BVerwG 18.10.2016 - 10 B 6/15

Die Klägerin und die Beigeladene zu 2 gründeten einen Zweckverband, den Beigeladenen zu 1, mit dem Ziel, Flächen auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 2 zu beplanen und zu entwickeln. Nachdem das Verwaltungsgericht Chemnitz in mehreren Entscheidungen Zweifel an der Wirksamkeit der Gründung des Beigeladenen zu 1 geäußert hatte und die Beigeladene zu 2 ihre Mitwirkung an einer Sicherheitsneugründung verweigerte, beantragte die Klägerin die Anordnung der Durchführung einer Sicherheitsneugründung des Beigeladenen zu 1 im Wege der Rechtsaufsicht nach dem sächsischen Gesetz zur Erleichterung der Sicherheitsneugründung von Zweckverbänden (Sicherheitsneugründungsgesetz - SiGrG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 18. April 2002 (SächsGVBl. S. 140) bei dem Beklagten. Nach Ablehnung ihres Antrags und Zurückweisung ihres Widerspruchs hat die Klägerin Klage erhoben. Die Beigeladene zu 2 hat die Klage für unzulässig, hilfsweise für unbegründet gehalten. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Es liege zwar die Voraussetzung des § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 SiGrG für eine Sicherheitsneugründung des Beigeladenen zu 1 vor, weil erhebliche Zweifel an seiner wirksamen Gründung bestünden. Eine solche könne aber wegen § 3 Abs. 1 Satz 1 SiGrG, der eine Änderung des Verbandsgebietes im Rahmen einer Sicherheitsneugründung untersage, nicht angeordnet werden. Eine Erweiterung des Verbandsgebietes wäre aber erforderlich, um die bestehenden Gründungsmängel zu beheben. Das Oberverwaltungsgericht hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung zurückgewiesen und die Revision nicht zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klägerin habe keinen Anspruch auf Anordnung einer Sicherheitsneugründung, weil schon die Voraussetzung des § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 SiGrG nicht gegeben sei. Zweifel an der Wirksamkeit der Gründung des Beigeladenen zu 1 bestünden nicht. Der Beigeladene zu 1 sei wirksam nach dem Sächsischen Gesetz über kommunale Zusammenarbeit gegründet. Aufgaben der gemeinsamen zusammengefassten Bauleitplanung nach § 205 Abs. 1 BauGB nehme der Beigeladene zu 1 nicht wahr. Er unterliege daher nicht den inhaltlichen Vorgaben des § 205 Abs. 1 BauGB. Ein Gründungsmangel bestünde auch dann nicht, wenn man davon ausginge, dass der Beigeladene zu 1 als Planungsverband den Bindungen des § 205 Abs. 6 i.V.m. Abs. 1 BauGB unterliege. Denn ein Planungsverband könne sein Verbandsgebiet auch nur auf dem Gebiet einer der Mitgliedsgemeinden haben. Zudem bestünden keine Zweifel an der Bestimmtheit der Verbandssatzung hinsichtlich des Verbandsgebietes und der ordnungsgemäßen Vertretung der Beigeladenen zu 2 bei der Erklärung ihrer Zustimmung zur Verbandssatzung von 1994.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Die auf alle Zulassungsgründe (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO) gestützte Beschwerde hiergegen hat keinen Erfolg.

1. Sie ist allerdings nicht schon unzulässig, wie Klägerin und Beklagter meinen. Insbesondere fehlt der Beigeladenen zu 2 nicht die erforderliche Beschwer. Eine solche ist bei einem Beigeladenen dann anzunehmen, wenn er über seine formale Bindung an das angegriffene Urteil hinaus durch dieses Urteil auch materiell beschwert ist (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1969 - 4 C 83.66 - BVerwGE 31, 233 <235 f.>), er also geltend machen kann, aufgrund der Bindungswirkung des angefochtenen Urteils nach § 121 VwGO präjudiziell und unmittelbar in seinen subjektiven Rechten beeinträchtigt zu werden (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - 3 C 3.95 - BVerwGE 104, 289 <292 f.>). Das ist vorliegend der Fall. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass in einem Folgerechtsstreit über die Gültigkeit der Gründung des Beigeladenen zu 1 den die angegriffene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts tragenden Erwägungen zum Fehlen von Gründungsmängeln des Beigeladenen zu 1 Verbindlichkeit gegenüber der Beigeladenen zu 2 zugesprochen würde. Das Bundesverwaltungsgericht kann diese Möglichkeit nicht selbst ausschließen, weil die rechtlichen Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts auch an nicht revisibles sächsisches Landesrecht anknüpfen und diese Vorschriften in einem Folgerechtsstreit über die Wirksamkeit der Gründung des Beigeladenen zu 1 maßgeblich sein könnten.

2. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen jedoch nicht vor.

a) Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn sie eine bestimmte höchstrichterlich noch ungeklärte und für die Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts aufwirft, die von allgemeiner über den Einzelfall hinausgehender Bedeutung ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14).

aa) Die von der Beigeladenen zu 2 aufgeworfene Frage,

ob auf einen nach Landesrecht gegründeten Zweckverband die Aufgabe der Bauleitplanung übertragen werden kann, ohne dass eine Kompetenznorm des Baugesetzbuchs diese Übertragung gestattet,

ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits dahingehend geklärt, dass Aufgaben der Bauleitplanung auch nach Vorschriften außerhalb des Baugesetzbuchs auf nach Landesrecht gegründete Zweckverbände übertragen werden können. Die verfahrensrechtliche Zuständigkeit zur Bauleitplanung ist abschließend in § 2 Abs. 1, §§ 203 ff. BauGB geregelt. Träger der Bauleitplanung im Sinne der §§ 1 ff. BauGB ist grundsätzlich die Gemeinde. §§ 203 ff. BauGB bestimmen bundesgesetzliche Ausnahmen von diesem Grundsatz (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. August 1995 - 4 N 1.95 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 85 S. 27 f.). Insoweit regelt § 205 Abs. 6 BauGB, dass ein Zusammenschluss nach dem Zweckverbandsrecht oder durch besondere Landesgesetze von den Vorschriften des Baugesetzbuchs nicht ausgeschlossen wird. Die Regelungen über die Zuständigkeit für die Bauleitplanung im Baugesetzbuch verdrängen danach die Vorschriften des Landesrechts über gemeindliche Zweckverbände und deren mögliche Kompetenzen nicht, wenn diese Regelungen die Gewähr eines wirksamen Vollzugs des Städtebaurechts gewährleisten und die gemeindliche (Letzt-)Verantwortung für das städtebauliche Geschehen wahren (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 - 4 CN 5.97 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 4 S. 21). Diesem Ergebnis entspricht die Begründung der Vorgängervorschrift § 4 Abs. 8 Bundesbaugesetz (BBauG) vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341, 346). Die Vorschrift sollte danach zum Ausdruck bringen, dass die Länder Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden auch nach dem geltenden Zweckverbandsrecht oder aufgrund besonderer Vorschriften vornehmen können (Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Wohnungswesen, Bau- und Bodenrecht zu Drucksache III/1794 S. 4). § 205 Abs. 6 BauGB kann mithin nicht als Vorschrift verstanden werden, die selbst zur Übertragung der Zuständigkeit für die Bauleitplanung ermächtigt, sondern muss als eine Vorschrift angesehen werden, die den (ausschließlichen) Geltungsanspruch der Zuständigkeitsvorschriften des Baugesetzbuchs für Bauleitplanung zurücknimmt und dem Landesrecht einen Bereich lässt, in dem dieses eigene Vorschriften zur Übertragung der Zuständigkeit für die Bauleitplanung vorsehen kann.

bb) Die von der Beigeladenen zu 2 weiter aufgeworfene Frage,

ob die Regelung des § 205 Abs. 1 Satz 1 BauGB, wonach sich Gemeinden und sonstige öffentliche Planungsträger zu einem Planungsverband zusammenschließen können, um durch gemeinsame zusammengefasste Bauleitplanung den Ausgleich der verschiedenen Belange zu erreichen, verlangt, dass sich das Gebiet des Planungsverbands über das Gebiet mindestens zweier Mitglieder des Verbands erstreckt, oder ob es genügt, wenn das Gebiet des Planungsverbands allein auf dem Gebiet eines Verbandsmitglieds liegt,

rechtfertigt die Zulassung der Revision ebenfalls nicht. Die Frage würde sich im Rahmen eines Revisionsverfahrens nicht stellen, weil sie lediglich die Hilfserwägungen des Oberverwaltungsgerichts betrifft und hinsichtlich der Hauptbegründung Zulassungsgründe nicht vorliegen.

