BVerwG 25.04.2018 - 9 A 16/16

I

Die Kläger wenden sich gegen den Beschluss der Bezirksregierung Detmold (künftig: Zulassungsbehörde) vom 27. September 2016, mit dem auf Antrag des Landesbetriebs Straßenbau Nordrhein-Westfalen (künftig: Vorhabenträger) der Plan für den Neubau der A 33/B 61, Zubringer Ummeln, festgestellt worden ist (Planfeststellungsbeschluss). Das Straßenbauprojekt unterfällt dem Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie. Es soll neben dem Anschluss an die bereits autobahnkreuzähnlich ausgebaute Anschlussstelle Bielefeld-Zentrum der A 33 auch der Entlastung der Ortsdurchfahrt Ummeln dienen. Der planfestgestellte Abschnitt umfasst eine Länge von rd. 3,7 km. Die Straße soll teilweise vier-, teilweise dreispurig geführt werden.

Die Klägerin zu 13 hat ihre Klage zurückgenommen. Die verbleibenden Kläger sind wie folgt von dem Vorhaben betroffen:

Die Kläger zu 1 bis 6, 10 und 14 sind enteignungsbetroffen, d.h. ihre Grundstücke sollen in unterschiedlichem Umfang für das Vorhaben selbst oder für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen in Anspruch genommen werden; drei der enteignungsbetroffenen Kläger (zu 3, 6 und 10) sollen ihre Wohnhäuser verlieren, andere machen Existenzgefährdungen geltend. Teilweise befürchten die enteignungsbetroffenen Kläger auch eine Überschwemmung ihrer Grundstücke. Die Kläger zu 4, 5, 6 bis 12 und 14 verfügen über einen Hausbrunnen für die private Trinkwasserversorgung; sie befürchten eine Verunreinigung des Wassers. Nahezu alle Kläger machen Lärmbelange geltend.

Die Planunterlagen lagen in der Zeit vom 30. August bis zum 29. September 2010 öffentlich aus. In der der Auslegung vorangegangenen Bekanntmachung wurden einige Unterlagen genannt (Verkehrsgutachten, artenschutzrechtlicher Fachbeitrag, zwei faunistische Untersuchungen), nicht aber die Unterlagen zum Lärmschutz und zur geplanten Entwässerung. Sämtliche Kläger haben Einwendungen erhoben. Der Erörterungstermin fand am 10. und 11. April 2013 statt.

Nach Auswertung der Ergebnisse des Anhörungsverfahrens beschloss der Vorhabenträger verschiedene Planänderungen. Unter anderem wurde aufgrund von Bedenken der Wasserbehörde, die auf den hohen Grundwasserstand (ca. 0,25 m unter Gelände) und die topographischen Besonderheiten (flache, wenig geneigte Bachläufe) hingewiesen hatte, die Entwässerung des auf den Straßenoberflächen anfallenden Niederschlagswassers im Entwässerungsabschnitt 4 geändert. Dieser (kleinste) Entwässerungsabschnitt betrifft die Innenfläche des nördlichen Anschlussstellen-Ohres mit einer Fläche von ca. 1,1 ha. Geplant ist nun keine Einleitung mehr in ein Oberflächengewässer, sondern eine Versickerung in das Grundwasser. Der 4. Entwässerungsabschnitt liegt außerhalb eines Wasserschutzgebiets, jedoch innerhalb des Wassereinzugsgebiets eines Wasserbeschaffungsverbandes, der über Trinkwasserbrunnen verfügt. Im Übrigen erfolgt die Straßenentwässerung durch eine Einleitung in näher bezeichnete Gewässer an drei Einleitstellen über Regenrückhaltebecken und Leichtflüssigkeitsabscheider mit vorgeschaltetem Öl- und Schlammfang.

Aufgrund der Planänderungen erstellte der Vorhabenträger ein sogenanntes "Deckblatt". In dieses nahm er unter Kenntlichmachung der Änderungen nochmals alle Planunterlagen - d.h. auch die unverändert gebliebenen - auf. Die Neuauslegung dieser Deckblattunterlagen erfolgte in der Zeit vom 19. Mai bis zum 18. Juni 2014. In der vorangegangenen Bekanntmachung wurde erneut auf verschiedene Unterlagen (etwa eine neue Verkehrsuntersuchung und eine neue lärmtechnische Unterlage), nicht aber auf die geänderte wassertechnische Untersuchung hingewiesen. Sämtliche Kläger haben nochmals Einwendungen erhoben.

Die Zulassungsbehörde erteilte mit dem gerichtlich angefochtenen Planfeststellungsbeschluss dem Vorhabenträger auch die jederzeit widerrufliche Erlaubnis, das auf den Straßenoberflächen anfallende Niederschlagswasser - wie oben beschrieben - in drei Gewässer bzw. in das Grundwasser einzuleiten. Dabei wird die Lage und der Umfang der Einleitung genauer bezeichnet. Sowohl hinsichtlich der Einleitung in die Oberflächengewässer als auch hinsichtlich der Versickerung in das Grundwasser enthält der Planfeststellungsbeschluss zahlreiche Nebenbestimmungen, die den Gewässerschutz sicherstellen sollen.

Vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses fand keine dokumentierte gewässerkörperbezogene Prüfung der Anforderungen des Art. 4 WRRL bzw. der §§ 27, 47 WHG statt. Der Begriff der Qualitätskomponente bzw. Umweltqualitätsnorm taucht weder in den planfestgestellten Unterlagen noch im Planfeststellungsbeschluss auf. Im Planfeststellungsbeschluss wird allerdings zusammenfassend festgestellt, vorhabenbedingt sei weder mit einer Verschlechterung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers noch mit einer Verschlechterung eines Grundwasserkörpers zu rechnen. Das Vorhaben verstoße mithin nicht gegen Art. 4 WRRL i.V.m. §§ 27 und 47 WHG.

Erst im Laufe des gerichtlichen Verfahrens hat die Zulassungsbehörde nähere Angaben zur Prüfung des Verschlechterungsverbots und Verbesserungsgebots gemacht und hierzu ein 48 Seiten umfassendes Dokument (im Folgenden: nachgereichter Fachbeitrag) vorgelegt, ohne dieses allerdings förmlich zum Inhalt des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses zu machen. In dieser Unterlage werden die betroffenen Wasserkörper beschrieben und die Auswirkungen des Vorhabens auf deren Qualitätskomponenten bewertet. Zur Rechtfertigung ihres Vorgehens hat die Zulassungsbehörde vorgebracht, eine wasserkörperbezogene Prüfung sei bereits im Planfeststellungsverfahren durch die Untere Wasserbehörde der Stadt Bielefeld erfolgt; diese sei lediglich nicht dokumentiert worden.

Aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 17. und 18. April 2018 ist das Bundesverwaltungsgericht zu dem Ergebnis gekommen, dass der angefochtene Planfeststellungsbeschluss an einem Abwägungsfehler hinsichtlich der Trassenwahl leidet, der zur Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses führen wird. Auf diesen Fehler ist in einem gesonderten Beschluss vom heutigen Tage hingewiesen worden.

II

Der Rechtsstreit ist auszusetzen. Es ist eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (im Folgenden: Gerichtshof) zu den im Beschlusstenor formulierten Fragen einzuholen (Art. 267 AEUV).

Der rechtliche Rahmen wird durch die folgenden nationalen Vorschriften gebildet:

1. Das Wasserhaushaltsgesetz (WHG) vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585) in seiner auf den Rechtsstreit anwendbaren Fassung lautet:

§ 3 Begriffsbestimmungen

6. Wasserkörper

einheitliche und bedeutende Abschnitte eines oberirdischen Gewässers oder Küstengewässers (Oberflächenwasserkörper) sowie abgegrenzte Grundwasservolumen innerhalb eines oder mehrerer Grundwasserleiter (Grundwasserkörper);

§ 27 Bewirtschaftungsziele für oberirdische Gewässer

(1) Oberirdische Gewässer sind, soweit sie nicht nach § 28 als künstlich oder erheblich verändert eingestuft werden, so zu bewirtschaften, dass

1. eine Verschlechterung ihres ökologischen und ihres chemischen Zustands vermieden wird und

2. ein guter ökologischer und ein guter chemischer Zustand erhalten oder erreicht werden.

