BVerwG 29.01.2014 - 7 C 13/13

I.

Die Klägerin betreibt eine juristische Datenbank. Sie verlangt von der Beklagten die Übermittlung von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in derselben von Dokumentaren des Gerichts aufbereiteten Form, wie sie der beigeladenen juris GmbH zur Verfügung gestellt werden. Der Verwaltungsgerichtshof hat dem Klagebegehren auf der Grundlage des Gleichbehandlungsanspruchs nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Informationsweiterverwendungsgesetz (IWG) und Art. 3 Abs. 1 GG stattgegeben. Gegen dieses Urteil richten sich die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revisionen der Beklagten und der Beigeladenen.

Die Klägerin hat die Richter des 7. Revisionssenats sowie alle weiteren Richter des Bundesverwaltungsgerichts wegen der Besorgnis der Befangenheit abgelehnt. Sie macht geltend, dass alle Richter wegen ihrer Mitgliedschaft im Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V. (Richterverein) ein wirtschaftliches Interesse am Ausgang des Verfahrens hätten. Die Richter könnten sich darüber hinaus von den Rechtsansichten, die die Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts zu den dem Rechtsstreit zugrunde liegenden vertraglichen Regelungen verlautbart habe, nicht freimachen. Die Richter des 7. Senats zeigten durch die Zitierweise in ihren Entscheidungen eine besondere Nähe zur Beigeladenen. Schließlich sei bei den Mitgliedern des Präsidiums des Bundesverwaltungsgerichts die Vermutungsregelung des § 54 Abs. 3 VwGO zu beachten.

II.

1. Über die Ablehnungsgesuche entscheidet der Senat gemäß § 10 Abs. 3 Halbs. 2 VwGO in seiner im Beschluss nach § 21g GVG vom 17. Dezember 2013 (BVerwG 7 ER2 4.13) vorgesehenen Zusammensetzung unter Mitwirkung der abgelehnten Richter. Das grundsätzliche Verbot der Selbstentscheidung (§ 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 45 Abs. 1 ZPO) steht dem nicht entgegen.

a) Nach § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 45 Abs. 1 ZPO entscheidet über das Ablehnungsgesuch das Gericht, dem der Abgelehnte angehört, ohne dessen Mitwirkung. Hiernach ist die zur Entscheidung berufene "Spruchgruppe", der die abgelehnten Richter angehören, zunächst durch andere Mitglieder des Spruchkörpers nach Maßgabe der senatsinternen Regelung, sodann durch die übrigen nach der Geschäftsverteilung des Gerichts zur Vertretung heranzuziehenden Richter dieses Gerichts zu ergänzen. Schließlich ist in § 45 Abs. 3 ZPO vorgesehen, dass das im Rechtszug zunächst höhere Gericht entscheidet, falls das Gericht durch Ausscheiden der abgelehnten Mitglieder beschlussunfähig wird. Durch diese Bestimmungen bleibt die nötige professionelle Distanz des entscheidenden Richters bei der Bewertung der zur Begründung des Befangenheitsantrags vorgebrachten Umstände gewahrt. Damit wird vermieden, dass der Abgelehnte zum Richter in eigener Sache wird.

Von diesem Grundsatz sind allerdings Ausnahmen anerkannt. Soweit das Ablehnungsgesuch offensichtlich unzulässig, insbesondere rechtsmissbräuchlich ist, kann ohne Beachtung dieser Verfahrensgarantie unter Mitwirkung des abgelehnten Richters selbst entschieden werden (vgl. zuletzt etwa Beschluss vom 11. Dezember 2012 - BVerwG 8 B 58.12 - Buchholz 310 § 54 VwGO Nr. 74 Rn. 23 m.w.N.; Gehrlein, in: Münchener Kommentar zur ZPO, 4. Aufl. 2013, § 45 Rn. 2; siehe auch Czybulka, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 54 Rn. 119 ff.). Dies kann etwa dann der Fall sein, wenn pauschal alle Richter eines Gerichts abgelehnt werden oder das Gesuch nur mit solchen Umständen begründet wird, die eine Befangenheit unter keinem denkbaren Gesichtspunkt rechtfertigen können. Allerdings ist eine enge Auslegung dieser Ausnahmetatbestände geboten. Es reicht insbesondere nicht aus, dass das Ablehnungsgesuch als offensichtlich unbegründet angesehen wird. Vielmehr soll das vereinfachte Ablehnungsverfahren wegen Vorliegens eines gänzlich untauglichen Ablehnungsgesuchs nur eine Formalentscheidung ermöglichen, die lediglich nach der Prozessordnung vorgeschriebene Handlungen des Richters zu bewerten hat, während jegliches Eingehen auf den Gegenstand des Verfahrens entbehrlich ist. Ist dies hingegen, wenn auch nur in geringfügigem Umfang, geboten, scheidet die Ablehnung als unzulässig grundsätzlich aus (siehe BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 18. Dezember 2007 - 1 BvR 1273/07 - NVwZ-RR 2008, 289 <291> und vom 11. März 2013 - 1 BvR 2853/11 - juris Rn. 30).