Die Frage lässt sich darüber hinaus auch anhand der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation auf Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten (vgl. zu diesen Kriterien BVerwG, Beschluss vom 24. August 1999 - 4 B 72.99 - BVerwGE 109, 268 <270>). Nach dem Wortlaut des § 205 Abs. 1 Satz 1 BauGB können Planungsverbände gebildet werden, um durch gemeinsame zusammengefasste Bauleitplanung den Ausgleich der verschiedenen Belange zu erreichen. Die Notwendigkeit der Vorgängervorschrift (§ 4 Abs. 1 BBauG) wurde im Gesetzgebungsverfahren damit begründet, dass sich bei Überlappung der Aufgaben mehrerer Planungsträger in einem bestimmten Raum bedeutende Planungsvorhaben erfahrungsgemäß nur durch eine Zusammenarbeit aller beteiligten Planungsträger befriedigend lösen ließen. Es erscheine daher zweckmäßig, in solchen Fällen die einzelnen Aufgaben zu einer Gemeinschaftsaufgabe zusammenzufassen und sie durch einen aus den beteiligten Planungsträgern gebildeten Planungsverband durchführen zu lassen (BT-Drs. III/336 S. 63). Die Möglichkeit, Planungsverbände zu gründen, müsse geschaffen werden, um den Ausgleich der verschiedenen Belange mehrerer öffentlicher Planungsträger zu erreichen (vgl. Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Wohnungswesen, Bau- und Bodenrecht zu Drucksache III/1794 S. 3). Zweck des Planungsverbands ist es, den Trägern der durch ein Planungsvorhaben berührten abwägungsrelevanten Belange (vgl. § 1 Abs. 6, § 2 Abs. 2 BauGB) zu ermöglichen, eine gemeinsame Entscheidungsinstanz für das Planungsvorhaben zu schaffen. Es kommt mithin für die Zulässigkeit der Bildung eines Planungsverbands nicht darauf an, wo das Plangebiet liegt, sondern darauf, ob die Planung in einem bestimmten Gebiet die Belange mehrerer Gemeinden in abwägungsrelevanter Weise (vgl. § 1 Abs. 6, § 2 Abs. 2 BauGB) berührt. Die Gründung eines Planungsverbands ist daher auch dann rechtlich zulässig, wenn das Verbandsgebiet nur auf dem Gebiet einer der beteiligten Gemeinden liegt, sofern die Planung die abwägungsrelevanten Belange der anderen Verbandsmitglieder berühren kann.

cc) Die von der Beigeladenen zu 2 weiter aufgeworfene Frage,

ob es gegen den Grundsatz des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG verstößt, wenn die Erklärung eines Bürgermeisters zur Gründung und Mitgliedschaft in einem Zweckverband nach Landesrecht nicht von einem Beschluss der nach Gesetz zuständigen Volksvertretung gedeckt ist und auch nachträglich nicht von dieser genehmigt wird,

kann schon deswegen nicht zur Zulassung der Revision führen, weil eine allgemeine Bedeutung der Frage nicht dargetan und auch sonst nicht ersichtlich ist. Mit der gestellten Frage versucht die Beigeladene zu 2 lediglich, die Würdigung des konkreten Einzelfalles durch das Oberverwaltungsgericht zum Gegenstand revisionsgerichtlicher Prüfung zu machen.

Im Übrigen lässt sich die Frage anhand der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation auf Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten. Sie rechtfertigt daher nicht die Durchführung eines Revisionsverfahrens. Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muss das Volk in den Gemeinden eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Die Vorschrift schreibt nicht nur die Wahlrechtsgrundsätze für Gemeinderatswahlen verbindlich vor (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Februar 1978 - 2 BvR 134/76, 2 BvR 268/76 - BVerfGE 47, 253 <276 f.>). Sie fordert auch, dass alle Staatsgewalt durch die Gesamtheit der Bürger als Staatsvolk legitimiert ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1972 - 2 BvK 1/73 - BVerfGE 38, 258 <271>). Die Zurechnung des Handelns eines Bürgermeisters zur Gebietskörperschaft Gemeinde ohne vorherige Zustimmung oder spätere Genehmigung der Gemeindevertretung verletzt das Prinzip der demokratischen Legitimation allen staatlichen Handelns schon deswegen nicht, weil auch der Bürgermeister selbst eine solche demokratische Legitimation für sich in Anspruch nehmen kann, soweit er amtsbezogen handelt. Auf die Frage, ob dieses amtsbezogene Handeln im Einzelfall mit den jeweiligen Vorschriften über die Organzuständigkeit in Einklang steht, kommt es insoweit nicht an.

b) Die Revision ist ferner nicht wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen. Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten ebensolchen die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 1995 - 8 B 61.95 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 18).

aa) Die Beschwerde meint, das Oberverwaltungsgericht weiche von der bestehenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Frage der Bestimmbarkeit von Satzungen ab. Sie legt insoweit aber weder einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden Rechtssatz dar, noch formuliert sie einen tragenden Rechtssatz in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, der davon abweichen soll. Die Beschwerde erschöpft sich vielmehr darin, längere Urteilspassagen aus der berufungsgerichtlichen Entscheidung und aus Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zu zitieren. Das genügt den Darlegungsanforderungen nicht.

bb) Die Beschwerde meint weiter, die vom Oberverwaltungsgericht zur Frage der Vertretungsmacht des Bürgermeisters vertretene Auffassung weiche von der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs ab. Dieser Vortrag kann schon deswegen nicht zur Zulassung der Revision wegen Divergenz führen, weil der Bundesgerichtshof kein divergenzfähiges Gericht nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist.