§ 47 Bewirtschaftungsziele für das Grundwasser

(1) Das Grundwasser ist so zu bewirtschaften, dass

1. eine Verschlechterung seines mengenmäßigen und seines chemischen Zustands vermieden wird;

2. alle signifikanten und anhaltenden Trends ansteigender Schadstoffkonzentrationen auf Grund der Auswirkungen menschlicher Tätigkeiten umgekehrt werden;

3. ein guter mengenmäßiger und ein guter chemischer Zustand erhalten oder erreicht werden; zu einem guten mengenmäßigen Zustand gehört insbesondere ein Gleichgewicht zwischen Grundwasserentnahme und Grundwasserneubildung.

2. Die Verordnung zum Schutz des Grundwassers (Grundwasserverordnung - GrwV) vom 9. November 2010 (BGBl. I S. 1513) in der maßgeblichen Fassung lautet:

§ 7 Einstufung des chemischen Grundwasserzustands

(1) Die zuständige Behörde stuft den chemischen Grundwasserzustand als gut oder schlecht ein.

(2) Der chemische Grundwasserzustand ist gut, wenn

1. die in Anlage 2 enthaltenen (...) Schwellenwerte an keiner Messstelle nach § 9 Absatz 1 im Grundwasserkörper überschritten werden oder (...)

§ 9 Überwachung des mengenmäßigen und chemischen Grundwasserzustands

(1) In jedem Grundwasserkörper sind Messstellen für eine repräsentative Überwachung des mengenmäßigen Grundwasserzustands nach Maßgabe der Anlage 3 und des chemischen Grundwasserzustands nach Maßgabe der Anlage 4 Nummer 1 zu errichten und zu betreiben.

Anlage 2 der GrwV enthält für Chlorid einen Schwellenwert von 250 mg/l.

3. Das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) in der hier anwendbaren Fassung vom 24. Februar 2010 (BGBl. I S. 94) - im Folgenden: UVPG a.F. - lautet:

§ 6 Unterlagen des Trägers des Vorhabens

(1) Der Träger des Vorhabens hat die entscheidungserheblichen Unterlagen über die Umweltauswirkungen des Vorhabens der zuständigen Behörde zu Beginn des Verfahrens vorzulegen, in dem die Umweltverträglichkeit geprüft wird. (...)

§ 9 Beteiligung der Öffentlichkeit

(1a) Bei der Bekanntmachung zu Beginn des Beteiligungsverfahrens nach Absatz 1 hat die zuständige Behörde die Öffentlichkeit über Folgendes zu unterrichten:

(...)

5. die Angabe, welche Unterlagen nach § 6 vorgelegt wurden,

4. Das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) lautet:

§ 46 Folgen von Verfahrens- und Formfehlern

Die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 nichtig ist, kann nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.

§ 75 Rechtswirkungen der Planfeststellung

(1) Durch die Planfeststellung wird die Zulässigkeit des Vorhabens einschließlich der notwendigen Folgemaßnahmen an anderen Anlagen im Hinblick auf alle von ihm berührten öffentlichen Belange festgestellt; neben der Planfeststellung sind andere behördliche Entscheidungen, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen nicht erforderlich. Durch die Planfeststellung werden alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt.

(1a) Mängel bei der Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange sind nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Erhebliche Mängel bei der Abwägung oder eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften führen nur dann zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder der Plangenehmigung, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können; die §§ 45 und 46 bleiben unberührt.

5. Die Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) lautet:

§ 42 Anfechtungs- und Verpflichtungsklage

(1) Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden.

(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.

§ 113 Urteilstenor

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. (...)

6. Das Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August 2017 (BGBl. I S. 3290) lautet:

§ 1 Anwendungsbereich

(1) Dieses Gesetz ist anzuwenden auf Rechtsbehelfe gegen folgende Entscheidungen:

1. Zulassungsentscheidungen im Sinne von § 2 Absatz 6 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach

a) dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, (...)

eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bestehen kann;

(...)

(4) Umweltbezogene Rechtsvorschriften im Sinne dieses Gesetzes sind Bestimmungen, die sich zum Schutz von Mensch und Umwelt auf

1. den Zustand von Umweltbestandteilen im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 1 des Umweltinformationsgesetzes oder

2. Faktoren im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 2 des Umweltinformationsgesetzes beziehen.

§ 2 Rechtsbehelfe von Vereinigungen

(1) Eine nach § 3 anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung kann, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen einlegen, wenn die Vereinigung

1. geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht,

2. geltend macht, in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen berührt zu sein, und

3. im Falle eines Verfahrens nach

a) § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 2b zur Beteiligung berechtigt war;

b) § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 zur Beteiligung berechtigt war und sie sich hierbei in der Sache gemäß den geltenden Rechtsvorschriften geäußert hat oder ihr entgegen den geltenden Rechtsvorschriften keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist.

(...)

(4) Rechtsbehelfe nach Absatz 1 sind begründet, soweit

1. die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 und 2 oder deren Unterlassen gegen Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind, oder

2. die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2a bis 6 oder deren Unterlassen gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind,

und der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert. Bei Entscheidungen nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1

oder 4 muss zudem eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung im Sinne von § 1 Nummer 1 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen.

§ 3 Anerkennung von Vereinigungen

(1) Auf Antrag wird einer inländischen oder ausländischen Vereinigung die Anerkennung zur Einlegung von Rechtbehelfen nach diesem Gesetz erteilt. Die Anerkennung ist zu erteilen, wenn die Vereinigung

1. nach ihrer Satzung ideell und nicht nur vorübergehend vorwiegend die Ziele des Umweltschutzes fördert,

2. im Zeitpunkt der Anerkennung mindestens drei Jahre besteht und in diesem Zeitraum im Sinne der Nummer 1 tätig gewesen ist (...)

§ 4 Verfahrensfehler

(1) Die Aufhebung einer Entscheidung über die Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 2b kann verlangt werden, wenn

1. eine nach den Bestimmungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (...)

a) erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung oder

b) erforderliche Vorprüfung des Einzelfalls zur Feststellung der UVP-Pflichtigkeit

weder durchgeführt noch nachgeholt worden ist,

2. eine erforderliche Öffentlichkeitsbeteiligung im Sinne von § 18 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder im Sinne von § 10 des Bundesimmissionsschutzgesetzes weder durchgeführt noch nachgeholt worden ist oder

3. ein anderer Verfahrensfehler vorliegt, der

a) nicht geheilt worden ist,

b) nach seiner Art und Schwere mit den in den Nummern 1 und 2 genannten Fällen vergleichbar ist und

c) der betroffenen Öffentlichkeit die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen hat; zur Beteiligung am Entscheidungsprozess gehört auch der Zugang zu den Unterlagen, die zur Einsicht für die Öffentlichkeit auszulegen sind.

Eine durchgeführte Vorprüfung des Einzelfalls zur Feststellung der UVP-Pflichtigkeit, die nicht dem Maßstab des § 5 Absatz 3 Satz 2 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung genügt, steht einer nicht durchgeführten Vorprüfung nach Satz 1 Nummer 1 Buchstabe b gleich.

(1a) Für Verfahrensfehler, die nicht unter Absatz 1 fallen, gilt § 46 des Verwaltungsverfahrensgesetzes. Lässt sich durch das Gericht nicht aufklären, ob ein Verfahrensfehler nach Satz 1 die Entscheidung in der Sache beeinflusst hat, wird eine Beeinflussung vermutet.

(1b) Eine Verletzung von Verfahrensvorschriften führt nur dann zur Aufhebung der Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 2b oder 5, wenn sie nicht durch Entscheidungsergänzung oder ein ergänzendes Verfahren behoben werden kann. Unberührt bleiben

1. § 45 Absatz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes sowie

2. § 75 Absatz 1a des Verwaltungsverfahrensgesetzes und andere entsprechende Rechtsvorschriften zur Planerhaltung.

