwalts vom 17. August 2015 als Verwaltungsakt anzusehen sei, habe kein Vorverfahren durchgeführt werden müssen. Die Beklagte habe ihre ablehnende Haltung im Gerichtsverfahren bekräftigt.

Das Berufungsgericht habe verkannt, dass es sich bei der Weisung nicht um eine Maßnahme der Strafrechtspflege, sondern um den bislang noch nie vorgekommenen Fall einer rechtswidrigen Weisung zur Verfahrenseinstellung durch den Bundesjustizminister handele; der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes sei daher eröffnet. Die begehrten Unterlagen stellen auch solche aus allgemein zugänglichen Quellen i.S.d. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 GG dar. Die Auffassung des Berufungsgerichts zum presserechtlichen Auskunftsanspruch sei unzutreffend; bei der Auslegung der grundgesetzlichen Pressefreiheit sei Art. 10 Abs. 1 EMRK zu berücksichtigen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte habe Nichtregierungsorganisationen der Presse gleichgestellt. Die Europäische Menschenrechtskonvention vermittele zudem einen unmittelbaren Auskunftsanspruch.

Der Kläger beantragt,

die Urteile des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 16. Mai 2017 und des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 16. Juni 2016 zu ändern und die Beklagte zu verpflichten bzw. zu verurteilen, ihm Zugang zu der Weisung des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz an den Generalbundesanwalt in Sachen Ermittlungsverfahren "Landesverrat" gegen Herrn B. und andere bzw. dem gesamten Schriftverkehr in dieser Angelegenheit zwischen diesen beiden Behörden und aller vom Bundesamt für Verfassungsschutz und dem Generalbundesanwalt zu diesem Komplex gefertigten Gutachten durch Übersendung von Kopien zu gewähren.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angegriffene Berufungsurteil.

Die zulässige Revision des Klägers ist nicht begründet und demnach zurückzuweisen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers gegen das die Klage abweisende Urteil des Verwaltungsgerichts ohne Bundesrechtsverstoß zurückgewiesen (§ 137 Abs. 1 Nr. 1, § 144 Abs. 2 VwGO).

1. a) Soweit die Klage auch auf den Erlass eines begünstigenden Verwaltungsaktes auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes gerichtet ist, ist die dafür allein statthafte Klageart nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO die Verpflichtungsklage (vgl. § 9 Abs. 4 Satz 1 IFG). Denn bei dem die Bezugszeile "Ihr Antrag vom 12. August 2015 für die D. e.V." aufweisenden Schreiben des Generalbundesanwalts vom 17. August 2015 handelt es sich um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG. Mit der darin enthaltenen Formulierung, "dass eine Auskunftserteilung nach dem Informationsfreiheitsgesetz durch die Bundesanwaltschaft nicht in Betracht kommt, da für den Bereich der Strafverfolgung besondere Regelungen über den Zugang zu amtlichen Informationen den Regelungen des Informationsfreiheitsgesetzes vorgehen (§ 1 Abs. 3 IFG)", hat der Generalbundesanwalt nicht nur auf die Rechtslage hingewiesen, sondern eine Entscheidung über den Antrag getroffen. Dass nicht ausdrücklich von einer Ablehnung des Antrages die Rede ist und der Bescheid keine Rechtsmittelbelehrung enthält, steht dieser Wertung nicht entgegen.

