Entscheidungsdatum: 22.02.2018
Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
1. Die Beschwerde ist zulässig. Insbesondere bedurfte es entgegen der Ansicht des Beklagten keiner gesonderten Darlegung eines berechtigten Interesses der Klägerin an der Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 21. August 1995 - 8 B 43.95 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 279 S. 11 f.). Allein der Eintritt eines erledigenden Ereignisses lässt die für die Nichtzulassungsbeschwerde erforderliche Beschwer nicht entfallen. Der durch das angefochtene Urteil beschwerte Beteiligte kann die Beschwerde vielmehr deshalb einlegen und fortführen, damit in dem erstrebten Revisionsverfahren die prozessualen Folgerungen aus einer zwischenzeitlich etwa eingetretenen Erledigung gezogen werden können (BVerwG, Beschlüsse vom 23. Juli 2014 - 6 B 1.14 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 70 Rn. 15 f. und vom 25. Juni 2015 - 9 B 69.14 - juris Rn. 5). Davon abgesehen hat sich die angefochtene vorläufige Anordnung des Beklagten vom 22. August 2014, mit welcher der Klägerin die Nutzung und der Besitz der für den Bau des Wirtschaftswegs benötigten Flächen entzogen und die Teilnehmergemeinschaft in den Besitz und die Nutzung dieser Flächen eingewiesen wurden, durch den zwischenzeitlichen Ausbau nicht erledigt. Hierdurch wurde weder ein endgültiger Übergang der Besitz- und Nutzungsrechte bewirkt, noch wurde deren Rückübertragung unmöglich. Die Wirkung der angefochtenen vorläufigen Anordnung endet ausdrücklich erst mit dem Erlass der Ausführungsanordnung (§ 61 LwAnpG), der vorzeitigen Ausführungsanordnung (§ 63 Abs. 2 LwAnpG i.V.m. § 63 Abs. 1 FlurbG, vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2015 - 9 B 45.15 - Buchholz 424.02 § 64 LwAnpG Nr. 15 Rn. 12) oder der vorläufigen Besitzeinweisung (§ 61a LwAnpG).
2. Die auf sämtliche Zulassungsgründe gestützte Beschwerde ist jedoch unbegründet.
a) Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen.
Grundsätzlich bedeutsam ist eine Rechtssache danach nur dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, konkreten, jedoch in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO im Einzelnen ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des Bundesrechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist. Der bloße Hinweis, die Rechtsfrage sei bisher noch nicht höchstrichterlich entschieden, reicht für den Vortrag der Klärungsbedürftigkeit allein nicht aus (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2015 - 9 B 68.14 - juris Rn. 2 m.w.N.).
aa) Danach rechtfertigt die sinngemäß aufgeworfene Frage:
Verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG Bbg bei einer vorläufigen Anordnung zum Vorausbau eines Weges gemäß § 36 FlurbG i.V.m. § 63 Abs. 2 LwAnpG generell oder jedenfalls dann, wenn ein vorhandener Weg ausgebaut werden soll und die im Liegenschaftskataster ausgewiesene Verkehrsfläche kleiner als die Fläche des ausgebauten Weges ist, dass die Inanspruchnahme der betroffenen Flurstücke in dem Anordnungsbescheid für jedes Flurstück quadratmetergenau angegeben wird?