Auf Antrag kann das Gericht anordnen, dass die Verhandlung bis zur Heilung von Verfahrensfehlern im Sinne der Absätze 1 und 1a ausgesetzt wird, soweit dies im Sinne der Verfahrenskonzentration sachdienlich ist.

(...)

(3) Die Absätze 1 bis 2 gelten für Rechtsbehelfe von

1. Personen gemäß § 61 Nummer 1 der Verwaltungsgerichtsordnung und Vereinigungen gemäß § 61 Nummer 2 der Verwaltungsgerichtsordnung sowie

2. Vereinigungen, die die Anforderungen des § 3 Absatz 1 oder des § 2 Absatz 2 erfüllen.

Auf Rechtsbehelfe von Personen und Vereinigungen nach Satz 1 Nummer 1 ist Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 mit der Maßgabe anzuwenden, dass die Aufhebung einer Entscheidung nur verlangt werden kann, wenn der Verfahrensfehler dem Beteiligten die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen hat.

(4) Für Rechtsbehelfe von Vereinigungen nach Absatz 3 Satz 1 Nummer 2 gegen Entscheidungen nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 sind die Absätze 1 bis 2 entsprechend anzuwenden. (...)

III

Die Vorlagefragen sind entscheidungserheblich.

Zwar hat der Senat unabhängig von der Beantwortung der mit dem Vorlagebeschluss aufgeworfenen Fragen Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses, weil er die Entscheidung hinsichtlich der Trassenwahl für abwägungsfehlerhaft hält. Wegen der Einzelheiten nimmt der Senat auf seinen Hinweisbeschluss vom heutigen Tage Bezug. Unbeschadet dessen sind aber auch die in den Vorlagefragen angesprochenen Punkte für die abschließende Entscheidung des Rechtsstreits wesentlich, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt:

Der vorgenannte Fehler hätte nicht die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, sondern nur die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit zur Folge; denn er könnte in einem ergänzenden Verfahren behoben werden (§ 75 Abs. 1a VwVfG). Mit dieser Regelung will der deutsche Gesetzgeber erreichen, dass in solchen Fällen nicht das gesamte, sehr zeitaufwändige Verwaltungsverfahren wiederholt werden muss; er will vielmehr der Planfeststellungsbehörde Gelegenheit geben, den Fehler in einem auf deren Korrektur beschränkten ergänzenden Verfahren zu beheben. Diese verfahrensrechtliche Besonderheit des nationalen Rechts hat zur Folge, dass das Bundesverwaltungsgericht die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen nicht offenlassen darf, sondern die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses umfassend prüfen und in seinem Urteil den Umfang der Rechtswidrigkeit genau feststellen muss. Denn wegen der Rechtskraftwirkung des vom Bundesverwaltungsgericht zu erlassenden Urteils wird der Kläger gegen die behördliche Entscheidung im ergänzenden Verfahren nicht mehr gerichtlich geltend machen können, dass der Planfeststellungsbeschluss über die Beanstandung des Gerichts hinaus an weiteren Fehlern leidet (BVerwG, Urteil vom 8. Januar 2014 - 9 A 4.13 - BVerwGE 149, 31 Rn. 28). Darüber hinaus hat das Bundesverwaltungsgericht im Interesse einer umfassenden Klärung der Streitpunkte auch darzulegen, von welchen rechtlichen Anforderungen die Planfeststellungsbehörde bei der Behebung der festgestellten Fehler in einem ergänzenden Verfahren auszugehen hat.

IV

Die Vorlagefragen bedürfen einer Klärung durch den Gerichtshof, weil sie weder durch seine Rechtsprechung geklärt noch offenkundig sind. Zu den einzelnen Vorlagefragen sind folgende Erwägungen von Bedeutung:

Zu Frage 1:

Der Senat hält die Auslegungsbekanntmachungen vom 21. August 2010 und vom 10./11. Mai 2014 für fehlerhaft, weil die Öffentlichkeit nicht, wie es das nationale Recht im Anschluss an das Unionsrecht vorschreibt (vgl. § 9 Abs. 1a i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 UVPG a.F. bzw. Art. 6 Abs. 2 und 3 UVP-RL) hinreichend über die entscheidungserheblichen Unterlagen über die Umweltauswirkungen des Vorhabens informiert wurde. Denn in der ersten Bekanntmachung fehlte ein Hinweis auf die Antragsunterlagen zu den Themen Lärm und Wasser. In der zweiten Bekanntmachung wurde nicht auf die (geänderte) wassertechnische Unterlage hingewiesen; auch wird in dem Bekanntmachungstext der irreführende Eindruck einer vollständigen Aufzählung sämtlicher Unterlagen erweckt.

Diese Verfahrensfehler führen jedoch nach nationalem Recht (hier: § 46 VwVfG i.V.m. § 4 Abs. 1a Satz 1 und § 4 Abs. 3 Satz 2 UmwRG) nicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit. Denn sie haben nach der Überzeugung des Gerichts die Entscheidung in der Sache offensichtlich nicht beeinflusst. Klagt - wie hier - ein Individualkläger, kommt es gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 UmwRG nur darauf an, ob ihm selbst die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen worden ist; auf die Verkürzung der Verfahrensrechte anderer Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit kann sich ein solcher Beteiligter dagegen nicht berufen (BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 2016 - 9 B 65.15 - Buchholz 406.254 UmwRG Nr. 20 Rn. 5 unter Hinweis auf BT-Drs. 18/5927 S. 10 f.). In der erwähnten Drucksache heißt es:

Der angefügte neue Satz 2 bestimmt, dass Beteiligte nach § 61 Nummer 1 und 2 VwGO die Aufhebung einer Entscheidung nur dann verlangen können, wenn ihnen selbst die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen worden ist. Nicht ausreichend ist insoweit, wenn lediglich einem anderen Mitglied der betroffenen Öffentlichkeit die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen wurde. Ein Aufhebungsanspruch besteht also zum Beispiel dann nicht, wenn eine Auslegung der Unterlagen zwar in einigen von dem Vorhaben betroffenen Gemeinden unterblieben, am Wohnort des Beteiligten aber erfolgt ist. Die Vorschrift gilt nicht für Rechtsbehelfe anerkannter Vereinigungen nach § 2.

Die Rechtslage ist hingegen bei Umweltverbänden anders. Diese können sich auf die Verkürzung der Verfahrensrechte der betroffenen Öffentlichkeit berufen. Dies ergibt sich daraus, dass § 4 Abs. 3 Satz 2 UmwRG ausdrücklich nur auf § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, also auf die Rechtsbehelfe von Personen und Vereinigungen im Sinne von § 61 Nr. 1 und 2 VwGO verweist, nicht aber auf § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 UmwRG, der die Rechtsbehelfe von Umweltvereinigungen im Sinne der §§ 2 und 3 UmwRG erfasst.

Das Bundesverwaltungsgericht hält die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 2 UmwRG im Hinblick auf die Systementscheidung des deutschen Gesetzgebers zugunsten des subjektiven Rechtsschutzes für konsequent und aus den nachfolgenden Gründen für vereinbar mit Art. 11 Abs. 1 Buchst. b UVP-RL:

Der Gerichtshof hat im Urteil vom 7. November 2013 - C-72/12 [ECLI:EU:C:2013:712], Gemeinde Altrip/Land Rheinland-Pfalz - Rn. 49 - zur wortgleichen Bestimmung der Vorgängerrichtlinie (Art. 10a der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten in der durch die Richtlinie 2003/35/EG geänderten Fassung) ausgeführt, dass sich unbestreitbar nicht jeder Verfahrensfehler zwangsläufig auf den Inhalt der angefochtenen Entscheidung auswirkt. Das Richtlinienziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren, werde daher nicht gefährdet, wenn nach dem Recht eines Mitgliedstaats ein Rechtsbehelfsführer, der sich auf einen derartigen Fehler stützt, nicht in seinen Rechten verletzt wird und infolgedessen nicht zur Anfechtung einer solchen Entscheidung befugt ist.