Ein Widerspruchsverfahren war ausnahmsweise entbehrlich. Das ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus Gründen der Prozessökonomie und in Einklang mit dem Regelungszweck des § 68 VwGO über die gesetzlich ausdrücklich geregelten Fälle hinaus regelmäßig der Fall, wenn sich der Beklagte auf die Klage sachlich eingelassen und deren Abweisung beantragt hat. Entscheidend ist dabei, ob dem Zweck des Vorverfahrens bereits Rechnung getragen ist oder sich sein Zweck ohnehin nicht mehr erreichen lässt (vgl. BVerwG, Urteile vom 4. August 1993 - 11 C 15.92 - Buchholz 436.36 § 46 BAföG Nr. 16 und BVerwG, Urteil vom 22. März 2018 - 7 C 21.16 - NVwZ 2018, 1229 Rn. 19 m.w.N.). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Denn dem Zweck des Vorverfahrens ist dadurch genügt worden, dass sich die Beklagte durch den als Ausgangs- und Widerspruchsbehörde zuständigen Generalbundesanwalt (vgl. § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO) auf die Klage sachlich eingelassen und deren Abweisung beantragt hat (vgl. BVerwG, Urteile vom 23. Oktober 1980 - 2 A 4.78 - Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 14, vom 20. April 1994 - 11 C 2.93 - Buchholz 436.36 § 18 BAföG Nr. 13 und vom 19. Februar 2009 - 2 C 56.07 - NVwZ 2009, 924 Rn. 11).

b) Der Kläger macht mit dem verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch einen weiteren prozessualen Anspruch geltend; statthaft ist insoweit die allgemeine Leistungsklage (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 3. Mai 2016 - 7 C 7.15 - AfP 2016, 564 Rn. 2 ff. und vom 22. März 2018 - 7 C 1.17 - juris Rn. 13). Dass das Klagebegehren vorliegend über eine bloße Auskunft hinausreicht und der Zugang zu bestimmten Dokumenten in Kopie geltend gemacht wird, ändert an dem Vorliegen eines eigenständigen, aus der Verfassung abgeleiteten Streitgegenstands nichts. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts wird das Klagebegehren daher nicht lediglich im Sinne einer Anspruchsnormenkonkurrenz auf mehrere Rechtsgrundlagen gestützt.

2. Der Verwaltungsgerichtshof hat einen Anspruch des Klägers auf Zugang zu den Unterlagen des Generalbundesanwalts nach dem Informationsfreiheitsgesetz ohne Verstoß gegen Bundesrecht abgelehnt (a). Ebenfalls zutreffend hat er einen verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und Auskunftsrechte aus Art. 10 EMRK verneint (b).

a) Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Für sonstige Bundesorgane und Bundeseinrichtungen gilt das Gesetz, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen (§ 1 Abs. 1 Satz 2 IFG).

Nach der Rechtsprechung des Senats ist der Behördenbegriff des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG funktioneller Natur. Eine Behörde ist jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt (BVerwG, Urteil vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - NVwZ 2013, 431 Rn. 22). Der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes bezieht sich daher allein auf die materielle Verwaltungstätigkeit der Behörden und der sonstigen Stellen des Bundes (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2015 - 7 C 1.14 - BVerwGE 152, 241 Rn. 15). Ob letzteres der Fall ist, bestimmt sich nach materiellen Kriterien in negativer Abgrenzung zu den anderen Staatsfunktionen (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 13).

Zwar ist die Staatsanwaltschaft unter dem Blickwinkel der Gewaltenteilung Teil der Exekutive (vgl. Kissel/Mayer, GVG, 9. Aufl. 2018, § 141 Rn. 8). Wenn sie als Organ der Rechtspflege tätig wird, nimmt sie aber eine andere Staatsfunktion als die der Verwaltung war und übt insoweit keine Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne aus (vgl. Kissel/Mayer, a.a.O., § 141 Rn. 9; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 2 Rn. 202 und § 2 Rn. 75). Durch ihre vorbereitende Tätigkeit gemeinsam mit den Gerichten erfüllt die Staatsanwaltschaft die Aufgabe der Justizgewährung auf dem Gebiet der Strafrechtspflege (vgl. BGH, Urteil vom 6. März 2014 - III ZR 320/12 - juris Rn. 24). Zutreffend weist der Verwaltungsgerichtshof insoweit darauf hin, dass diese Zuordnung einfachrechtlich ihren Ausdruck etwa in § 141 GVG findet, wonach bei jedem Gericht eine Staatsanwaltschaft bestehen soll. Auch § 142 Abs. 1 Nr. 1 GVG liegt dieses Verständnis zugrunde. Nach dieser Vorschrift wird das Amt der Staatsanwaltschaft bei dem Bundesgerichtshof durch einen Generalbundesanwalt und durch einen oder mehrere Bundesanwälte ausgeübt. Die Staatsanwaltschaften sind, ohne selbst Gerichte zu sein, organisatorisch aus der Verwaltung herausgelöst und bei den Gerichten mit der Aufgabe errichtet, sich an gerichtlichen Verfahren zu beteiligen und diese zu fördern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. März 1961 - GrSen. 4.60 - NJW 1960, 1496 <1497>).