b) An diesen Kriterien gemessen wäre eine Selbstentscheidung hier nicht in jeglicher Hinsicht zulässig.

Die Ablehnungsgesuche sind nicht bereits deswegen als rechtsmissbräuchlich einzustufen, weil es sich um eine Pauschal- bzw. Globalablehnung handelte. Die Klägerin hat zwar neben sämtlichen Richtern des 7. Revisionssenats auch alle übrigen Richter des Bundesverwaltungsgerichts als befangen abgelehnt. Die Ablehnung auch der namentlich nicht genannten, aber gleichwohl ohne Weiteres bestimmbaren Richter wird jedoch nicht allein mit deren Zugehörigkeit zum Bundesverwaltungsgericht als solcher begründet. Vielmehr macht die Klägerin in Bezug auf alle abgelehnten Richter einen - wenn auch vermittelt über die Mitgliedschaft im Verein der Bundesrichter beim Bundesverwaltungsgericht e.V. (Richterverein) gleich gearteten - darüber hinausgehenden Umstand geltend, aus dem sich die Befangenheit ergeben soll (vgl. dazu Urteil vom 5. Dezember 1975 - BVerwG 6 C 129.74 - BVerwGE 50, 36 <37 f.> = Buchholz 448.0 § 34 WehrPflG Nr. 48 S. 11 f. und Beschluss vom 31. Januar 2013 - BVerwG 2 AV 1.13 - NVwZ-RR 2013, 343 Rn. 5; Czybulka, a.a.O., § 54 Rn. 85). Der insoweit behauptete Befangenheitsgrund eines wirtschaftlichen Interesses der abgelehnten Richter am Ausgang des anhängigen Revisionsverfahrens erfordert ein Eingehen auf den Gegenstand dieses Rechtsstreits. Der Rahmen einer bloßen Formalentscheidung, wie in der Rechtsprechung bislang für die Zulässigkeit einer Selbstentscheidung zwingend vorausgesetzt, ist damit überschritten.

c) Die vorliegende Fallgestaltung zeigt indessen, dass die in der Rechtsprechung der Fachgerichte entwickelten und durch das Bundesverfassungsgericht präzisierten Ausnahmen vom Verbot der Selbstentscheidung nicht als abschließend verstanden werden können. Eine restriktive Handhabung der Möglichkeit einer Selbstentscheidung setzt nämlich immer voraus, dass über die geltend gemachten Ablehnungsgründe gleichwohl von dem hierfür vorgesehenen gesetzlichen Richter entschieden werden kann. Das will insbesondere die Regelung des § 45 Abs. 3 ZPO für den - abgesehen von der Ablehnung von Richtern an sehr kleinen Gerichten - wohl seltenen Fall gewährleisten, dass nach dem Ausschöpfen der gerichtsinternen Vertretungsregelungen ein beschlussfähiger Spruchkörper nicht zur Verfügung steht. Auf oberste Bundesgerichte ist die Bestimmung indessen nicht anwendbar; denn diese sind keinem anderen Gericht im Instanzenzug untergeordnet. Es ist auch nicht ersichtlich, wie eine solche Regelungslücke geschlossen werden könnte. Im Wege richterlicher Rechtsfortbildung kann eine Ersatzzuständigkeit anderer Richter jedenfalls nicht begründet werden; denn das an den Instanzenzug anknüpfende Regelungsmodell des § 45 Abs. 3 ZPO kann nicht fortentwickelt werden.