Soweit der Gerichtshof in seinem Urteil einschränkend darauf hingewiesen hat, dass das mit dem Rechtsbehelf befasste Gericht dem Rechtsbehelfsführer insoweit in keiner Form die Beweislast aufbürden darf, dass das Gericht anhand der von den zuständigen Behörden vorgelegten Beweise und anhand des Akteninhalts entscheiden muss und dass schließlich der Schweregrad des geltend gemachten Fehlers zu berücksichtigen ist (vgl. Rn. 52 ff.), hat der deutsche Gesetzgeber dem mit der differenzierenden Regelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG, die nach dem Schweregrad des Fehlers unterscheidet und in § 4 Abs. 1b UmwRG eine Non-liquet-Regelung enthält, Rechnung getragen.

Die Forderung des Gerichtshofs, es sei insbesondere zu prüfen, "ob dieser Fehler der betroffenen Öffentlichkeit eine der Garantien genommen hat, die geschaffen wurden, um ihr im Einklang mit den Zielen der Richtlinie 85/337 Zugang zu Informationen und die Beteiligung am Entscheidungsprozess zu ermöglichen" (Urteil vom 7. November 2013 - C-72/12, Gemeinde Altrip/Land Rheinland-Pfalz - Rn. 54, Hervorhebung nicht im Original), steht der Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 2 UmwRG nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entgegen. Vielmehr ist diese Regelung von der dem Mitgliedstaat in Art. 11 Abs. 1 Buchst. b UVP-RL ausdrücklich eingeräumten Möglichkeit gedeckt, im Rahmen der innerstaatlichen Rechtsvorschriften auf eine Rechtsverletzung abzustellen. "Betroffene Öffentlichkeit" in diesem Sinne ist danach im vorliegenden Zusammenhang nur der einzelne Kläger und nicht die gesamte potentielle Öffentlichkeit.

Diese Ansicht stützt sich auch auf das Urteil des Gerichtshofs vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 [ECLI:EU:C:2015:683], Kommission/Bundesrepublik. Mit diesem Urteil, das ebenfalls den Anwendungsbereich des Art. 11 Abs. 1 UVP-RL betrifft, hat der Gerichtshof entschieden, dass § 113 Abs. 1 VwGO mit den Vorgaben der vorgenannten Richtlinienbestimmung vereinbar ist (Rn. 28 ff.). Der entgegenstehenden Ansicht der Kommission und des Generalanwalts Wathelet ist er nicht gefolgt, sondern hat festgestellt, dass der Mitgliedstaat auch vorschreiben darf, dass die Aufhebung einer Verwaltungsentscheidung durch das zuständige Gericht die Verletzung eines subjektiven Rechts auf Seiten des Klägers voraussetzt. Dem nationalen Gesetzgeber steht es frei, die Rechte, deren Verletzung ein Einzelner im Rahmen eines gerichtlichen Rechtsbehelfs geltend machen kann, auf subjektive Rechte zu beschränken. Er darf diese Beschränkung allerdings nicht auf Umweltverbände anwenden. Diese müssen zwingend die nationalen Rechtsvorschriften, die die Rechtsvorschriften der Union im Bereich der Umwelt umsetzen, sowie die unmittelbar anwendbaren Vorschriften des Umweltrechts der Union geltend machen können (Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14, Kommission/Bundesrepublik - Rn. 32 f., 92).

Zu Frage 2:

a) Durch das Urteil des Gerichtshofs vom 1. Juli 2015 - C-461/13 [ECLI:EU:C:2015:433], BUND/Bundesrepublik - ist geklärt, dass Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i bis iii WRRL verbindlicher Charakter zukommt mit der Folge, dass die Genehmigung eines konkreten Vorhabens zu versagen ist, wenn es eine Verschlechterung des Zustands eines Oberflächengewässers verursachen kann oder wenn es die Erreichung eines guten Zustands eines Oberflächengewässers bzw. seines guten ökologischen Potentials und eines guten chemischen Zustands eines Oberflächengewässers zu dem nach der Richtlinie maßgeblichen Zeitpunkt gefährdet.

Der vorliegende Fall ist dadurch gekennzeichnet, dass die Zulassungsbehörde eine Prüfung des wasserrechtlichen Verschlechterungsverbots bzw. Verbesserungsgebots erst im Laufe des gerichtlichen Verfahrens nachvollziehbar dokumentiert hat. Er wirft daher die Frage auf, ob die genannte Richtlinienbestimmung - vergleichbar Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (im Folgenden: FFH-Richtlinie) - nicht nur einen materiellrechtlichen Prüfungsmaßstab, sondern auch eine Vorgabe für das behördliche Zulassungsverfahren enthält. Konkret stellt sich für das Bundesverwaltungsgericht die Frage, ob es nur darauf ankommt, ob sich die Aussage des Planfeststellungsbeschlusses, das Vorhaben verstoße nicht gegen Art. 4 WRRL i.V.m. §§ 27 und 47 WHG, im Ergebnis als zutreffend erweist, was mit Hilfe der im gerichtlichen Verfahren nachgereichten Unterlagen und gegebenenfalls mit sachverständiger Hilfe ermittelt werden könnte, oder ob die Wasserrahmenrichtlinie zwingend verlangt, dass das Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot bereits vor der Zulassungsentscheidung in einem transparenten, d.h. anhand entsprechender Dokumentationen nachvollziehbaren behördlichen Verfahren geprüft werden müssen.

Im Zusammenhang mit der FFH-Verträglichkeitsprüfung geht das Bundesverwaltungsgericht - gestützt auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs (vgl. etwa Urteil vom 7. September 2004 - C-127/02 [ECLI:EU:C:2004:482], Waddenzee - Rn. 53 ff.) - in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass Art. 6 Abs. 3 FFH-RL bestimmte Anforderungen an das Zulassungsverfahren enthält. Danach sind die fachwissenschaftlichen Erkenntnisse von den für die Prüfung zuständigen Behörden grundsätzlich zu dokumentieren. Ermittlungs- und Bewertungsdefizite, die der FFH-Verträglichkeitsprüfung anhaften, können regelmäßig nicht allein anhand nachträglichen Vortrags im Prozess aufgefangen werden. Im Grundsatz ist vielmehr ein ergänzendes Verfahren nach § 75 Abs. 1a Satz 2 Halbs. 1 VwVfG erforderlich, das mit einer erneuten, gegebenenfalls in ein noch laufendes Verwaltungsstreitverfahren einzubeziehenden Entscheidung der zuständigen Behörde abschließt. Das schließt nicht aus, dass die Planfeststellungsbehörde im gerichtlichen Verfahren ihre Entscheidung und deren Grundlagen durch ergänzenden Vortrag erläutern und in diesem Rahmen auch auf Einwände des Klägers erwidern kann. Unberührt bleibt schließlich die Möglichkeit, dass Mängel der Verträglichkeitsprüfung in Anwendung von § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG unbeachtlich bleiben, wenn sie im Sinne der genannten Vorschrift auf das Ergebnis der behördlichen Entscheidung nicht von Einfluss gewesen sind. Ausgeschlossen ist aber, dass die Behörde die Verträglichkeitsprüfung erstmals im gerichtlichen Verfahren durchführt oder erstmals ihre fachwissenschaftlichen Erkenntnisse dokumentiert.

