BVerwG 19.12.2017 - 9 B 27/17

I

Der Kläger wendet sich gegen eine von der Flurbereinigungsbehörde erlassene Anordnung von Ersatzpflanzungen.

Er ist Eigentümer verschiedener Grundstücke, die in einem Gebiet liegen, für das mit Beschluss vom 4. November 2010 ein Flurbereinigungsverfahren angeordnet wurde. Im Wege- und Gewässerplan wurden die betroffenen Flurstücke vollständig oder teilweise als "Wald, Holzung bzw. Aufforstung" mit dem Zusatz "Feldgehölz, Hecke, Sträucher oder andere Anpflanzung" festgesetzt. Nachdem der Kläger Ende 2012 sowie Ende 2013 den Gehölzbestand zurückgeschnitten hatte, erließ die Naturschutzbehörde im November 2014 eine auf § 17 Abs. 8 BNatSchG gestützte Wiederherstellungsverfügung und ordnete deren Sofortvollzug an. In dem anschließenden verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren ordnete der Verwaltungsgerichtshof die aufschiebende Wirkung des vom Kläger erhobenen Widerspruchs mit der Begründung an, nur die Flurbereinigungsbehörde sei für den Erlass einer auf § 17 Abs. 8 BNatSchG gestützten Verfügung zuständig. Daraufhin erließ die Flurbereinigungsbehörde am 3. Juni 2016 die auf § 34 Abs. 3 FlurbG gestützte streitgegenständliche Anordnung.

Der Verwaltungsgerichtshof (Flurbereinigungsbehörde) hat die hiergegen gerichtete Anfechtungsklage abgewiesen. Die Anordnung der Ersatzpflanzung sei rechtmäßig. Die Eingriffsgrundlage des § 34 Abs. 3 FlurbG sei nicht deshalb unanwendbar, weil die Entfernung des Gehölzbestandes gleichzeitig einen ungenehmigten Eingriff in Natur und Landschaft im Sinne des § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG darstelle. Bei dem vom Kläger beseitigten Bewuchs auf seinen Grundstücken habe es sich um "Feldgehölz" im Sinne des § 34 Abs. 1 Nr. 3 FlurbG gehandelt, auch wenn die im Agrarförderrecht geltende maximale Größe von 2 000 qm überschritten worden sei. Die Anordnung sei auch verhältnismäßig, und die betreffende Befugnis sei weder verjährt noch verwirkt.

II

Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision, die auf die Zulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und eines Verfahrensmangels (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützt ist, hat keinen Erfolg.

1. Der Rechtssache kommt keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu.

Grundsätzlich bedeutsam im Sinne dieser Vorschrift ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Den Darlegungen der Beschwerde lässt sich nicht entnehmen, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.

a) Die Frage,

ob zur Auslegung des Begriffs "Feldgehölze" in § 34 Abs. 1 Nr. 3 FlurbG die Definition von "Feldgehölz" in § 8 Abs. 1 Nr. 3 Agrarzahlungen-Verpflichtungenverordnung heranzuziehen ist,

ist zwar vom Bundesverwaltungsgericht noch nicht geklärt. Sie lässt sich aber auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantworten.

Der Begriff der Feldgehölze wird in § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 der Verordnung über die Einhaltung von Grundanforderungen und Standards im Rahmen unionsrechtlicher Vorschriften über Agrarzahlungen (Agrarzahlungen-Verpflichtungenverordnung - AgrarZahlVerpflV) vom 17. Dezember 2014, zuletzt geändert durch Verordnung vom 26. Mai 2017 (BGBl. I S. 1305) legaldefiniert. Danach handelt es sich um "überwiegend mit gehölzartigen Pflanzen bewachsene Flächen, die nicht der landwirtschaftlichen Erzeugung dienen, mit einer Größe von mindestens 50 Quadratmetern bis höchstens 2 000 Quadratmetern; Flächen, für die eine Beihilfe zur Aufforstung oder eine Aufforstungsprämie gewährt worden ist, gelten nicht als Feldgehölze." Diese Definition gilt unmittelbar nur für den Anwendungsbereich der Agrarzahlungen-Verpflichtungenverordnung, der in § 1 näher beschrieben wird. Danach regelt die Verordnung die Anforderungen an die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand im Sinne von Art. 93 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang II der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (ABl. L 347 vom 20. Dezember 2013, S. 549) in der jeweils geltenden Fassung, die von dem Begünstigten im Sinne von Art. 92 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 (Begünstigter) einzuhalten sind, sowie die Einzelheiten zur Kontrolle und Sanktionierung der Anforderungen und Standards nach Nummer 1 und nach Art. 93 Abs. 1 bis 3 in Verbindung mit Anhang II der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013. Kurz gefasst geht es bei der Agrarzahlungen-Verpflichtungenverordnung, die ihrerseits auf § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 4 Agrarzahlungen-Verpflichtungengesetz vom 2. Dezember 2014 (BGBl. I S. 1928) sowie auf § 9a Satz 1 und § 15 Satz 1 Marktorganisationsgesetz i.d.F. der Bekanntmachung vom 24. Juni 2005 (BGBl. I S. 1857) gestützt ist, also um nähere Konkretisierungen der Cross-Compliance-Regelungen, die ein Landwirt aus förderrechtlichen Gründen einhalten muss.