Danach ist der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes vorliegend nicht eröffnet. Der Generalbundesanwalt ist, wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausgeführt hat, im Rahmen eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens und damit als Teil der Justiz und nicht als Behörde im funktionellen Sinne tätig geworden. Die im Rahmen dieser justiziellen Tätigkeit beim Generalbundesanwalt angefallenen Aktenbestandteile sind damit dem Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes entzogen. Dies gilt - wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausgeführt hat (UA. S. 14) - nicht nur für den "gesamten Schriftverkehr", sondern auch für die Gutachten, deren Übersendung der Kläger begehrt. Darauf, ob der Bundesjustizminister bei Erteilung einer auf ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren bezogenen Weisung wegen des Funktionszusammenhangs mit der Strafrechtspflege ausnahmsweise nicht als Behörde im funktionellen Sinne anzusehen ist, kommt es hier - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs (UA S. 13 f.) - nicht an. Diese Frage stellt sich nur dann, wenn der Informationszugangsanspruch gegen das Bundesministerium gerichtet ist. Ein solcher Anspruch war Gegenstand des dem Urteil des Senats vom 22. März 2018 - 7 C 21.16 (NVwZ 2018, 1223) zugrunde liegenden Verfahrens. Vor diesem Hintergrund dringt die Klägerin auch mit ihrer nicht weiter substantiierten Aufklärungsrüge, das Berufungsgericht hätte Ermittlungen über die Existenz eines separierten Verwaltungsvorgangs anstellen müssen, nicht durch. Dies gilt auch für das weitere Revisionsvorbringen, es hätte weiterer Aufklärungsbemühungen bedurft, ob es entgegen dem Bekunden des Generalbundesanwalts doch eine schriftliche Weisung des Bundesjustizministers an den Generalbundesanwalt gegeben habe. Es spielt für die Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes keine Rolle, ob eine schriftliche Weisung oder ein Vermerk über eine mündliche Weisung zur Akte genommen worden ist. Unerheblich ist ferner, ob die Weisung oder der Vermerk hierüber zu den Ermittlungsakten genommen wurde oder in einem separaten Verwaltungsvorgang Eingang gefunden hat. In beiden Fällen hätte die Staatsanwaltschaft als Organ der Rechtspflege gehandelt, denn die Weisung ist ihr zu einem konkreten Ermittlungsverfahren erteilt worden.

Für die Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes kommt auch der von der Revision geltend gemachten Rechtswidrigkeit der ministeriellen Weisung keine Bedeutung zu. Zutreffend weist der Verwaltungsgerichtshof darauf hin, dass die rechtlichen Wertungen "rechtmäßig" oder "rechtswidrig" keine Kategorien im System des Informationsfreiheitsgesetzes seien. Es kommt deshalb grundsätzlich für den Zugang zu Informationen nicht darauf an, ob eine ministerielle Maßnahme der Aufsicht und Leitung (§ 147 Nr. 1 GVG) zu Recht ergangen ist. Allenfalls wenn ein Akt "ultra vires" ohne jeden Bezug zur Aufsicht und Leitung im Sinne von § 147 Nr. 1 GVG in Rede steht, mag eine andere Beurteilung geboten sein. Bedarf für eine vertiefte Erörterung dieser Frage besteht vorliegend nicht.

