BVerwG 09.10.2012 - 7 VR 10/12

I.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin des an einen Kleingartenverein verpachteten Flurstücks a der Flur ... in der Gemarkung B. Sie wendet sich gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer Verfügung vom 30. August 2012, mit der die Bezirksregierung D. ihr - gestützt auf § 44 EnWG - aufgegeben hat, die auf einer Teilfläche ihres Grundstücks beabsichtigten Vorarbeiten zur Baudurchführung (Baugrunduntersuchungen und Bodensondierungen einschließlich der vorübergehenden Anbringung von Markierungszeichen in der geplanten 380 kV Freileitungstrasse) unter Einsatz eines Bohrgerätes im Zeitraum ab der 36. Kalenderwoche bis einschließlich der 43. Kalenderwoche zu dulden.

Die Antragstellerin hat gegen die Duldungsverfügung Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf erhoben und zugleich um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Das Verwaltungsgericht hat den Rechtsstreit an das Bundesverwaltungsgericht verwiesen.

II.

1. Das Bundesverwaltungsgericht ist aufgrund der nach § 83 Satz 1 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 Satz 3 GVG bindenden Verweisung durch das Verwaltungsgericht für die Entscheidung über den Antrag zuständig. Ungeachtet dessen hat das Verwaltungsgericht die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts auch zu Recht bejaht.

Nach § 1 Abs. 3 EnLAG i.V.m. § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO entscheidet das Bundesverwaltungsgericht im ersten und letzten Rechtszug über sämtliche Streitigkeiten, die Planfeststellungsverfahren oder Plangenehmigungsverfahren für Vorhaben betreffen, die im Energieleitungsausbaugesetz bezeichnet sind. Die streitgegenständlichen Vorarbeiten beziehen sich auf das im Bedarfsplan zum Energieleitungsausbaugesetz vom 21. August 2009 (BGBl I S. 2870) unter Nr. 14 verzeichnete Vorhaben "Neubau Höchstspannungsleitung Niederrhein - Utfort - Osterath, Nennspannung 380 kV".

Der vorliegende Rechtsstreit betrifft auch im Sinne des § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO das Planfeststellungsverfahren für dieses Vorhaben. Im Hinblick auf den Zweck der Zuständigkeitsregelung in § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO, die Verwirklichung von Infrastrukturvorhaben zu beschleunigen und divergierende Entscheidungen zu vermeiden, werden von dieser Vorschrift alle Verfahren erfasst, die einen unmittelbaren Bezug zu konkreten Planfeststellungsverfahren oder Plangenehmigungsverfahren für Vorhaben nach § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO haben. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts betrifft eine Streitigkeit das Planfeststellungsverfahren, wenn sie Teil der genehmigungsrechtlichen Bewältigung des Vorhabens ist. Das ist etwa dann der Fall, wenn um Maßnahmen gestritten wird, die zeitlich und sachlich der späteren Planfeststellung oder Plangenehmigung vorausgehen, indem sie der Vorbereitung eines solchen Verfahrens dienen oder einen Ausschnitt der Probleme darstellen, die in einem laufenden Planfeststellungsverfahren zu lösen sind. Maßnahmen, die bereits Teil der Bauausführung sind, werden dagegen nicht erfasst (Beschlüsse vom 12. Juni 2007 - BVerwG 7 VR 1.07 - Buchholz 310 § 50 VwGO Nr. 25 Rn. 8, vom 15. Juni 2011 - BVerwG 7 VR 8.11 - Buchholz 407.3 § 5 VerkPBG Nr. 20 Rn. 5 und vom 21. Januar 1994 - BVerwG 7 VR 12.93 - Buchholz 407.3 § 5 VerkPBG Nr. 1 S. 2).

Ausgehend vom Beschleunigungszweck des § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO unterfallen dem Anwendungsbereich dieser Norm über die vorgenannten Fallgestaltungen hinaus auch solche Verfahren, die Maßnahmen zur Vorbereitung der Baudurchführung nach § 44 Abs. 1 EnWG, namentlich zur Vorbereitung der Ausschreibung und der Ausführungsplanung zum Gegenstand haben. Zwar steht bei solchen Vorarbeiten die genehmigungsrechtliche Bewältigung des Planvorhabens, obwohl Ausschreibungen auch mit alternativen Lösungen in Betracht kommen bzw. Projektalternativen erbringen können und es im Verlauf der Ausführungsplanung ebenfalls zu Änderungen der festzustellenden oder bereits festgestellten Planung kommen kann, zumindest nicht im Vordergrund. Die Erweiterung des § 44 Abs. 1 EnWG auf Maßnahmen zur Vorbereitung der Baudurchführung zielt aber gerade auf die Beschleunigung der Durchführung - nicht der Ausführung - des Planvorhabens. Zu diesem Zweck sollen Maßnahmen zur Vorbereitung der Baudurchführung angesichts ihrer geringen Eingriffsintensität unabhängig von der Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses zulässig sein, um ein zeitgerechtes und sinnvolles Wechselspiel zwischen Planung und Ausschreibung bzw. Ausführungsplanung zu ermöglichen (BTDrucks 16/54 S. 27, 30, 32). Diesem Normzweck wird nur eine Erstreckung des § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO auch auf solche Verfahren, die Maßnahmen zur Vorbereitung der Baudurchführung zum Gegenstand haben, gerecht.