Die Möglichkeit, das aufgezeigte Problem durch eine gestaffelte Entscheidung über die Ablehnungsgesuche gegen jeweils einzelne Richter zu entschärfen, ist nicht eröffnet. Denn über gemeinsam angebrachte Ablehnungsgesuche ist in einem einheitlichen Beschluss zu entscheiden. Im Übrigen ließe ein anderes Vorgehen schon außer Betracht, dass gerade gleich gelagerte Befangenheitsgründe geltend gemacht werden (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. April 2004 - 2 BvR 2225/03 - NJW 2004, 2514 <2515>).

Diese Rechtslage darf dann aber nicht zur Folge haben, dass eine ordnungsgemäße Entscheidung über den Befangenheitsantrag von vornherein ausgeschlossen und in der Folge eine Sachentscheidung blockiert ist. Sollte letztlich dieses Ergebnis mit den Ablehnungsgesuchen bezweckt sein - öffentliche Äußerungen eines der Geschäftsführer der Klägerin könnten so verstanden werden (siehe Sonntagsgespräch 29.09.2013, www.buchmarkt.de/content/56237-christoph-schwalb-ueber-verfassungsrichter-die-vom-verkauf-eigener-urteile-feste-und-ausfluege-bezahlen.h tm?hilite=schwalb) -, wären sie, da damit letztlich von der Prozessordnung nicht gedeckte Ziele erstrebt würden, rechtsmissbräuchlich (vgl. auch Beschluss vom 22. August 2013 - BVerwG 2 AV 5.13 - juris Rn. 20).

Zur Wahrung der Anforderungen aus dem Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) und auch aus der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, die den rechtskräftigen Abschluss eines verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreits umfasst und deswegen die Beschlussfähigkeit der Gerichte erfordert, ist folglich in der vorliegenden Sondersituation eine einschränkende Handhabung der Verfahrensgarantie des § 45 Abs. 1 ZPO geboten (vgl. dazu auch SächsVerfGH, Beschluss vom 15. November 2013 - Vf. 56-IV-13 (HS), Vf. 57-IV-13 (e.A.) - juris Rn. 14). Bei den inhaltlichen Kriterien für die Prüfung der Besorgnis der Befangenheit dürfen jedoch keine Abstriche gemacht werden.

2. Die Ablehnungsgesuche haben insgesamt keinen Erfolg.

a) Die Ablehnungsgesuche gegen die Vorsitzenden Richter der anderen Senate des Bundesverwaltungsgerichts, einschließlich der Präsidentin und des Vizepräsidenten, sind mangels Rechtsschutzbedürfnisses bereits unzulässig, weil sie nach den Vertretungsregelungen im Geschäftsverteilungsplan des Bundesverwaltungsgerichts für das Geschäftsjahr 2014 (Abschnitt C. II., III.) zur Mitwirkung als Vertreter im 7. Revisionssenat nicht herangezogen werden können.

b) Soweit die Klägerin die Besorgnis der Befangenheit der übrigen Richter des Bundesverwaltungsgerichts in deren vermuteter wirtschaftlicher Nähe zum Verfahrensgegenstand begründet sieht, ist dem nicht zu folgen.

Zur Prüfung dieser Frage war die Einholung dienstlicher Äußerungen aller betreffenden Richter gemäß § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 44 Abs. 3 ZPO nicht erforderlich. Dies ist entbehrlich, weil die Bewertung des generalisierend vorgebrachten Einwands keiner weiteren auf die Person des jeweils abgelehnten Richters bezogenen Aufklärung mehr bedarf (vgl. Meissner, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 54 Rn. 51).

Nach § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m § 42 Abs. 2 ZPO setzt die Ablehnung eines Richters wegen Besorgnis der Befangenheit voraus, dass ein Grund vorliegt, der geeignet ist, Misstrauen gegen die Unparteilichkeit des Richters zu rechtfertigen. Die Ablehnung wegen Besorgnis der Befangenheit verlangt dagegen nicht, dass der Richter tatsächlich befangen, voreingenommen oder parteiisch ist. Es genügt, wenn vom Standpunkt der Beteiligten aus gesehen hinreichende objektive Gründe vorliegen, die bei vernünftiger Würdigung aller Umstände Anlass geben, an seiner Unvoreingenommenheit zu zweifeln. Allein die subjektive Besorgnis, für die bei Würdigung der Tatsachen vernünftigerweise kein Grund ersichtlich ist, reicht dagegen zur Ablehnung nicht aus (stRspr, vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2003 - 2 BvR 383/03 - BVerfGE 108, 122 <126>; BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1975 a.a.O. S. 38 f. bzw. S. 13).