Der Senat neigt dazu, die genannten Vorgaben jedenfalls im Grundsatz auf die wasserrechtliche Prüfung des Verschlechterungsverbots zu übertragen, obwohl die Wasserrahmenrichtlinie - anders als Art. 6 Abs. 3 FFH-RL - eine solche vorangehende Prüfung weder erwähnt noch näher regelt. Hierfür sprechen aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichts folgende Erwägungen: Ebenso wie die zuständigen nationalen Behörden Gewissheit darüber erlangen müssen, dass sich der Plan oder das Projekt nicht nachteilig auf das betreffende Gebiet als solches auswirkt, müssen sie die Frage entscheiden, ob es vorhabenbedingt zu einer Beeinträchtigung des Zustands bzw. Potentials von Qualitätskomponenten eines Oberflächen- oder Grundwasserkörpers kommt. Da es hierfür derzeit keine anerkannte Standardmethode gibt, kommt den Behörden bei der Entwicklung eigener Methoden ein erweiterter Spielraum zu. Dabei sind sie jedoch nicht völlig frei. Vielmehr müssen sie eine Methode anwenden, die transparent, funktionsgerecht und schlüssig ausgestaltet ist. Unverzichtbar ist dabei auch, dass die angewandten Kriterien definiert werden und ihr fachlicher Sinngehalt nachvollziehbar dargelegt wird (stRspr, vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 2014 - 7 A 14.12 - DVBl 2015, 95 Rn. 6 und Urteil vom 10. November 2016 - 9 A 18.15 - BVerwGE 156, 215 Rn. 112). Zur Sicherstellung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die Rechtsschutzsuchenden und zugleich zur Vermeidung einer Überfrachtung des gerichtlichen Verfahrens sollten die zum Habitatschutzrecht entwickelten Grundsätze auf die Entscheidung über das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot übertragen werden.

Die vorstehende Ansicht stützt sich auch auf das Urteil des Gerichtshofs vom 1. Juni 2017 - C-529/15 [ECLI:EU:C:2017:419], Folk - Rn. 38 f. Dort heißt es: "Wenn die zuständige nationale Behörde (...) die Bewilligung erteilt hat, ohne die Einhaltung der Bedingungen des Art. 4 Abs. 7 Buchst. a bis d der Richtlinie 2000/60 zu prüfen, muss das nationale Gericht nicht selbst prüfen, ob die Bedingungen dieser Bestimmung erfüllt sind, und kann sich auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Rechtsakts beschränken. Unbeschadet der Möglichkeit einer gerichtlichen Nachprüfung haben die für die Bewilligung eines Vorhabens zuständigen nationalen Behörden vor der Bewilligung nämlich zu prüfen, ob die in Art. 4 Abs. 7 Buchst. a bis d der Richtlinie 2000/60 aufgeführten Bedingungen erfüllt sind. Hat die zuständige Behörde die Bewilligung erteilt, ohne diese Prüfung vorzunehmen, sind hingegen die nationalen Gerichte nach dem Unionsrecht keineswegs verpflichtet, die Aufgaben der zuständigen Behörde zu übernehmen, indem sie selbst diese Bedingungen prüfen."

Zusammenfassend kommt das Bundesverwaltungsgericht bei Frage 2a) also zu dem Ergebnis, dass die Zulassungsbehörde selbst das Verschlechterungsverbot bzw. Verbesserungsgebot gewässerkörperbezogen prüfen und diese Prüfung und die sich daraus ergebenden Erkenntnisse dokumentieren muss. Prüfung und Dokumentation können jedoch in einfach gelagerten Fällen der Straßenentwässerung knapp ausfallen, insbesondere dann, wenn eine standardisierte Entwässerung nach den Regeln der Technik geplant ist und das Wasser vor der Einleitung vorgereinigt wird.

b) Sofern die Frage a) bejaht wird, stellt sich die weitere Frage, ob sich die Öffentlichkeitsbeteiligung nach Art. 6 UVP-RL stets zwingend auf die Unterlagen zur wasserrechtlichen Prüfung im vorgenannten Sinne beziehen muss. Das Bundesverwaltungsgericht hält insoweit eine differenzierende Lösung für angemessen, die sowohl nach dem Zeitpunkt der Erstellung der Unterlage als auch der Komplexität der wasserrechtlichen Fragen unterscheidet:

Erstellt der Vorhabenträger eine Unterlage, die eine Prüfung der Voraussetzungen der Wasserrahmenrichtlinie enthält (meist wasserrechtlicher Fachbeitrag oder wassertechnische Unterlage genannt), und legt diese der Zulassungsbehörde mit dem Genehmigungsantrag vor, dürfte es sich dabei in der Regel um einen der "wichtigsten Berichte" (Art. 6 Abs. 3 Buchst. b UVP-RL) handeln, auf den die Öffentlichkeitsbeteiligung zu erstrecken ist.

In Fällen, in denen die wasserrechtliche Unterlage erst aufgrund des Urteils des Gerichtshofs vom 1. Juli 2015 - C-461/13, BUND/Bundesrepublik - in einem laufenden Genehmigungsverfahren, und zwar nach der Öffentlichkeitsbeteiligung, erstellt worden ist, hat das Bundesverwaltungsgericht wie folgt differenziert:

Eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung ist dann nicht erforderlich, wenn die aufgrund des Urteils des Gerichtshofs erstmals erfolgte wasserkörperbezogene Untersuchung in ihrer Ermittlungstiefe und Komplexität nicht wesentlich über das hinausgeht, was bereits in den ausgelegten Unterlagen behandelt worden ist. Im konkreten Fall hatte der Fachbeitrag in - teilweise wortgleicher - Übereinstimmung mit den bereits ausgelegten Unterlagen dargelegt, dass mit dem gewählten Entwässerungssystem sowie mit den bauzeitlichen Vorkehrungen so viele Schadstoffe zurückgehalten würden, dass es zu keiner wesentlichen Beeinträchtigung der Oberflächengewässer und des Grundwassers komme. Damit beschränkte sich der Fachbeitrag nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts auf die Lösung der mit dem Bau und der Nutzung einer Autobahn üblicherweise verbundenen Entwässerungsprobleme und erforderte keine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung (BVerwG, Urteil vom 10. November 2016 - 9 A 18.15 - BVerwGE 156, 215 Rn. 27).

Demgegenüber hat das Bundesverwaltungsgericht eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung für einen wasserrechtlichen Fachbeitrag verlangt, der eine nach Gegenstand, Systematik und Ermittlungstiefe neue und über die bisherigen Untersuchungen wesentlich hinausgehende Prüfung der Umweltbetroffenheiten vorgenommen hat. Im Unterschied zu dem vorgenannten Fall ging es hier nicht nur um typische, mit einer Autobahn üblicherweise verbundene Entwässerungsprobleme, sondern insbesondere um die Frage, mit welchen Einleitungsparametern das für den Bau eines Tunnels zur Unterquerung der Elbe benötigte Wasser (sogenanntes Prozesswasser) wieder in die Elbe eingeleitet werden durfte (BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 34).

Bei der vorgenannten differenzierenden Beurteilung wasserrechtlicher Fachbeiträge hat sich das Bundesverwaltungsgericht an seiner bisherigen Rechtsprechung orientiert. Danach ist bei der Beseitigung von Ermittlungsdefiziten und Änderungen namentlich der landschaftspflegerischen Begleitplanung und der ihr zugrunde liegenden habitat- und artenschutzrechtlichen Fachbeiträge dann keine neue Öffentlichkeitsbeteiligung erforderlich, wenn sich die geänderten Unterlagen auf Detailänderungen und eine vertiefte Prüfung von Betroffenheiten beschränken, ohne das Gesamtkonzept der Planung zu ändern oder zu grundlegend anderen Beurteilungsergebnissen zu gelangen (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 33). Andernfalls würde sich das Zulassungsverfahren, mit dem regelmäßig erhebliche Gemeinwohlinteressen verfolgt werden, unverhältnismäßig verzögern.

Zu Frage 3:

Die 3. Frage betrifft den Bewertungsmaßstab, der bei der Prüfung des Verschlechterungsverbots in Bezug auf das Grundwasser anzulegen ist.

