Entscheidungsdatum: 05.10.2011
I.
Im Mai 2007 entschied die Vorsitzende der Geschäftsführung der Deutschen Rentenversicherung Nord, die Beteiligte zu 1, mit Zustimmung des Gesamtpersonalrats, des Beteiligten zu 2, dass die Deutsche Rentenversicherung Nord am 27. und 28. Dezember 2007 geschlossen bleibt. Am 20. September 2007 rief der Antragsteller, der Personalrat für die Dienststelle Hamburg der Deutschen Rentenversicherung Nord, das Verwaltungsgericht an und beantragte dort, die Schließung der Dienststelle Hamburg für unwirksam zu erklären, ihm ein dahingehendes Mitbestimmungsrecht zuzusprechen und der Beteiligten zu 1 zu untersagen, die Dienststelle Hamburg ohne seine Zustimmung am 27. und 28. Dezember 2007 zu schließen. Diese Anträge lehnte das Verwaltungsgericht ab. Die Beschwerde des Antragstellers mit dem Antrag,
den erstinstanzlichen Beschluss zu ändern und festzustellen
1. dass der Beschluss der Beteiligten zu 1, die Dienststelle Hamburg am 27. und 28. Dezember 2007 zu schließen, unwirksam war,
2. dass er bei der Schließung der Dienststelle Hamburg am 27. und 28. Dezember 2007 mitzubestimmen hatte,
wies das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 31. Januar 2008 - 12 LB 2/07 - zurück. Zur Begründung führte es aus: Für die Mitbestimmung sei hier der Gesamtpersonalrat zuständig. Die Schließung am 27. und 28. Dezember 2007 stelle eine dienststellenübergreifende Angelegenheit dar, weil diese für alle drei Standorte als organisatorische Frage einheitlich geregelt worden sei. Die Angelegenheit habe nicht durch die einzelnen örtlichen Personalräte in ihrem jeweiligen Geschäftsbereich geregelt werden können. Vielmehr habe ein zwingendes Erfordernis für eine einheitliche Regelung bestanden. Dies ergebe sich aus der organisatorischen Verflechtung der Deutschen Rentenversicherung Nord. Diese Verflechtung bringe denknotwendig einen hohen Abstimmungsbedarf mit sich und gewährleiste eine effektive und sinnvolle Sachbearbeitung nur bei gleichzeitiger Erreichbarkeit aller Bereiche.
Die gegen den vorgenannten Beschluss des Oberverwaltungsgerichts eingelegte Rechtsbeschwerde nahm der Antragsteller am 29. September 2008 zurück.
Im April 2008 entschied die Beteiligte zu 1 mit Zustimmung des Beteiligten zu 2, die Deutsche Rentenversicherung Nord am 29. und 30. Dezember 2008 sowie am 2. Januar 2009 zu schließen; den Beschäftigten wurden anheimgestellt, für die Tage entweder Erholungsurlaub oder Freizeitausgleich zu nehmen. Der Antragsteller hat erneut das Verwaltungsgericht angerufen und dort - jeweils bezogen auf den Standort Hamburg - die Feststellung seines Mitbestimmungsrechts sowie der Unwirksamkeit der Schließungsentscheidung begehrt. Die Anträge hat das Verwaltungsgericht abgelehnt. Die Beschwerde des Antragstellers mit dem Antrag,
den erstinstanzlichen Beschluss zu ändern und festzustellen, dass
1. der Beschluss der Beteiligten zu 1, den Standort Hamburg am 29. und 30. Dezember 2008 sowie am 2. Januar 2009 zu schließen, unwirksam ist,
2. er bei der vorbezeichneten Schließung mitzubestimmen hatte und
3. er bei zukünftigen Weihnachtsregelungen mitzubestimmen hat, soweit Beschäftigte aus dem Verwaltungsbereich Hamburg betroffen sind,
hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Zur Begründung hat es auf seinen Beschluss vom 31. Januar 2008 zur Weihnachtsregelung 2007 Bezug genommen.
Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Die örtlichen Personalräte seien zur Beteiligung berufen, wenn es um die Schließung ihrer Dienststellen zum Jahresende gehe. Dies belege die Schließung im Jahre 2005, welche unter seiner Beteiligung zustande gekommen sei. Organisatorische Verflechtungen und die Vermeidung ungerechtfertigter Ungleichbehandlung seien Aspekte, die beliebig angeführt werden könnten, um die Mitbestimmung der örtlichen Personalräte auszuhöhlen.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und nach seinem zweitinstanzlichen Antrag zu erkennen.
Die Beteiligten zu 1 und 2 beantragen,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Sie verteidigen den angefochten Beschluss.
II.
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist nicht begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 88 Abs. 2 MBGSH vom 11. Dezember 1990, GVOBl Schl.-H. S. 577, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 4. Februar 2011, GVOBl Schl.-H. S. 34, i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG).
A. Die im Rechtsbeschwerdeverfahren weiterverfolgten Anträge sind nur teilweise zulässig.
1. Unzulässig sind die Anträge zu 1 und 2. Die Schließung der Deutschen Rentenstelle Nord am 29. und 30. Dezember 2008 sowie am 2. Januar 2009 (Weihnachtsregelung 2008) hat sich durch Zeitablauf erledigt. Demgemäß sind die Anträge zu 1 und 2 dahin zu verstehen, dass der Antragsteller die Feststellung begehrt, dass er bei der Schließung des Standortes Hamburg mitzubestimmen hatte und dass die Schließung wegen Missachtung seines Mitbestimmungsrechts rechtsunwirksam war. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts fehlt es am Rechtsschutzbedürfnis, wenn die Feststellung begehrt wird, dass eine bestimmte, bereits abgeschlossene Maßnahme unwirksam sei oder dass an ihr ein Beteiligungsrecht bestanden habe, falls die Maßnahme im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung keine Rechtswirkung mehr entfaltet. In diesem Fall könnte die Entscheidung einem Verfahrensbeteiligten lediglich bescheinigen, dass er Recht oder Unrecht gehabt habe. Es ist aber nicht Aufgabe der Gerichte, gutachtlich tätig zu werden. Dieser Rechtsprechung ist der Senat für den Bereich des Personalvertretungsrechts gefolgt (vgl. Beschluss vom 9. Juli 2007 - BVerwG 6 P 9.06 - Buchholz 250 § 46 BPersVG Nr. 30 Rn. 13 m.w.N.).
2. Zulässig ist dagegen der Antrag zu 3, der die Mitbestimmung bei künftigen Weihnachtsregelungen betrifft. Für dieses abstrakte Begehren ist das Feststellungsinteresse unter dem Gesichtpunkt der Wiederholungsgefahr gegeben. Die Rechtskraft des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts vom 31. Januar 2008 - 12 LB 2/07 - steht nicht entgegen. Gegenstand dieser Entscheidung war kein abstraktes, sondern ein konkretes, auf die Weihnachtsregelung 2007 bezogenes Begehren.
B. Der Antrag zu 3 ist jedoch nicht begründet. Die Entscheidungen der Beteiligten zu 1, die Dienststelle Deutsche Rentenversicherung Nord zum Jahresende an bestimmten Tagen zu schließen, unterliegt der Mitbestimmung des Gesamtpersonalrats, des Beteiligten zu 2. Der für die Dienststelle Hamburg gebildete Personalrat, der Antragsteller, ist nicht zur Beteiligung berufen.
1. Auf die Deutsche Rentenversicherung Nord ist das Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein anzuwenden (vgl. Beschlüsse vom 17. Juli 2010 - BVerwG 6 PB 6.10 - juris Rn. 4 ff. und vom 30. November 2010 - BVerwG 6 PB 16.10 - juris Rn. 4).