nicht die Zulassung der Revision. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass sich die Anforderungen an die Bestimmtheit eines Verwaltungsakts im Einzelnen nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts richten (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2012 - 9 C 13.11 - BVerwGE 145, 87 Rn. 11 m.w.N.). Dabei kann sich die notwendige Bestimmtheit einer flurbereinigungsrechtlichen vorläufigen Anordnung aus einer Gesamtschau verschiedener Angaben ergeben. So hat das Bundesverwaltungsgericht die Anforderungen des § 37 Abs. 1 VwVfG dadurch gewahrt gesehen, dass sich die in Anspruch genommenen Flurstücke, der Umfang der Inanspruchnahme und die Lage des Weges, für dessen Errichtung die Flächen benötigt wurden, aus der Auflistung der Flurstücke, den metergenauen Angaben über die jeweilige Länge der Wege und den Angaben über die Breite der sonstigen Maßnahmen sowie aus den Darstellungen in der Ausbaukarte ergaben (BVerwG, Urteil vom 14. November 2012 - 9 C 13.11 - Buchholz 424.01 § 36 FlurbG Nr. 11 Rn. 12
Unter Zugrundelegung der vorstehend wiedergegebenen Rechtsprechung hat das Oberverwaltungsgericht darüber hinaus festgestellt, dass die Markierungen des dem angefochtenen Bescheid beigefügten Luftbildes sowie insbesondere der Umstand, dass es nicht um die erstmalige Errichtung eines Weges, sondern um den Ersatzbau eines bereits vorhandenen Weges geht - insoweit unterscheidet sich der vorliegende von dem Fall, der dem Urteil des Senats vom 14. November 2012 zugrunde lag -, hinreichend bestimmt erkennen lassen, welche Teile der bezeichneten Flurstücke Gegenstand der angefochtenen Verfügung sind. Diesen Feststellungen ist die Klägerin nicht mit einer Verfahrensrüge entgegen getreten. Der Differenz zwischen der in den Katasterunterlagen ausgewiesenen Verkehrsfläche und der Angabe der für die Wegeerneuerung benötigten Fläche hat das Gericht demgegenüber keine Bedeutung beigemessen.
bb) Die Frage:
Steht die Bestandskraft des Anordnungsbeschlusses im Bodenordnungsverfahren einer umfassenden gerichtlichen Prüfung der Erforderlichkeit der im Wege- und Gewässerplan festgelegten Maßnahmen entgegen?
ist ebenfalls nicht klärungsbedürftig. Ihr liegt ein fehlerhaftes Verständnis des angegriffenen Urteils zugrunde. Darin hat das Oberverwaltungsgericht die Bestandskraft des Anordnungsbeschlusses nicht den Einwänden gegen die Erforderlichkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit des Wege- und Gewässerplans, sondern den auf eine fehlende Rechtfertigung der Einleitung des Bodenordnungsverfahrens zielenden Rügen entgegen gehalten.
Insoweit ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass das Bodenordnungsverfahren mehrstufig ausgestaltet ist. Es besteht aus den drei miteinander abgestimmten Teilentscheidungen "Anordnungsbeschluss" (§ 63 Abs. 2 LwAnpG i.V.m. § 4 FlurbG), "Feststellung des Ergebnisses der Wertermittlung" (§ 63 Abs. 2 LwAnpG in Verbindung mit § 27 ff. FlurbG) und "Bodenordnungsplan" (§ 59 LwAnpG). Hinsichtlich jeder Teilentscheidung tragen die von der Entscheidung Betroffenen die Anfechtungslast. Die selbständige Anfechtbarkeit von Teilentscheidungen führt im Ergebnis zu einem gestuften Rechtsschutz, der der Überprüfung einer unanfechtbar gewordenen Teilentscheidung hinsichtlich des durch sie geregelten Rechtsbereichs in einem späteren Rechtsschutzverfahren entgegensteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2014 - 9 C 11.13 - BVerwGE 151, 89 Rn. 13 m.w.N.). Da der Anordnungsbeschluss mit der Begründung angefochten werden kann, die sachlichen Voraussetzungen des § 63 Abs. 2 LwAnpG i.V.m. § 4 FlurbG lägen nicht vor (BVerwG, Beschluss vom 26. März 1974 - 5 B 14.72 - BVerwGE 45, 112 <113>), sind nach dessen Bestandskraft dahingehende Einwände in späteren Verfahren ausgeschlossen.