Ein eigenes Interesse des Richters am Verfahrensausgang kann zwar die Besorgnis der Befangenheit begründen. Das setzt allerdings voraus, dass echte wirtschaftliche oder nicht unerhebliche persönliche Belange für den Richter auf dem Spiel stehen (siehe etwa Vollkommer, in: Zöller, ZPO, 30. Aufl. 2014, § 42 Rn. 11 m.w.N.). Das ist hier - für den vernünftigen Betrachter erkennbar - nicht der Fall.

Die Klägerin meint, der Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V. (Richterverein), dem alle Richter des Bundesverwaltungsgerichts angehören, werde bei einer Bestätigung der im angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vertretenen Rechtsauffassung als Herausgeber der Sammlung "Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts" Einnahmeverluste erleiden und deswegen weniger finanzielle Mittel für die Angelegenheiten seiner Mitglieder verwenden können. Diese Veröffentlichung werde weniger Abnehmer finden, wenn die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts in der durch die Dokumentationsstelle bisher nur für die Beigeladene aufbereiteten Fassung allgemein zugänglich und damit in verstärktem Umfang auch in anderen Datenbanken verfügbar seien. Bereits dieser Kausalzusammenhang ist indessen wenig wahrscheinlich, da die traditionsreiche, aber aufwändige Entscheidungssammlung bereits seit Jahren der Konkurrenz nicht nur durch den Abdruck der Entscheidungen in einer Vielzahl von juristischen Fachzeitschriften, sondern auch durch die Verfügbarkeit in Datenbanken einschließlich derjenigen der Beigeladenen ausgesetzt ist und der Abnehmerkreis dieser Sammlung sich - soweit ersichtlich - auch schon jetzt in einem weit überwiegenden Teil auf Stellen beschränken dürfte, die daneben auch auf elektronischem Weg auf die Entscheidungen zurückgreifen können. Von Letzterem ist auszugehen, weil die genannte Sammlung nur einen kleinen Ausschnitt aus der umfänglichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dokumentiert. Aber selbst wenn man annehmen wollte, dass die Entscheidung im Verfahren BVerwG 7 C 13.13 merkliche Auswirkungen auf die Einnahmen des Richtervereins haben sollte, sind daraus resultierende "finanzielle Einbußen" für die Richter angesichts der Geringfügigkeit der Beträge ersichtlich nicht von Bedeutung. Für einen besonnenen Kläger besteht kein Anlass zu Zweifeln, dass die Richter, die nach Art. 97 Abs. 1 GG nur dem Gesetz unterworfen sind, sich von solchen Überlegungen bei ihrer Rechtsfindung nicht werden beeinflussen lassen.

c) Soweit die Klägerin auf das beim Verwaltungsgericht Leipzig anhängige (Parallel-)Verfahren gegen die Beklagte wegen Überlassung der durch die Dokumentationsstelle des Gerichts aufbereiteten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts sowie auf die von der Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts mitgetragenen Äußerungen der Konferenz der Präsidenten der obersten Bundesgerichte sowie andere Äußerungen zum Thema verweist, werden damit nicht im Ansatz Umstände aufgezeigt, die die Besorgnis der Befangenheit zu begründen geeignet wären.

Klagen gegen die Anstellungskörperschaft gehören für den Verwaltungsrichter zum Alltagsgeschäft und rechtfertigen die Ablehnung nicht (vgl. Czybulka, a.a.O., § 54 Rn. 54). Auf ein Wohlwollen des Dienstherrn ist der Richter bei seiner richterlichen Tätigkeit nicht angewiesen.