2. Zu Recht ist ein Gesamtpersonalrat bei der Deutschen Rentenversicherung Nord gebildet worden (§ 45 Abs. 1, § 84 Abs. 5 Satz 1 MBGSH). Bei dieser handelt es sich um eine der Aufsicht des Landes Schleswig Holstein unterstehende Körperschaft des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit (§ 29 Abs. 1 SGB IV). Bei ihr bestehen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung organisationsrechtlicher Bestimmungen des Sechsten Buchs des Sozialgesetzbuchs (RVOrgG-AusfG) vom 28. September 2005, GVOBl Schl.-H. S. 342, mehrere Personalräte, nämlich jeweils einer in den Dienststellen Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg (vgl. Beschluss vom 17. Juli 2010 a.a.O. Rn. 15 ff. und 19 ff.).
3. Für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der drei örtlichen Personalräte einerseits und des Gesamtpersonalrats andererseits gilt daher § 61 MBGSH; dies wird in § 2 Abs. 2 Satz 3 RVOrgG-AusfG ausdrücklich klargestellt. Nach § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH ist der Gesamtpersonalrat nur zuständig für die Behandlung von Angelegenheiten, die mehrere in ihm zusammengefasste Dienstellen betreffen und die nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden können.
a) Erste Voraussetzung für die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats ist danach, dass die beteiligungspflichtige Angelegenheit mehrere in ihm zusammengefasste Dienststellen betrifft. Die Angelegenheit muss dienststellenübergreifende Wirkung haben (vgl. Landtagdrucks. 12/996 S. 122). Dagegen verbleibt es bei der Zuständigkeit des örtlichen Personalrats, wenn von der beabsichtigten Maßnahme ausschließlich die Beschäftigten einer Dienststelle betroffen werden. § 2 Abs. 2 Satz 1 RVOrgG-AusfG bestätigt dies für den Bereich der Deutschen Rentenversicherung Nord. Danach beteiligt deren Geschäftsführung als gemeinsame Dienststellenleitung für alle drei Dienststellen in Hamburg, Lübeck und Neubrandenburg (§ 2 Abs. 1 Satz 2 RVOrgG-AusfG) in den Fällen, in denen Beschäftigte einer dieser Dienststellen betroffen sind, den dort gebildeten Personalrat unmittelbar (vgl. Landtagdrucks. 16/202 S. 7 f.).
b) Die vorbezeichnete erste Voraussetzung für die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats ist bereits dann erfüllt, wenn der Dienststellenleiter beabsichtigt, eine dienststellenübergreifende Maßnahme zu treffen. Dies reicht jedoch für die Begründung der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats noch nicht aus. § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH verlangt vielmehr zusätzlich, dass die Angelegenheit nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden kann. Diese zweite Voraussetzung unterwirft die dienststellenübergreifende Absicht des Dienststellenleiters einem Rechtfertigungszwang. Nur wenn die Maßnahme gerade als dienststellenübergreifende geboten ist, ist der Gesamtpersonalrat an Stelle der sonst zuständigen örtlichen Personalräte zur Mitbestimmung berufen.
aa) § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH ist der Regelung in § 50 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 BetrVG nachgebildet. Diese Vorschrift lautet: "Der Gesamtbetriebsrat ist zuständig für die Behandlung von Angelegenheiten, die das Gesamtunternehmen oder mehrere Betriebe betreffen und nicht durch die einzelnen Betriebsräte innerhalb ihrer Betriebe geregelt werden können". Es liegt daher nahe, sich bei der Auslegung der Regelung in § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH an der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu § 50 Abs. 1 BetrVG zu orientieren (vgl. in diesem Zusammenhang zum Ausschluss der Mitbestimmung bei leitenden Angestellten: Beschluss vom 22. März 2006 - BVerwG 6 P 10.05 - Buchholz 251.95 § 84 MBGSH Nr. 1 Rn. 24 f.).