Hingegen kann - wovon auch das Oberverwaltungsgericht ausgegangen ist - der von einer vorläufigen Anordnung betroffene Teilnehmer nicht nur deren Dringlichkeit und Erforderlichkeit, sondern auch die Erforderlichkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der festgestellten oder genehmigten gemeinschaftlichen Anlage nach Art, Umfang und finanziellem Aufwand in Abrede stellen. Auch dies ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Februar 1986 - 5 C 40.84 - BVerwGE 74, 1 <12 f.>) und rechtfertigt daher nicht die Zulassung der Revision.
cc) Schließlich kommt auch der Frage:
Ergibt sich die für den Erlass einer vorläufigen Anordnung gemäß § 36 Abs. 1 FlurbG i.V.m. § 63 Abs. 2 LwAnpG notwendige Dringlichkeit einer Maßnahme im Vorausbau aus der bloßen Sicherung zugesagter - bei Nichtabruf unter Umständen verfallender - öffentlicher Zuschüsse?
keine rechtsgrundsätzliche Bedeutung zu. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits entschieden, dass der Vorausbau einer gemeinschaftlichen Anlage nicht automatisch zum Erlass einer Anordnung nach § 36 Abs. 1 FlurbG berechtigt, dass ihm jedoch für die geforderte Dringlichkeit erhebliches Gewicht zukommt. Danach müssen zwar weitere dringende Gründe hinzutreten. Diese liegen jedoch bereits dann vor, wenn die Einzelfallprüfung sowohl hinsichtlich der Anordnung als solcher als auch ihres Zeitpunkts ergibt, dass die Interessen der übrigen Teilnehmer diejenigen des in seiner Nutzung beschränkten Teilnehmers überwiegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2012 - 9 C 13.11 - BVerwGE 145, 87 Rn. 17 ff.). Ob das Oberverwaltungsgericht einen dringenden Grund danach hier in dem Interesse aller Teilnehmer an einer möglichst kostengünstigen Herstellung der gemeinschaftlichen Anlagen sehen durfte, betrifft lediglich den Einzelfall.
b) Soweit sich die Beschwerde auf den Zulassungsgrund der Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) stützt, benennt sie entgegen § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO keinen die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten entscheidungstragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat. Insbesondere hat das Oberverwaltungsgericht nicht den Rechtssatz aufgestellt, allein der drohende Verfall von Fördermitteln begründe stets die Dringlichkeit eines Wegeausbaus. Vielmehr hat es ausgeführt, die Sicherung zugesagter - bei Nichtabruf unter Umständen verfallender - öffentlicher Zuschüsse stelle einen im finanziellen Interesse aller Teilnehmer bestehenden beachtlichen Dringlichkeitsgrund dar. Der Einwand, das Oberverwaltungsgericht habe die nach dem Urteil des Senats vom 14. November 2012 - 9 C 13.11 - (BVerwGE 145, 87) erforderliche Interessenabwägung im Einzelfall nicht oder nur unvollständig vorgenommen, führt auf keinen divergierenden Rechtssatz, sondern allein auf eine vermeintlich fehlerhafte Anwendung der vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Rechtssätze. Dies genügt nicht den Darlegungsanforderungen der Divergenzrüge (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133
c) Die Revision ist schließlich nicht deshalb zuzulassen, weil ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die angefochtene Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
aa) Die Rüge mangelnder Sachaufklärung (§ 86 Abs. 1 VwGO) erfordert unter anderem die substantiierte Darlegung, hinsichtlich welcher tatsächlicher Umstände und mit welchen Mitteln unter Zugrundelegung der materiell-rechtlichen Auffassung der Vorinstanz ein zusätzlicher Aufklärungsbedarf bestanden hat. Ferner muss aufgezeigt werden, dass entweder bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterlassen nunmehr gerügt wird, hingewirkt worden ist oder aufgrund welcher Anhaltspunkte sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken hätten aufdrängen müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 264 Rn. 25 m.w.N.; Beschluss vom 15. Juli 2015 - 7 B 23.14 - juris Rn. 13).
bb) Dies zugrunde gelegt, begründet das Vorbringen der Klägerin keine Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht.