Dieser Legaldefinition des Feldgehölzes liegt damit ein spezifisch förderrechtlicher Regelungszweck zugrunde. Erfüllt ein Feldgehölz die normierten Voraussetzungen, so handelt es sich um ein Landschaftselement, das als Cross-Compliance-relevant einzustufen ist, und - sofern es sich auf der bewirtschafteten Fläche befindet oder an diese angrenzt - rechnerisch die jeweils angebaute Kulturfläche zur sog. Bruttofläche erhöhen kann. Die Betriebsinhaber erhalten hierfür eine Zahlung für dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden (sog. "Greeningprämie", vgl. genauer https://www.landwirtschaftskammer.de/foerderung/direktzahlungen/landschaftselemente.htm). Die in der Legaldefinition enthaltene Größenvorgabe dient vor allem der Abgrenzung von Wald, der nicht als Landschaftselement förderungsfähig ist. Zudem spielt die Größe für den Förderumfang eine entscheidende Rolle.

Auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens steht fest, dass die dem Förderungszweck geschuldete Flächenbegrenzung in § 8 Abs. 1 Nr. 3 AgrarZahlVerpflV auf § 34 Abs. 1 Nr. 3 FlurbG nicht übertragbar ist, mag auch insoweit der "Begriffskern" der Legaldefinition als Auslegungshilfe dienen können (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 15. Januar 2016 - 15 MF 21/15 - ZUR 2016, 293 Rn. 19). Nach der zuletzt genannten Vorschrift führt die durch die Bekanntgabe des Flurbereinigungsbeschlusses ausgelöste Veränderungssperre dazu, dass neben Obstbäumen, Beerensträuchern auch "Feld- und Ufergehölze" nur in Ausnahmefällen und nur mit Zustimmung der Flurbereinigungsbehörde beseitigt werden dürfen. Dieses Veränderungsverbot mit Erlaubnisvorbehalt erfüllt einen besonderen flurbereinigungsrechtlichen Zweck. Es korrespondiert mit dem das Flurbereinigungsrecht beherrschenden Prinzip, dass jeder Teilnehmer eine seiner Einlage entsprechende wertgleiche Abfindung beanspruchen, aber nicht verlangen kann, in bestimmter Lage abgefunden zu werden. Damit dient es ersichtlich dazu, die Neugestaltung des Flurbereinigungsgebietes, deren Ergebnisse im Flurbereinigungsplan zusammengefasst werden, zu gewährleisten und die planerische Gestaltungsfreiheit im Rahmen des Verfahrenszweckes zu sichern. Außerdem sollen der zur Mitwirkung berufenen Teilnehmergemeinschaft vermeidbare Aufwendungen erspart werden, die bei vorgenommenen Veränderungen - soweit deren Wiederherstellungskosten nicht abwälzbar sind - erwachsen (BVerwG, Urteil vom 25. April 1989 - 5 C 24/86 - Buchholz 424.01 § 34 FlurbG Nr. 3 S. 2). Auf die genauen Größenverhältnisse des Feldgehölzes kommt es danach nicht an. Vielmehr soll nach der flurbereinigungsrechtlichen Regelung jede Veränderung des "Status Quo" aus den genannten Gründen erlaubnispflichtig sein.

b) Auch die Frage,

ob § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG dem § 34 Abs. 3 FlurbG als lex specialis vorgeht,

erfordert nicht die Durchführung eines Revisionsverfahrens. Denn das Verhältnis der beiden Vorschriften lässt sich auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Auslegungsregeln eindeutig beantworten, so dass kein Klärungsbedarf besteht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 2015 - 6 B 43.14 - NVwZ-RR 2015, 416 Rn. 8). Danach verdrängt - wie vom Flurbereinigungsgericht angenommen (UA S. 6) - die naturschutzrechtliche Wiederherstellungsverfügung nach § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG nicht die flurbereinigungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage des § 34 Abs. 3 FlurbG, die hinsichtlich der Rechtsfolge strenger ist (vgl. zum fehlenden Ermessen BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 2014 - 9 B 39.14 - Buchholz 424.01 § 34 FlurbG Nr. 4 Rn. 6).