Die Befürchtung, die Präsidentin könnte im Sinne der von ihr geäußerten Rechtsansichten Einfluss zu nehmen versuchen oder die Richter könnten aus eigenem Antrieb auf die Positionierung der Präsidentin zu Rechtsfragen in besonderer Weise Rücksicht nehmen, ist fernliegend und nicht geeignet, an der Objektivität der abgelehnten Richter zu zweifeln. Die Dienstaufsicht über die beim Bundesverwaltungsgericht tätigen Richter liegt zwar gemäß § 38 Abs. 1 VwGO bei dem Präsidenten bzw. der Präsidentin des Gerichts. Die Dienstaufsicht erstreckt sich aber allein auf die äußere Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben, nicht aber auf die Ausübung der den Richtern in voller Unabhängigkeit anvertrauten rechtsprechenden Gewalt (§ 26 Abs. 1 DRiG). Unbegründet ist ebenso die Befürchtung, die Richter des Bundesverwaltungsgerichts könnten schon wegen der der Präsidentin dieses Gerichts eröffneten Möglichkeit, Einfluss auf ihr berufliches Fortkommen zu nehmen, nicht frei entscheiden. Soweit die Präsidentin einen derartigen Einfluss überhaupt ausüben kann, geschieht dies in dem formalisierten Verfahren der dienstlichen Beurteilung. Eine negative Beurteilung im Hinblick auf der Präsidentin persönlich unliebsame Entscheidungen wäre unzulässig und würde einer gerichtlichen Kontrolle nicht standhalten (Beschluss vom 9. Mai 2003 - BVerwG 2 AV 1.03 u.a. - Buchholz 310 § 54 VwGO Nr. 63).

d) Die von der Klägerin beanstandete Übung, in Entscheidungen des 7. Revisionssenats Rechtsprechung gelegentlich unter Hinweis auf die Verfügbarkeit in der Datenbank der Beigeladenen zu zitieren, hat keinen hinreichenden Bezug zum Rechtsstreit und gibt in keiner Weise Anlass, an der Unvoreingenommenheit der Richter zu zweifeln. Sie erklärt sich aus der Nutzung eines vom Dienstherrn zur Verfügung gestellten Arbeitsmittels, das im Übrigen bei fachlich interessierten Lesern der Entscheidungen weit verbreitet ist. Die Auffindbarkeit der Entscheidungen ist, da sie jeweils mit Datum und Aktenzeichen zitiert werden, in jeglicher Datenbank garantiert. Soweit bei älteren Entscheidungen die Randnummern der juris-Veröffentlichung angegeben werden, ist das als Erleichterung und Dienstleistung für den Leser zu verstehen, der damit die in Bezug genommene Passage schneller finden kann. Soweit die Entscheidungen seit August 2005 bereits durch die Geschäftsstelle des Bundesverwaltungsgerichts mit Randnummern versehen werden, kann der Leser die bezeichnete Stelle auch in der Wiedergabe in jeglicher anderen Datenbank bzw. auf der Homepage des Bundesverwaltungsgerichts selbst finden.

e) Zu Unrecht beruft sich die Klägerin schließlich hinsichtlich der Mitglieder des Präsidiums des Bundesverwaltungsgerichts auf § 54 Abs. 3 VwGO. Danach ist die Besorgnis der Befangenheit stets dann begründet, wenn der Richter der Vertretung einer Körperschaft angehört, deren Interessen durch das Verfahren berührt werden. Diese Bestimmung ist hier nicht einschlägig. Das Bundesverwaltungsgericht ist nicht körperschaftlich strukturiert und verfügt deshalb über kein dem einer (Gebiets-, Real- oder Personal-)Körperschaft vergleichbares Vertretungsorgan. Eine analoge Anwendung der Vorschrift kommt nicht in Betracht. Das in § 4 Satz 1 VwGO i.V.m. § 21a GVG vorgesehene Präsidium trägt zwar Verantwortung für die ordnungsgemäße Erledigung der anfallenden Rechtsprechungsaufgaben durch die dem Gericht zugeteilten Richter. Hierzu bestimmt es insbesondere nach § 21e Abs. 1 Satz 1 und 2 GVG die Besetzung der Spruchkörper, regelt die Vertretung und verteilt die Geschäfte. An der allgemeinen Verwaltung des Bundesverwaltungsgerichts wirkt es aber in keiner Weise mit.