Das Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, dass das Verschlechterungsverbot auch für das Grundwassers (Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff. i - ii WRRL) verbindlichen Charakter hat und bei der Zulassung eines Vorhabens zwingend zu prüfen ist. Die Ausführungen im Urteil des Gerichtshofs vom 1. Juli 2015 - C-461/13, BUND/Bundesrepublik - Rn. 43 ff. - zur Verschlechterung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers sind insoweit auf das Grundwasser übertragbar. Dementsprechend unterstellt das Bundesverwaltungsgericht, dass die Antwort des Gerichtshofs auf die oben gestellte Frage 2 auch für das Grundwasser gilt. Des Weiteren nimmt das Bundesverwaltungsgericht an, dass Bezugspunkt der Prüfung des Verschlechterungsverbots der Grundwasserkörper in seiner Gesamtheit ist, denn auf diesen stellt auch Nr. 2.4.5 des Anhangs V der Wasserrahmenlinie bei der "Interpretation und Darstellung des chemischen Zustands des Grundwassers" ab. Unter einem Grundwasserkörper ist nach der Legaldefinition des § 3 Nr. 6 WHG das "abgegrenzte Grundwasservolumen innerhalb eines oder mehrerer Grundwasserleiter" zu verstehen. Lokal begrenzte Veränderungen sind daher nicht relevant, solange sie sich nicht auf den gesamten Grundwasserkörper auswirken (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 506 zur räumlichen Bezugsgröße bei der Prüfung des Verschlechterungsverbots in Bezug auf Oberflächenwasserkörper).

Vom Gerichtshof noch nicht - zumindest nicht ausdrücklich - geklärt ist aber die Übertragbarkeit der Aussagen im Urteil vom 1. Juli 2015 - C-461/13, BUND/Bundesrepublik - in Bezug auf den Bewertungsmaßstab. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass eine Verschlechterung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i WRRL vorliegt, sobald sich der Zustand mindestens einer Qualitätskomponente im Sinne des Anhangs V um eine Klasse verschlechtert, auch wenn diese Verschlechterung nicht zu einer Verschlechterung der Einstufung des Oberflächenwasserkörpers insgesamt führt. Ist jedoch die betreffende Qualitätskomponente im Sinne von Anhang V bereits in der niedrigsten Klasse eingeordnet, stellt jede Verschlechterung dieser Komponente eine Verschlechterung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers dar (Rn. 69).

Dieser Bewertungsmaßstab ist nicht ohne Weiteres übertragbar. Denn anders als für Oberflächenwasserkörper, für die die Richtlinie 2000/60/EG eine fünfstufige Skala der ökologischen Qualitätskomponenten vorsieht (vgl. Anhang V Nr. 1.4.1 Ziff. iii WRRL), unterscheidet sie in Bezug auf das Grundwasser bezüglich des mengenmäßigen und chemischen Zustands jeweils nur zwischen gut und schlecht (vgl. Anhang V Nr. 2.2.4 und Nr. 2.4.5).

In der deutschen Verwaltungspraxis wird der chemische Zustand eines Grundwasserkörpers regelmäßig dadurch ermittelt, dass die Konzentrationen der Schadstoffe an Messstellen, die ein für den Grundwasserkörper repräsentatives Messnetz bilden, ermittelt werden. Der Zustand eines Grundwasserkörpers ist nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 GrwV insbesondere dann gut, wenn die in Anlage 2 enthaltenen oder die nach § 5 Abs. 1 Satz 2 oder Abs. 3 festgelegten Schwellenwerte an keiner Messstelle überschritten werden.

Zur Erläuterung: Anlage 2 zur Grundwasserverordnung enthält Schwellenwerte für sämtliche Stoffe, die in Anhang II Teil B Nr. 1 der Richtlinie 2006/118/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 zum Schutz des Grundwassers vor Verschmutzung und Verschlechterung - Grundwasserrichtlinie - in der Mindestliste aufgeführt sind und für die die Mitgliedstaaten die Festlegung von Schwellenwerten gemäß Art. 3 der Grundwasserrichtlinie zu erwägen haben. Dementsprechend enthält die Anlage 2 zur Grundwasserverordnung Schwellenwerte für Arsen, Cadmium, Blei, Quecksilber, Ammonium, Chlorid und Sulfat. Darüber hinaus enthält sie auch Schwellenwerte für weitere Stoffe und Stoffgruppen, wie etwa Nitrat, ortho-Phosphat oder Sulfat.

Dies zugrunde gelegt und unter Berücksichtigung der vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 1. Juli 2015 - C-461/13, BUND/Bundesrepublik - herausgearbeiteten Zielsetzung der Wasserrahmenrichtlinie - Erreichen eines "guten Zustands" aller Gewässer - dürfte eine Verschlechterung des chemischen Zustands eines Grundwasserkörpers vorliegen, sobald mindestens eine Umweltqualitätsnorm für einen Parameter vorhabenbedingt überschritten wird. Für Schadstoffe hingegen, die den maßgeblichen Schwellenwert bereits im Ist-Zustand überschreiten, stellt jede weitere (messbare) Erhöhung der Konzentration eine Verschlechterung dar (ähnlich BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 578 zur Verschlechterung des chemischen Zustands eines Oberflächenwasserkörpers).

Im vorliegenden Fall würde dies voraussichtlich zur Verneinung einer Verschlechterung führen. In Nordrhein-Westfalen wurden insgesamt 275 Grundwasserkörper mit einer durchschnittlichen Größe von 124 km² abgegrenzt. Deren chemischer Zustand wird durch landesweit über 1 400 Grundwasserbeschaffenheitsmessstellen überwacht. Der durch das Vorhaben betroffene Grundwasserkörper (3_07 - Niederung der Oberen Ems ) ist hinsichtlich des mengenmäßigen Zustands als gut und hinsichtlich des chemischen Zustands als schlecht eingeordnet. Letzteres ergibt sich aus den landwirtschaftsbedingten Schwellenwertüberschreitungen der Stoffe Nitrat und Ammonium. Demgegenüber werden die maßgeblichen Schwellenwerte der übrigen Stoffe (Sulfat, Chlorid, PBSM einzeln, PBSM Summe, Tri./Tetrachlorethen Summe, Arsen, Blei, Cadmium und Quecksilber) eingehalten (vgl. Bewirtschaftungsplan 2016-2021 - Grundwasserkörpertabellen Ems/NRW S. 211). Durch das Vorhaben würde - bedingt durch die Streusalzeinträge im Winter - lediglich der Chloridwert geringfügig erhöht, ohne indes zu einer Überschreitung des in der Anlage 2 zur Grundwasserverordnung festgelegten Schwellenschwertes in Höhe von 250ml/l zu führen.

Zu Frage 4:

Die Fragen zu 4a) und b) sind nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts (entgegen anderslautender Äußerungen im Schrifttum, vgl. Storost, UPR 2018, 52 <55>; Wegener, ZUR 2018, 217 <221>; Klinger, ZUR 2017, 90; differenzierend Epiney, EurUP 2017, 223 <225 ff.>) zu verneinen.

a) Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts sind die Mitgliedstaaten von Unionsrecht wegen zunächst nicht verpflichtet, ihr nationales Recht so zu gestalten, dass alle Mitglieder der von einem Vorhaben betroffenen Öffentlichkeit, die sich auf eine Verletzung eigener Rechte berufen, auch befugt sind, Verstöße gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot gerichtlich geltend zu machen.

aa) Dem liegt folgendes Verständnis der Normen des nationalen Prozessrechts zugrunde:

Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO hängt die Zulässigkeit von Einzelnen erhobener Klagen davon ab, dass der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt (oder seine Ablehnung) in seinen Rechten verletzt zu sein. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO betrifft dagegen die Begründetheit der von einem Einzelnen erhobenen Klage. Nach dieser Vorschrift hebt das Verwaltungsgericht den Verwaltungsakt (nur) auf, soweit dieser rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt. Voraussetzung dafür, dass die von einem Einzelnen erhobene Klage Erfolg hat, ist daher nach deutschem Verwaltungsprozessrecht eine subjektive Rechtsverletzung. Dementsprechend können sich einzelne Kläger vor Gericht nur auf die Verletzung derjenigen Normen stützen, die zumindest auch dazu bestimmt sind, ihre eigenen Rechte zu schützen. Mit der Klage gegen eine planerische Entscheidung können sie die fehlerhafte Abwägung ihrer eigenen geschützten Belange rügen, nicht aber eine in jeder, auch objektiver Hinsicht fehlerfreie Abwägung und Planung verlangen.