2. Die Antragstellerin ist entgegen der Auffassung der Beigeladenen in ihrer Eigenschaft als Eigentümerin des Grundstücks, auf dem die Vorarbeiten durchgeführt werden sollen, antragsbefugt. Dass Gemeinden nicht Träger des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG sind, hindert sie nicht daran, nach Maßgabe des einfachen Rechts wie private Grundstückseigentümer Belastungen abzuwehren, die ihre Rechtsposition als Eigentümerin im zivilrechtlichen Sinne betreffen.

3. Der Antrag ist aber nicht begründet. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchführung der Vorarbeiten überwiegt das private Interesse der Antragstellerin, von Vorarbeiten auf ihrem Grundstück vorerst verschont zu bleiben, weil sich die Duldungsverfügung - nach der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung - als rechtmäßig (a) und ihre Vollziehung als eilbedürftig erweist (b). Die Antragstellerin wird danach mit ihrer Klage in der Hauptsache voraussichtlich keinen Erfolg haben. Es besteht daher kein Anlass, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage wieder herzustellen.

a) Die streitgegenständliche Duldungsverfügung vom 30. August 2012 ist nicht unter Verletzung von Verfahrensvorschriften ergangen, die im Hauptsacheverfahren voraussichtlich zu ihrer Aufhebung führen werden. Zwar ist die Antragstellerin vor dem Erlass der Duldungsverfügung vom Antragsgegner nicht nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW angehört worden. Es kann dahinstehen, ob dieser Verfahrensmangel noch bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens geheilt werden kann (§ 45 Abs. 2 VwVfG NRW), was mit Blick darauf, dass die streitgegenständlichen Vorarbeiten nunmehr ab dem 10. Oktober 2012 stattfinden sollen und der Zweck einer Anhörung nicht mehr erreicht werden kann, wenn sich die streitgegenständliche Verfügung wegen Zeitablaufs erledigt hat (Urteil vom 22. März 2012 - BVerwG 3 C 16.11 - NJW 2012, 2823 Rn. 18), zumindest zweifelhaft erscheint. Die Antragstellerin kann die Aufhebung der Duldungsverfügung wegen des geltend gemachten Verfahrensfehlers aller Voraussicht nach aber jedenfalls deshalb nicht beanspruchen, weil offensichtlich ist, dass die unterbliebene Anhörung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat (§ 46 VwVfG NRW). Nach derzeitigem Sach- und Streitstand sind Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsgegner ohne den Verfahrensfehler anders entschieden und den Antrag der Beigeladenen auf Erlass einer Duldungsverfügung abgelehnt hätte, weder von der Antragstellerin dargetan noch sonst ersichtlich.

Die Duldungsverfügung genügt entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch (noch) den Anforderungen, die nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW an die inhaltliche Bestimmtheit von Verwaltungsakten zu stellen sind. Hinreichende inhaltliche Bestimmtheit setzt voraus, dass insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (Urteil vom 3. Dezember 2003 - BVerwG 6 C 20.02 - BVerwGE 119, 282 = Buchholz 442.066 § 33 TKG Nr. 2 Rn. 17).

Die Anforderungen an die erforderliche Konkretisierung einer Duldungsverfügung nach § 44 EnWG bestimmen sich in erster Linie nach dem Informationsinteresse des Betroffenen. Erforderlich sind die genaue Bezeichnung der betroffenen Grundstücke, die Angabe des voraussichtlichen Beginns und der voraussichtlichen Dauer der Vorarbeiten sowie mindestens überschlägige Angaben zu deren Art und Umfang. Eine metergenaue Angabe etwa der einzelnen Bohrpunkte oder der konkreten Fahrstrecke ist nicht erforderlich, weil die Tauglichkeit von Bohrpunkten und Fahrstrecken u.a. von den örtlichen Gegebenheiten und den wetterbedingten Bodenverhältnissen abhängt (Beschluss vom 3. März 1994 - BVerwG 7 VR 4.94, 7 VR 5.94 und 7 VR 6.94 - Buchholz 407.3 § 5 VerkPBG Nr. 2, juris Rn. 17). Daran gemessen ist die angefochtene Duldungsverfügung nicht zu beanstanden.