Die fehlende Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes auf die staatsanwaltliche Tätigkeit des Generalbundesanwalts führt entgegen der Auffassung der Revision auch nicht dazu, dass es im Bereich der Strafrechtspflege keine Kontrollmöglichkeit der Öffentlichkeit gibt. § 475 StPO gewährleistet ein hinreichendes Informationszugangsniveau. Nach dieser Bestimmung kann auch eine Privatperson Auskünfte aus Akten erhalten, die dem Gericht vorliegen oder diesem im Falle der Erhebung der öffentlichen Klage vorzulegen wären, soweit er hierfür ein berechtigtes Interesse darlegt. Ein solches Interesse hat der Bundesgerichtshof für das Einsichtsbegehren des Klägers mit Beschluss vom 8. November 2017 (1 BGs 461/17) verneint.

Soweit die Revision geltend macht, das Berufungsgericht habe verkannt, dass der Begriff der "allgemein zugänglichen Quellen" in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 GG der Neuinterpretation bedürfe und das Informationsfreiheitsgesetz insoweit als Widmungsakt auch für die hier in Rede stehenden Unterlagen zu verstehen sei, übersieht sie, dass das Informationsfreiheitsgesetz seinen Anwendungsbereich gerade nicht auf amtliche Informationen erstreckt hat, die im Rahmen der Rechtspflege bei der Justiz und den Staatsanwaltschaften als einem Teil der Justiz anfallen und es insoweit gerade an einer "Widmung" fehlt. Nur wenn § 1 Abs. 1 IFG den geltend gemachten Anspruch auf Zugangsverschaffung zu den begehrten Informationen deckt, steht dieser Informationszugang unter dem Schutz von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 GG (BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 2017 - 1 BvR 1978/13 - BVerfGE 145, 365 Rn. 33). So liegt es hier nicht.

b) Ebenfalls ohne Bundesrechtsverstoß hat der Verwaltungsgerichtshof einen verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verneint, weil der Kläger nicht Träger des Grundrechts der Pressefreiheit ist. Hierzu hat der Verwaltungsgerichtsgerichtshof festgestellt, dass der Kläger gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 seiner Satzung die Förderung des demokratischen Staatswesens durch die Förderung der Informationsfreiheit bezwecke und Bezüge zum Pressewesen nicht erkennbar seien. Diese alleinige Zielrichtung hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich bestätigt. Mit der Revision macht er zwar geltend, dass der personelle Schutzbereich der Pressefreiheit im Lichte von Art. 10 Abs. 1 EMRK zu erweitern sei und auch Vereine, die sich im öffentlichen Interesse um Auskunft bemühten, anspruchsberechtigt seien. Diese Argumentation verhilft der Revision aber nicht zum Erfolg. Der Senat geht hierbei der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs nicht weiter nach, eine Verletzung von Art. 10 Abs. 1 EMRK setze voraus, dass nach innerstaatlichem Recht kein Anspruch auf Erlangung der begehrten Informationen bestehe. Ferner lässt der Senat dahinstehen, ob der Kläger eine Nichtregierungsorganisation im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ist.

Auch wenn das klägerische Zugangsbegehren von der Garantie des Art. 10 Abs. 1 EMRK erfasst sein sollte, ist nichts dafür ersichtlich, dass die nach innerstaatlichem Recht zum Schutz der Rechtspflege bestehenden Einschränkungen des Informationszugangsanspruchs im Informationsfreiheitsgesetz und die Ausgestaltung des Auskunftsrechts nach § 475 StPO bei Beachtung des den Konventionsstaaten zuzubilligenden Beurteilungsspielraums den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gemäß Art. 10 Abs. 2 EMRK nicht genügen (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. März 2016 - 6 C 65.14 - BVerwGE 154, 222 Rn. 29, vom 29. Juni 2017 - 7 C 24.15 - BVerwGE 159, 194 Rn. 45 und vom 25. Oktober 2018 - 7 C 6.17 - juris Rn. 18).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.