Soweit ein einzelner Kläger in seinem Eigentum betroffen ist, weil ihm wegen des Vorhabens die Enteignung droht, kann er zwar - im Hinblick auf das verfassungsrechtlich geschützte Eigentumsrecht (Art. 14 GG) - grundsätzlich eine umfassende gerichtliche Überprüfung des Planfeststellungsbeschlusses verlangen. Ein solcher Kläger kann sich also im Grundsatz auch auf die fehlerhafte Anwendung objektiven Rechts - etwa des Umweltrechts - oder die fehlerhafte Abwägung öffentlicher Belange stützen. Das gilt aber wiederum dann nicht, wenn auch die fehlerfreie Beachtung dieser Belange nicht zu einer Veränderung der Planung im Bereich seines Grundstücks führen würde. Denn dann berührt der Fehler im Ergebnis nicht das subjektive Eigentumsrecht dieses Klägers (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteile vom 12. August 2009 - 9 A 64.07 - BVerwGE 134, 308 Rn. 24 und vom 16. Juni 2016 - 9 A 4.15 - Buchholz 407.4 § 17a FStrG Nr. 12 Rn. 50).

Demgegenüber beurteilen sich die Zulässigkeit und die Begründetheit von Klagen anerkannter inländischer oder ausländischer Umweltvereinigungen nach anderen Rechtsvorschriften, nämlich nach §§ 1 und 2 UmwRG. Dieses Gesetz ist unter anderem anzuwenden auf Entscheidungen über die Zulassung von Vorhaben, für die - wie in dem hier vorgelegten Fall - eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG). Gegen solche Entscheidungen oder deren Unterlassen können anerkannte Umweltvereinigungen, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, im Rahmen ihres satzungsgemäßen Aufgabenbereichs Rechtsbehelfe einlegen (§ 2 Abs. 1 UmwRG). Diese Rechtsbehelfe sind nach Maßgabe des § 2 Abs. 4 UmwRG begründet, wenn ein Verstoß gegen objektives Recht vorliegt. Auf die Verletzung subjektiver Rechte kommt es für die Begründetheit solcher Klagen nicht an.

Vor diesem Hintergrund ist das Bundesverwaltungsgericht der Auffassung, dass einzelne (nicht in ihrem Grundeigentum betroffene) Kläger - anders als Umweltvereinigungen - grundsätzlich nicht befugt sind, Verstöße gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot geltend zu machen. Zwar sind das Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot bei der Entscheidung über die Zulassung eines Projekts strikt zu beachten (EuGH, Urteil vom 1. Juli 2015 - C-461/13, BUND/Bundesrepublik - Rn. 50). Die in §§ 27, 47 WHG enthaltenen Regelungen über die Bewirtschaftungsziele für Gewässer, die Art. 4 WRRL umsetzen, dienen nach deutschem Rechtsverständnis aber ausschließlich dem öffentlichen Interesse und verleihen keine subjektiven Rechte (so zuletzt BVerwG, Urteil vom 28. November 2017 - 7 A 1.17 - juris Rn. 42).

Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts spricht vieles dafür, dass Unionsrecht es nicht gebietet, bei Individualklagen von dem vorstehend dargestellten Rechtsverständnis abzuweichen. Diese Ansicht stützt sich vor allem auf das schon bei Frage 1 erwähnte Urteil des Gerichtshofs vom 15. Oktober 2015 - C-137/14, Kommission/Bundesrepublik -, das den Anwendungsbereich des - heutigen - Art. 11 Abs. 1 UVP-RL betrifft. Danach kann der nationale Gesetzgeber die Rechte, deren Verletzung ein Einzelner im Rahmen eines gerichtlichen Rechtsbehelfs geltend machen kann, auf subjektive Rechte beschränken, darf diese Beschränkung allerdings nicht auf Umweltverbände anwenden (Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14, Kommission/Bundesrepublik - Rn. 32 f., 92). Im Hinblick darauf ist es nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts unionsrechtlich - jedenfalls im Grundsatz - nicht geboten, Art. 4 WRRL dahin auszulegen, dass zwingend einzelne Kläger Verstöße gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot gerichtlich geltend machen können.

Zwar hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 20. Dezember 2017 (C-664/15 [ECLI:EU:C:2017:987], Protect/Bezirkshauptmannschaft Gmünd - Rn. 34) zur Wasserrahmenrichtlinie ausgeführt, dass es mit der ihr durch Art. 288 AEUV zuerkannten verbindlichen Wirkung unvereinbar wäre, grundsätzlich auszuschließen, dass sich betroffene Personen auf die darin auferlegten Verpflichtungen berufen können. Die praktische Wirksamkeit dieser Richtlinie und deren auf den Umweltschutz gerichtete Zielsetzung verlangen danach, dass "Einzelne oder gegebenenfalls eine ordnungsgemäß gegründete Umweltorganisation" sich vor Gericht auf sie berufen können. Gerade diese mit dem Wort "oder" verdeutlichte Alternative lässt sich aber nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts als Beleg dafür anführen, dass die Mitgliedstaaten, wie bereits in dem Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14, Kommission/Bundesrepublik - ausgeführt, insoweit einen Gestaltungsspielraum haben. Dieser dürfte im Hinblick auf die Wirksamkeit des Unionsrechts erst dann überschritten sein, wenn es (auch) den Umweltorganisationen unmöglich ist, die betreffende Entscheidung anzufechten (a.A. Gärditz, NVwZ 2014, 1 <4>).

In demselben Sinn versteht das Bundesverwaltungsgericht die Ausführungen des Gerichtshofs zu der Garantie wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes, die in Art. 19 Abs. 1 EUV und in Art. 47 der EU-Grundrechte-Charta (GRCh) enthalten und auch in Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention angelegt ist. Es sind danach gerade die Umweltorganisationen, denen durch im innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien nicht die Möglichkeit genommen werden darf, die Beachtung der aus dem Umweltrecht der Union hervorgegangenen, dem Allgemeininteresse dienenden Rechtsvorschriften überprüfen zu lassen (Urteil vom 20. Dezember 2017 - C-664/15, Protect/Bezirkshauptmannschaft Gmünd - Rn. 35 ff., 45 ff.). Ebenso hatte Generalanwältin Sharpston in ihren Schlussanträgen (insbesondere Rn. 79 f., 85, 90) ausgeführt, dass Einzelpersonen eine Klagemöglichkeit zum Schutz ihres Eigentums oder ihrer sonstigen Interessen haben (müssten), während Umweltschutzorganisationen ein darüber hinausgehendes Klagerecht deshalb nicht abgeschnitten werden dürfe, weil sie Ausdruck kollektiver und öffentlicher Interessen seien, die sonst niemand schützen könne.

Auch das zuvor ergangene Urteil des Gerichtshofs vom 8. November 2016 - C-243/15 [ECLI:EU:C:2016:838], Lesoochranárske zoskupenie VLK/Obvodný úrad Trenčín - nötigt nach Auffassung des Senats nicht dazu, in Bezug auf die Klagerechte Einzelner den in Art. 11 Abs. 1 UVP-RL und Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention angelegten Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten weiter einzuschränken. Im Hinblick auf die Richtlinie 92/43/EG - FFH-Richtlinie - heißt es dort zwar, deren praktische Wirksamkeit und dem Umweltschutz dienende Zielsetzung verlangten, dass "die Bürger" sich vor Gericht auf sie berufen und eine entsprechende Überprüfung verlangen könnten. Auch dieses Urteil bezieht sich aber wiederum auf die Rechtsstellung anerkannter Umweltvereinigungen. Vor allem sie müssen zwingend die Verletzung der aus dem Unionsrecht hervorgegangenen Umweltvorschriften geltend machen können. Das Urteil des Gerichtshofs vom 8. November 2016 (Rn. 59) verweist insoweit auf das Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14, Kommission/Bundesrepublik. In dem zuletzt genannten Urteil hatte es der Gerichtshof indessen, wie schon erwähnt, dem nationalen Gesetzgeber gerade freigestellt, die Rechte, deren Verletzung ein Einzelner im Rahmen eines gerichtlichen Rechtsbehelfs geltend machen kann, auf subjektive Rechte zu beschränken.

bb) Aus dem Umstand allein, dass alle Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit - wie die Bevölkerung allgemein - auf gesundheitlich unbedenkliches Trinkwasser angewiesen sind, ergeben sich nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts keine weitergehenden Klagerechte Einzelner im Hinblick auf Art. 4 WRRL.