c) Schließlich liegen die von der Beigeladenen zu 2 geltend gemachten Verfahrensmängel nicht vor (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Ein Verfahrensmangel ist nur dann ordnungsgemäß bezeichnet, wenn er sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substantiiert dargetan wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November 1992 - 3 B 52.92 - Buchholz 303 § 314 ZPO Nr. 5; Weyreuther, Revisionszulassung und Nichtzulassungsbeschwerde in der Rechtsprechung der obersten Bundesgerichte, 1971, Rn. 222 m.w.N.).

aa) Die Beschwerde meint, das Oberverwaltungsgericht habe gegen seine Verpflichtung zur Aufklärung des Sachverhalts gemäß § 86 Abs. 1 VwGO verstoßen, indem es entgegen dem ausdrücklichen Vortrag der Beigeladenen zu 2 im Berufungsverfahren ausgeführt habe, es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gemeinderat der Beigeladenen zu 2 den Bürgermeister nicht mit der Zustimmung zur Änderungssatzung beauftragt hätte, wenn ihm bekannt gewesen wäre, welche Flurstücke das letztlich vereinbarte Verbandsgebiet umfasst.

Auf dem damit behaupteten Verfahrensfehler kann die Entscheidung jedenfalls nicht beruhen. Die beanstandete Passage in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts ist nicht entscheidungstragend. Entscheidungstragend für die Verneinung eines Gründungsmangels wegen Abweichung des vom Gemeinderat der Beigeladenen zu 2 konsentierten Verbandsgebiets von dem insoweit vom Bürgermeister der Beigeladenen zu 2 Erklärten ist lediglich die rechtliche Erwägung des Oberverwaltungsgerichts, dass (von ihm unterstellte) Mängel der Geschäftsführungsbefugnis die Wirksamkeit der umfassenden Vertretungsmacht des Bürgermeisters nicht beeinträchtigen würden und dieses Ergebnis auch mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar wäre.

bb) Die Beschwerde meint weiter, das Oberverwaltungsgericht habe gegen seine Verpflichtung zur Aufklärung des Sachverhalts gemäß § 86 Abs. 1 VwGO verstoßen, indem es das Verhältnis der Ursprungssatzung des Beigeladenen zu 1 aus dem Jahr 1991 und seiner Änderungssatzung aus dem Jahr 1994 nicht weiter aufgeklärt habe. Die Formulierungen im Tatbestand seines Urteils deuteten darauf hin, dass das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen sei, im Jahr 1991 und 1994 seien verschiedene Zweckverbände gegründet worden. Damit setze sich das Oberverwaltungsgericht in Widerspruch zum Vortrag der Beigeladenen zu 2, die im Verfahren ausdrücklich darauf hingewiesen habe, dass die Satzung von 1994 als Änderungssatzung zu qualifizieren sei. Die Frage, ob es sich bei der Satzung von 1994 um eine Änderungssatzung oder um eine neue Satzung handelt, sei auch entscheidungserheblich. Qualifiziere man die Satzung von 1994 als Änderungssatzung, komme es für die Frage des Vorliegens eines Gründungsmangels des Beigeladenen zu 1 auch auf die Satzung von 1991 an, die nach den verwaltungsgerichtlichen Feststellungen ebenfalls an Mängeln leide.

Dieser Vortrag genügt den Anforderungen an die Darlegung eines Verstoßes gegen den Amtsermittlungsgrundsatz nicht. Insoweit muss substantiiert dargelegt werden, hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen und welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung getroffen worden wären. Weiterhin muss entweder dargelegt werden, dass bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht insbesondere durch die Stellung eines Beweisantrags auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben gerügt wird, hingewirkt worden ist und die Ablehnung der Beweiserhebung im Prozessrecht keine Stütze findet, oder dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen (vgl. z.B.: BVerwG, Beschluss vom 15. Februar 2013 - 8 B 58.12 - juris Rn. 23). Die Beigeladene zu 2 benennt schon keine weiteren konkreten tatsächlichen Umstände, welche ihrer Meinung nach hätten aufgeklärt werden müssen. Insoweit genügt insbesondere das auszugsweise Zitieren des eigenen (Rechts-)Vortrags im Berufungsverfahren nicht. Darüber hinaus legt die Beigeladene zu 2 auch nicht dar, dass sie bezüglich konkreter Tatsachen Beweisanregungen oder Beweisanträge gestellt hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1, welcher sich im Beschwerdeverfahren nicht geäußert hat, nach § 162 Abs. 3 VwGO für erstattungsfähig zu erklären. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.