Zwar handelt es sich bei der in § 34 Abs. 1 Nr. 3 FlurbG angeordneten notwendigen Zustimmung der Flurbereinigungsbehörde um eine behördliche Zulassung im Sinne des § 17 Abs. 1 BNatSchG, so dass die zuständige Flurbereinigungsbehörde grundsätzlich auch für die Anordnung von naturschutzrechtlichen Maßnahmen einschließlich der Wiederherstellung des früheren Zustandes nach § 17 Abs. 8 BNatSchG zuständig ist (VGH Kassel, Beschluss vom 7. August 2015 - 4 B 958/15 - NUR 2015, 791 Rn. 6). Hierdurch wird die fachgesetzliche Ermächtigungsgrundlage des § 34 Abs. 3 FlurbG, die ihrerseits auf die der Behörde durch das Flurbereinigungsgesetz zugewiesenen Aufgaben beschränkt ist (BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 2014 - 9 B 39.14 - Buchholz 424.01 § 34 FlurbG Nr. 4 Rn. 7), aber nicht verdrängt. Denn die Regelung des § 17 Abs. 8 BNatSchG ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass die fachgesetzlichen Befugnisse nicht stets auf die Eingriffsregelung zugeschnitten sind, so dass unter Umständen nicht alle erforderlichen Maßnahmen nach dem jeweiligen Fachgesetz getroffen werden können. Daher räumt die Vorschrift den in § 17 Abs. 1 BNatSchG genannten Fachbehörden eine eigene Ermächtigung ein (vgl. nur Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 17 Rn. 45; vgl. zum sog. "Huckepackverfahren" auch Siegel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 17 Rn. 4 ff. und Prall, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 17 Rn. 4). Die Regelung bezweckt also eine Erweiterung der Eingriffsmöglichkeiten der Fachbehörde, soll aber nicht bereits bestehende fachgesetzliche Ermächtigungsgrundlagen verdrängen (der Sache nach - trotz missverständlicher Formulierung - ebenso: VGH Kassel, Beschluss vom 7. August 2015 - 4 B 958/15 - juris Rn. 6).

c) Keiner grundsätzlichen Klärung bedarf schließlich die Frage,

ob und gegebenenfalls in welcher Frist die Befugnis zum Erlass von Anordnungen nach § 34 Abs. 3 FlurbG verjährt.

Nach verbreiteter Auffassung unterliegen Eingriffsbefugnisse des öffentlichen Rechts - anders als öffentlich-rechtliche Vermögensansprüche - keiner Verjährung, soweit es an einer abweichenden gesetzlichen Regelung fehlt (vgl. hierzu nur Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 53 Rn. 15; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 53 Rn. 11 f., jeweils m.w.N.; differenzierend - allerdings vorwiegend unter rechtspolitischen Gesichtspunkten - dagegen Guckelberger, Die Verjährung im öffentlichen Recht, S. 229 ff.). Eine solche Regelung ist für das Flurbereinigungsrecht nicht vorhanden.

Die von der Beschwerde zitierten früheren Verjährungsregelungen des § 8 Abs. 3 HessNatSchG i.d.F. vom 19. September 1980 (GVBl. S. 313) und § 10 Abs. 4 ThürNatSchG i.d.F. vom 30. August 2006 (GVBl. S. 421) betreffen nicht das Flurbereinigungsrecht, sondern naturschutzrechtliche Maßnahmen, um die es hier gerade nicht geht (s. dazu oben unter b). Unbeschadet dessen ist die Revision im Hinblick auf eine etwaige Verjährung der Anordnungsbefugnis des § 34 Abs. 3 FlurbG jedenfalls deshalb nicht zuzulassen, weil eine fallübergreifende Klärung dieser Frage in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht zu erwarten ist. So liegt es auf der Hand, dass sich die Verjährungsregelung des § 31 OWiG in Anbetracht des auf die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten bezogenen Normzweckes nicht auf die Anordnungsbefugnis in § 34 Abs. 3 FlurbG übertragen lässt. Sollte diese Befugnis - trotz vorstehender Erwägungen - einer Verjährung entsprechend den Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs unterliegen (vgl. für vermögensrechtliche Ansprüche BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2016 - 9 A 16.15 - Buchholz 11 Art. 104a GG Nr. 28 Rn. 33 ff. m.w.N.), wären die Voraussetzungen für den Verjährungseintritt hier offensichtlich nicht erfüllt. So beginnt die regelmäßige - und kürzestmögliche - dreijährige Verjährung nicht vor dem Schluss des Jahres, in dem der Berechtigte von den maßgeblichen Umständen Kenntnis erlangt hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangen müssen (§§ 195, 199 Abs. 1 BGB). Letzteres war hier, wie der Kläger selbst nicht in Abrede stellt, nicht vor Beginn des Jahres 2013 der Fall. Daher konnte eine etwaige Verjährung frühestens mit dem Schluss jenes Jahres begonnen haben und daher bei Erlass der Verfügung vom 3. Juni 2016 noch nicht abgelaufen sein.