Allerdings schützt die Richtlinie 2000/60/EG das Wasser nicht nur als Bestandteil und Grundlage des Ökosystems, sondern auch zur Versorgung der Bevölkerung mit Trinkwasser (vgl. Erwägungsgründe 24 und 37 sowie Art. 1 Spiegelstr. 1 der WRRL). Eines der Ziele der Richtlinie besteht somit darin, die Gesundheit von Menschen zu schützen, indem die Qualität der Gewässer überwacht, deren Verschlechterung entgegengewirkt und ihre Verbesserung angestrebt wird (vgl. zur Vorgängerregelung der Richtlinie 78/659/EWG des Rates vom 18. Juli 1978 über die Qualität von Süßwasser, das schutz- oder verbesserungsbedürftig ist, um das Leben von Fischen zu erhalten ; EuGH, Urteil vom 12. Dezember 1996 - C-298/95 [ECLI:EU:C:1996:601], Kommission/Bundesrepublik - Rn. 15 f.; BVerwG, Urteil vom 26. April 2007 - 4 C 12.05 - BVerwGE 128, 358 Rn. 35). Das bedeutet, dass unmittelbar Betroffene in allen Fällen, in denen die mangelnde Befolgung der durch die Richtlinie vorgeschriebenen Maßnahme die menschliche Gesundheit gefährden könnte, in der Lage sein müssen, sich auf zwingende Vorschriften zu berufen, um gerichtlich prüfen lassen zu können, ob die Behörde, die ein Projekt genehmigt hat, ihre Verpflichtungen aus Art. 4 WRRL beachtet hat (EuGH, Urteile vom 12. Dezember 1996 - C-298/95, Kommission/Bundesrepublik - Rn. 16, vom 25. Juli 2008 - C-237/07 [ECLI:EU:C:2008:447], Janecek/Freistaat Bayern - Rn. 38, vom 8. November 2016 - C-243/15, Lesoochranárske zoskupenie VLK/Obvodný úrad Trenčín - Rn. 44 und vom 20. Dezember 2017 - C-664/15, Protect/Bezirkshauptmannschaft Gmünd - Rn. 34).

Weder die Wasserrahmenrichtlinie noch die bisherige Rechtsprechung des Gerichtshofs definieren indes die Voraussetzungen der Betroffenheit und der damit einhergehenden Notwendigkeit, gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen zu können. Bei der diesbezüglichen Präzisierung ist den Mitgliedstaaten ein weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt. Insbesondere steht es dem nationalen Gesetzgeber frei, die Rechte, deren Verletzung ein Einzelner im Rahmen eines gerichtlichen Rechtsbehelfs gegen eine Entscheidung geltend machen kann, auf subjektiv-öffentliche Rechte zu beschränken, d.h. auf individuelle Rechte, die nach dem nationalen Recht als subjektiv-öffentliche Rechte qualifiziert werden können (EuGH, Urteile vom 16. April 2015 - C-570/13 [ECLI:EU:C:2015:231], Gruber - Rn. 40 und vom 15. Oktober 2015 - C-137/14, Kommission/Bundesrepublik - Rn. 32 f.). Die gegen ein Vorhaben klagenden Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit beziehen ihr Trinkwasser, soweit sie nicht ausnahmsweise über Hausbrunnen zur privaten Wasserversorgung verfügen (s. dazu sogleich unter b)), aus der öffentlichen Wasserversorgung. Nicht zuletzt im Hinblick darauf dürften sie von der Gefahr einer etwaigen Überschreitung von Grenzwerten nicht in dem Sinne "unmittelbar" betroffen sein (vgl. EuGH, Urteil vom 25. Juni 2008 - C-237/07, Janecek/Freistaat Bayern - Rn. 39), dass sie selbst von Unionsrechts wegen zwingend in der Lage sein müssten, Verstöße gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot bzw. Verbesserungsgebot gerichtlich geltend zu machen.

b) Darüber hinaus spricht nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts vieles dafür, dass das nationale Recht auch denjenigen einzelnen Klägern, die in räumlicher Nähe zur geplanten Straßentrasse Hausbrunnen zur privaten Wasserversorgung unterhalten und deren Beeinträchtigung durch eine Versickerung von Straßenoberflächenwasser befürchten, nach Maßgabe des Art. 4 WRRL nicht zwingend das Recht einräumen muss, ihre Klagen auf etwaige Verstöße gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot bzw. Verbesserungsgebot zu stützen. Auch wenn an dem rein objektiven Charakter der betreffenden Vorgaben der Wasserrahmenrichtlinie festgehalten wird, werden diese Kläger nach nationalem Recht ausreichend geschützt.

aa) Das deutsche Recht unterscheidet zwar zwischen der Planfeststellung (Genehmigung des Vorhabens) einerseits und der Erteilung der für die Gewässerbenutzung benötigten wasserrechtlichen Erlaubnis andererseits. Das Einleiten bzw. Versickern von Straßenoberflächenwasser in das Grundwasser ist eine erlaubnispflichtige Gewässerbenutzung. Unbeschadet dessen führen wasserrechtliche Zulassungshürden aber ohne Weiteres zur Rechtswidrigkeit und damit zur Unzulässigkeit des Planvorhabens, wenn sie unüberwindlich sind und sich das Vorhaben ohne die Gewässerbenutzung nicht verwirklichen lässt. Darüber hinaus können Dritte nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch gegen die wasserrechtliche Erlaubnis als solche gerichtlich vorgehen, soweit sie von dieser in einer qualifizierten und individualisierten Weise betroffen sind (s. zuletzt Urteil vom 12. April 2018 - 3 A 16.15 - juris Rn. 19 ff. m.w.N.).

Auch wenn sich Besitzer von Hausbrunnen vor Gericht nicht unmittelbar auf Verstöße gegen das unionsrechtliche Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot berufen dürfen, können sie von daher unabhängig vom Unionsrecht schon nach nationalem Recht gerichtlich geltend machen, die Erlaubnis gefährde die Trinkwasserqualität des in ihren Hausbrunnen geförderten Grundwassers.

bb) Sollte Art. 4 WRRL (gegebenenfalls i.V.m. Art. 288 AEUV, Art. 19 EUV und Art. 47 GRCh) entgegen den vorstehenden Ausführungen verlangen, dass der einzelne Besitzer eines straßennahen Hausbrunnens - unbeschadet des Klagerechts anerkannter Umweltvereinigungen und auch unabhängig von seinen eigenen Rechtsschutzmöglichkeiten nach nationalem Recht - vor Gericht eine Verletzung des unionsrechtlichen Verschlechterungsverbots und des Verbesserungsgebots geltend machen kann, dürfte ihm dieses Recht jedenfalls nur im Umfang seiner jeweiligen Betroffenheit zustehen. Gerichtlichen Rechtsschutz nach Maßgabe des Art. 4 WRRL dürfte ein Kläger unter dieser Prämisse nur insoweit verlangen können, als er nicht nur von dem Vorhaben selbst, sondern darüber hinaus gerade durch den (vermeintlichen) Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot bzw. Verbesserungsgebot konkret betroffen wird.

Als in diesem Sinne betroffen wären die jeweiligen Kläger dann (nur) insoweit anzusehen, als ihre Gesundheit aufgrund der Nichteinhaltung der Vorgaben der Wasserrahmenrichtlinie gefährdet werden kann. Danach könnten beispielsweise die Besitzer von Hausbrunnen von Unionsrechts wegen eine Gefährdung der Qualität des von ihnen geförderten und verbrauchten Trinkwassers geltend machen. Sie könnten sich aber nicht auf eine von der Gesundheitsgefährdung unabhängige Einhaltung des Verschlechterungsverbots bzw. Verbesserungsgebots in sonstiger Hinsicht berufen.