Dagegen spricht nicht, dass der Gesamtbetriebsrat durch Entsendung von Mitgliedern der Betriebsräte des Unternehmens gebildet wird (§ 47 Abs. 2 BetrVG), während der Gesamtpersonalrat unmittelbar von den Beschäftigten der beteiligten Dienststellen gewählt wird (§ 45 Abs. 3 MBGSH). Denn die dienststellenübergreifende Legitimation des Gesamtpersonalrats spielte für den Gesetzgeber nach der Konzeption der Regelung in § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH keine entscheidende Rolle. Diese Regelung verlangt zur Begründung der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats eine materielle Rechtfertigung. Fehlt es daran, so muss sich der Dienststellenleiter mit seinem Anliegen an die örtlichen Personalräte wenden. Dass diese - unter der Voraussetzung einer dezentralen Regelungsmöglichkeit - legitimiert sind, die von ihnen vertretenen Beschäftigten zu repräsentieren, unterliegt keinem Zweifel.
bb) Unter sinngemäßer Heranziehung der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu § 50 BetrVG ergibt sich Folgendes: Das Erfordernis, wonach die Angelegenheit nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden kann, setzt nicht notwendig die objektive Unmöglichkeit einer dienststellenbezogenen Regelung voraus. Ausreichend, aber regelmäßig auch zu verlangen ist vielmehr, dass ein sachlich zwingendes Erfordernis für eine dienststellenübergreifende Regelung besteht. Dieses Erfordernis kann sich aus technischen oder rechtlichen Gründen ergeben. Reine Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte genügen nicht. Maßgeblich sind stets die konkreten Umstände der Gesamtdienststelle und der ihr zugehörigen einzelnen Dienststellen (vgl. BAG, Beschlüsse vom 3. Mai 2006 - 1 ABR 15/05 - BAGE 118, 131 Rn. 25 und vom 14. November 2006 - 1 ABR 4/06 - BAGE 120, 146 Rn. 22). Der Gleichbehandlungsgrundsatz begrenzt die Regelungsmacht der Partner der Dienststellenverfassung, hat jedoch keinen Einfluss auf die Zuständigkeitsverteilung zwischen den verschiedenen Personalvertretungen (vgl. BAG, Beschlüsse vom 23. März 2010 - 1 ABR 82/08 - AP Nr. 135 zu § 87 BetrVG 1972 Lohngestaltung Rn. 17 und vom 18. Mai 2010 - 1 ABR 96/08 - AP Nr. 34 zu § 50 BetrVG 1972 Rn. 17). Sofern der Gesamtpersonalrat im Sinne von § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH für die Behandlung einer Angelegenheit originär zuständig ist, hat er diese Angelegenheit insgesamt mit dem Dienststellenleiter zu regeln. Eine Aufspaltung der Zuständigkeiten auf Gesamtpersonalrat und örtliche Personalräte verbietet sich aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit (vgl. BAG, Beschluss vom 14. November 2006 a.a.O. Rn. 35).
4. Nach den vorgenannten Grundsätzen unterliegt die Entscheidung der Beteiligten zu 1 darüber, ob und ggf. an welchen Werktagen die Deutsche Rentenversicherung Nord am Jahresende geschlossen werden soll, der Mitbestimmung des Gesamtpersonalrats, des Beteiligten zu 2.
a) Diese Entscheidung betrifft gleichermaßen die drei Dienststellen in Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg und damit mehrere Dienststellen im Zuständigkeitsbereich des Beteiligten zu 2.
b) Sie kann im Bereich der Deutschen Rentenversicherung Nord nicht durch die einzelnen Personalräte in den Dienststellen Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg geregelt werden. Mit Rücksicht auf die organisatorische Struktur bei der Deutschen Rentenversicherung Nord besteht ein zwingendes Erfordernis für eine dienststellenübergreifende Weihnachtsregelung.