2. Die Revision ist auch nicht deshalb zuzulassen, weil ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

a) Der Kläger rügt, das Flurbereinigungsgericht habe den Sachverhalt nicht hinreichend aufgeklärt, insbesondere habe es die streitgegenständlichen Flächen nicht in Augenschein genommen. Die Quadratmeterzahl allein sage nichts darüber aus, ob der Eingriff geringfügig sei; auch hätte geprüft werden müssen, ob einige Jahre nach dem Rückschnitt "wieder eine intakte nicht zerstörte Struktur" vorliege. Mit diesem Vorbringen wird ein Verfahrensfehler nicht dargetan. Das Flurbereinigungsgericht hat im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung untersucht, ob der vom Kläger vorgenommene Eingriff nach § 34 Abs. 1 Nr. 3 Flurbereinigungsgesetz materiell rechtswidrig war. Dies hat es - gestützt auf näher bezeichnete Erkenntnisse (insbesondere eine Biotopkartierung aus dem Jahre 1998 sowie Luftbilder aus August 2012 und August 2015) - damit begründet, dass der vom Kläger beseitigte Gehölzbestand (Schwarzdorn) einen hohen ökologischen Wert gehabt habe, insbesondere habe sich innerhalb der beseitigten Gehölzbestände ein Brutrevier der Vogelarten Bluthänfling und Feldsperling sowie der Klappergrasmücke befunden (UA S. 10). Es hat sich damit gerade nicht auf die Flächengröße bezogen und erst recht nicht auf diese beschränkt; auch kam es - ausgehend von der insoweit maßgeblichen Rechtsauffassung des Gerichts - nicht auf den Zustand der Fläche nach der Abholzung an.

b) Soweit der Kläger beanstandet, das Flurbereinigungsgericht habe die Anordnung der Ersatzpflanzungen für verhältnismäßig gehalten, obwohl ein gegen ihn eingeleitetes Bußgeldverfahren vom Amtsgericht eingestellt worden sei, hat dieser Umstand nach der im Hinblick auf die Verfahrensrüge maßgeblichen materiellen Rechtsauffassung des Flurbereinigungsgerichts keine Rolle gespielt.

c) Ebenfalls kein Verfahrensfehler ergibt sich aus dem Vorbringen des Klägers, er habe einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung zum Rückschnitt gehabt, weil es sich um ackerbaulich gut geeignete Flächen gehandelt habe. Auf diesen Gesichtspunkt kam es - wie oben ausgeführt - aus Sicht des Flurbereinigungsgerichts nicht an. Denn nach dessen Rechtsauffassung durfte die Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 3 FlurbG gerade wegen des hohen ökologischen Wertes des vom Kläger beseitigten Gehölzbestandes nicht erteilt werden. Soweit der Kläger pauschal bezweifelt, dass der ökologische Wert aus einer Biotopkartierung aus dem Jahre 1998 abgeleitet werden kann, bleibt seine Kritik zu unsubstantiiert. So legt die Beschwerde weder dar, inwiefern der Kläger auf die weitere Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben er rügt, hingewirkt hat, noch, wieso sich die Ermittlungsmaßnahmen dem Gericht auf der Grundlage seiner materiellen Rechtsauffassung von sich aus hätten aufdrängen müssen.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestset-zung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG. Dabei berücksichtigt der Senat neben dem wirtschaftlichen Interesse des Klägers an der Nutzung der streitigen Fläche als Ackerfläche, das der Kläger selbst mit 1 755 € beziffert, die Kosten für die angeordnete Ersatzpflanzung. Insofern sind nicht nur die Kosten für die erstmalige Neubepflanzung auf einer Fläche von immerhin 2 742 qm nach einem recht engen Pflanzschema zu beachten, vielmehr kommen Kosten für etwaige Ersatzpflanzungen, für die Herstellungs- und Erhaltungspflege sowie für Vorsorgemaßnahmen gegen Wildverbiss hinzu.