(1) Die in § 99 Abs. 1 VwGO geregelte Verpflichtung der Behörden zur Vorlage u.a. von Akten soll sicherstellen, dass der entscheidungserhebliche Sachverhalt so umfassend wie möglich aufgeklärt wird und alle Verfahrensbeteiligten von entscheidungserheblichen Vorgängen Kenntnis erlangen, um diese zur Grundlage ihres Vorbringens in dem Rechtsstreit machen zu können. Diese Zweckbestimmung beschränkt die Vorlagepflicht von vornherein auf solche Akten, deren Inhalt der umfassenden Sachaufklärung durch das Gericht der Hauptsache und der Gewinnung von Grundlagen für die Prozessführung der Beteiligten überhaupt dienlich sein kann. § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO gewährt keinen Anspruch auf Vorlage den konkreten Streitgegenstand des anhängigen Rechtsstreits nicht betreffender oder aus sonstigen Gründen nicht entscheidungserheblicher Akten oder Urkunden. Ob bestimmte Akten der Vorlagepflicht nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO unterliegen, entscheidet das Tatsachengericht (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 9. November 1962 - 7 B 91.62 - BVerwGE 15, 132 <133 f.> und vom 24. November 2003 - 20 F 13.03 - BVerwGE 119, 229 <230 f.>).
(2) Die Beschwerde legt nicht dar, hinsichtlich welcher tatsächlicher Feststellungen sich dem Oberverwaltungsgericht eine weitere Sachaufklärung durch die Anforderung zusätzlicher Akten hätte aufdrängen müssen. Der Einwand geht vielmehr dahin, das Gericht habe es versäumt, weitere Akten bzw. Aktenbestandteile beizuziehen, um erst anhand deren Durchsicht festzustellen, ob eventuell weitergehende Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung bestehen.
Damit verkennt die Beschwerde den Umfang der durch § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO gebotenen gerichtlichen Sachaufklärung. Diese fordert nicht, ohne entsprechende Anhaltspunkte oder klägerische Rügen eine behördliche Maßnahme auf alle denkbaren Fehler zu überprüfen. Vielmehr ist der Amtsermittlungsgrundsatz sachgerecht unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung und der Prozessökonomie zu handhaben und, abhängig von den Umständen des Einzelfalls, eine gleichsam ungefragte Fehlersuche zu vermeiden (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. April 2002 - 9 CN 1.01 - BVerwGE 116, 188 <196 f.>). Dementsprechend forderte vorliegend das Gericht auf die Rüge der Klägerin, bestimmte Aktenbestandteile fehlten, die Beklagte auf, die Verwaltungsvorgänge vorzulegen, hinsichtlich derer die Klägerin die Beiziehung und Akteneinsicht begehrte. Mit Verfügung vom 1. Oktober 2015 teilte das Gericht den Bevollmächtigten der Klägerin mit, die weiteren Verwaltungsgänge lägen vor und könnten eingesehen werden. Die Akteneinsicht erfolgte sodann im Februar 2016, ohne dass die Klägerin bis zur mündlichen Verhandlung am 23. Juni 2017 die Vorlage weiterer Aktenbestandteile beantragte oder Einwände erhob, aufgrund derer sich dem Gericht die Beiziehung weiterer Akten hätte aufdrängen müssen. Soweit die Klägerin darüber hinaus geltend macht, bei einem gestuften Verwaltungsverfahren müsse die Behörde die Unterlagen zu jeder Stufe vorlegen, verkennt dieser Einwand, dass - wie vorstehend dargelegt - unanfechtbar gewordene Teilentscheidungen in einem späteren Rechtsschutzverfahren nicht mehr überprüft werden können und damit auch die diesbezüglichen Verwaltungsvorgänge nicht entscheidungserheblich sind.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 13.2.3 des Streitwertkatalogs.