aa) Das Oberverwaltungsgericht hat im angefochtenen Beschluss auf seinen Beschluss vom 31. Januar 2008 - 12 LB 2/07 - betreffend die Weihnachtsregelung 2007 Bezug genommen. Dort hat es ein zwingendes Erfordernis für eine einheitliche Schließungsregelung zum Jahresende aus der organisatorischen Verflechtung der Deutschen Rentenversicherung Nord hergeleitet. Es hat angenommen, dass unternehmenseinheitliche und dienststellenübergreifende Erfordernisse für eine einheitliche Weihnachtsregelung bestünden. Es hat dabei Bezug genommen auf die Darlegungen der Beteiligten zu 1 im Schriftsatz vom 4. Oktober 2007, die es ihrem wesentlichen Inhalt nach wiedergegeben und als überzeugend beurteilt hat (Beschluss vom 31. Januar 2008 S. 4 f. und 10). Daraus ist zu schließen, dass das Oberverwaltungsgericht von der Richtigkeit der Darstellung ausgegangen ist, die die Beteiligte zu 1 in tatsächlicher Hinsicht von der Organisationsstruktur der Deutschen Rentenversicherung Nord im Schriftsatz vom 4. Oktober 2007 (S. 2 bis 4) nebst Anlagen (Ag 1 und Ag 2) gegeben hat. Daraus ergibt sich folgendes Bild:
(1) Die Deutsche Rentenversicherung Nord ist unterhalb der Geschäftsführung in fünf Abteilungen untergliedert: Leistungen, Organisation und Personal, Allgemeine Verwaltung, Sozialmedizinischer Dienst, Finanzen. Die Abteilungen sind in Dezernate und diese wiederum in Teams unterteilt. Alle Abteilungen sind standortübergreifend organisiert. Ihnen nachgeordnete Dezernate oder Teams finden sich in allen Standorten. Die Leiter der Dezernate Personal, Organisation, Auskunfts- und Beratungsdienst (Dezernat 10 der Abteilung Leistungen), Betriebsprüfdienst (Dezernat 11 der Abteilung Leistungen) sowie Rechtsmittel (Dezernat 12 der Abteilung Leistungen) sind ebenfalls dienststellenübergreifend zuständig.
(2) Die Dezernate Leistungssachbearbeitung (Dezernate 1 bis 9 der Abteilung Leistungen) verteilen sich mit ihren Teams zwar auf alle drei Standorte. Eine Reihe von Mitarbeitern sind aber für spezielle, nach Fachthemen und Normen bestimmte Aufgaben zentrale Ansprechpartner für alle Mitarbeiter der Abteilung Leistungen in allen drei Dienststellen.
(3) Ähnliches gilt für die Beschaffungsstellen der Abteilung Allgemeine Verwaltung. Zwar verfügt jeder Standort über ein Team Beschaffung. Diese Teams haben allerdings die Arbeiten so organisiert, dass jedes für bestimmte Angelegenheiten zuständig ist (Team Hamburg: Zentrale Beschaffung; Team Neubrandenburg: Telefongeschäft; Team Lübeck: Kraftfahrereinsatz und Softwarelizenzen).
bb) Mit Blick auf die vorbezeichnete standortübergreifende Organisationsstruktur hat das Oberverwaltungsgericht im Beschluss vom 31. Januar 2008 im Rahmen seiner tatsächlichen Würdigung festgestellt, dass die Verflechtung bei der Deutschen Rentenversicherung Nord denknotwendig einen hohen Abstimmungsbedarf mit sich bringt und eine effektive und sinnvolle Sachbearbeitung nur bei gleichzeitiger Erreichbarkeit aller Bereiche gewährleistet ist und dass die Sachbearbeitung der jeweiligen Fachbereiche auf Grund der beschriebenen Organisationsstruktur jeweils den gesamten Zuständigkeitsbereich der Deutschen Rentenversicherung Nord betrifft (BA S. 10). Diese Feststellung ist Grundlage für die rechtliche Beurteilung durch den Senat.
cc) Auf der Grundlage dieser Tatsachenfeststellungen ist eine dienststellenübergreifende Weihnachtsregelung zwingend erforderlich.
Die Deutsche Rentenversicherung Nord weist unterhalb der Geschäftsführung an ihren drei Standorten nicht lediglich parallele Organisationsstrukturen auf. Vielmehr handelt es sich um einen integrierten Organismus, der bezogen auf die drei Standorte teilweise asymmetrisch aufgebaut ist und in welchen die Aufgabenbereiche dienststellenübergreifend miteinander verzahnt sind. Dies gilt in vertikaler Hinsicht, weil die Kompetenzen der Abteilungsleiter und einiger Dezernatsleiter sich auf die ihnen nachgeordneten Stellen in allen drei Standorten erstrecken. Dies trifft aber auch in horizontaler Hinsicht zu, weil Mitarbeiter in nicht unerheblichem Umfang - insbesondere in der großen Abteilung Leistungen - auf die Zuarbeit von Mitarbeitern an anderen Standorten angewiesen sind.
Daraus ergibt sich, dass im Bereich der Deutschen Rentenversicherung Nord eine verlässliche dienststellenübergreifende Kommunikation und Erreichbarkeit sichergestellt sein muss. Daran fehlt es aber von vornherein, wenn an den in Betracht zu ziehenden Tagen des Jahresendes von den drei Dienststellen in Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg eine geöffnet und zwei geschlossen sind oder umgekehrt. In einem solchen Fall können Führungskräfte und Mitarbeiter der geöffneten Dienststelle auf notwendige Zuarbeiten der Mitarbeiter in den geschlossenen Dienststellen nicht zurückgreifen. Differenzierte dienststellenbezogene Weihnachtsregelungen sind daher einer effizienten Bewältigung öffentlicher Aufgaben abträglich. Mit unterschiedlichen Regelungen muss aber gerechnet werden, wenn es bei der Zuständigkeit der örtlichen Personalräte verbleibt. Die notwendige einheitliche Lösung, nämlich die Deutsche Rentenversicherung Nord an allen drei Standorten entweder zu schließen oder geöffnet zu halten, führt zur Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats.
dd) Das zwingende Erfordernis für eine dienststellenübergreifende Weihnachtsregelung ergibt sich noch aus einem anderen Grund. Wie der Senat im Beschluss vom heutigen Tage - BVerwG 6 P 6.10 - entschieden hat, ist der Gesamtpersonalrat, der Beteiligte zu 2, für den Abschluss der Dienstvereinbarung zur serviceorientierten flexiblen Arbeitszeit zuständig. Gegenstand dieser Dienstvereinbarung ist auch die Regelung des Zeitausgleichs (vgl. § 9 der Dienstvereinbarung vom 18. September 2007). Mit der Weihnachtsregelung wird festgelegt, dass die Beschäftigten für die Schließungstage entweder Urlaub nehmen oder diese Tage in den Zeitausgleich einbringen müssen. Die Weihnachtsregelung ist daher Teil der Arbeitszeitregelung bei der Deutschen Rentenversicherung Nord, welche insgesamt der Mitbestimmung des Gesamtpersonalrats, des Beteiligten zu 2, unterliegt.
ee) Dass die Beteiligten zu 1 für die Weihnachtsregelung 2005 unter dem 4. November 2005 die Zustimmung der örtlichen Personalräte erbeten und sodann erhalten hat, hat keinen Einfluss auf die Auslegung und Anwendung der gesetzlichen Zuständigkeitsregelung in § 61 Abs. 1 MBGSH. Dabei handelte es sich mit Blick darauf, dass die Deutsche Rentenversicherung Nord erst kurz vorher, nämlich am 30. September 2005, entstanden war, offensichtlich um die Inanspruchnahme von Übergangsrecht (vgl. § 5 RVOrgG-AusfG).