Nach dem Inhalt der Duldungsverfügung sind auf dem Grundstück der Antragstellerin, Flurstück a, Flur ..., Gemarkung B., im Zeitraum von der 36. KW bis zur 43. KW zur Vorbereitung der Baudurchführung (Erstellung der Ausführungsplanung) Baugrunduntersuchungen und Bodensondierungen einschließlich der vorübergehenden Anbringung von Markierungszeichen in der geplanten Leitungstrasse unter Einsatz eines Bohrgerätes geplant. Mit Schreiben vom 7. September 2012 hat die Beigeladene den genauen Zeitpunkt gemäß § 44 Abs. 2 EnWG gegenüber der Antragstellerin auf den 26. September 2012 ab 8.00 Uhr konkretisiert. In der Duldungsverfügung wird zudem auf eine ihr beigefügte Planunterlage verwiesen, in der die Teilfläche des Grundstücks, die betreten bzw. befahren werden soll, farblich markiert ist und die Lage des geplanten Mastes sowie die teilweise außerhalb des Flurstücks a verlaufende Zuwegung für die Baugrunduntersuchung eingezeichnet sind.

Zwar ist der Antragstellerin zuzugeben, dass in der Duldungsverfügung vom 30. August 2012 als Fläche, auf die sich die Duldungsverfügung bezieht, explizit nur das Flurstück a benannt wird. Die ausreichende Bestimmtheit der Duldungsverfügung wird dadurch aber nicht in Frage gestellt. Aus der farblichen Markierung in der beigefügten Planunterlage, die nach den oben dargestellten Grundsätzen zur Auslegung heranzuziehen ist, ergibt sich hinreichend deutlich, dass die Zuwegung zu der Teilfläche des Flurstücks a, auf der die eigentlichen Vorarbeiten erfolgen sollen, teilweise auch auf dem Flurstück b verläuft. Bei verständiger Auslegung kann die Angabe in der Planzeichnung nur so verstanden werden, dass es der Beigeladenen ermöglicht werden soll, die für die eigentlichen Vorarbeiten vorgesehene Teilfläche des Flurstücks a über die markierte Wegefläche auch unter Inanspruchnahme des Flurstücks b zu erreichen. Zwischen Verfügung und beigefügter Planunterlage besteht mithin kein unauflösbarer Widerspruch. Es ist nicht erkennbar, inwieweit der Antragstellerin über die zeichnerische Einbeziehung des Flurstücks b hinaus mit dessen auch verbaler Benennung gedient wäre. Dies gilt umso mehr, als die ausdrückliche Benennung des Flurstücks b keine weitergehenden Schlüsse auf Art und Maß der Betroffenheit der Antragstellerin zuließe, denn die eigentlichen Vorarbeiten finden unstreitig nicht auf diesem Flurstück statt. Es dient vielmehr ausschließlich als Zuwegung.

Die streitgegenständliche Duldungsverfügung lässt auch sonst keine Rechtsmängel erkennen. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 44 Abs. 1 EnWG, wonach Eigentümer und sonstige Nutzungsberechtigte zur Vorbereitung der Planung und der Baudurchführung eines Vorhabens oder von Unterhaltungsmaßnahmen notwendige Vermessungen, Boden- und Grundwasseruntersuchungen einschließlich der vorübergehenden Anbringung von Markierungszeichen sowie sonstige Vorarbeiten durch den Träger des Vorhabens oder von ihm Beauftragte zu dulden haben. Dass die auf dem Grundstück der Antragstellerin laut Duldungsverfügung vom 30. August 2012 vorgesehenen Maßnahmen der Gewinnung von Erkenntnissen für die Erstellung der Ausführungsplanung für den noch planfestzustellenden Teilabschnitt des Vorhabens "Neubau Höchstspannungsleitung Niederrhein - Utforth - Osterath, Nennspannung 380 kV" und mithin der Vorbereitung der Baudurchführung im Sinne der genannten Vorschrift dienen, stellt auch die Antragstellerin nicht in Frage. Ebenso wenig ist erkennbar, dass sich diese Maßnahmen nach Art und Umfang als nicht notwendig und daher unverhältnismäßig erweisen könnten. Ausweislich der Duldungsverfügung soll mithilfe der Bodenuntersuchungen, die voraussichtlich weniger als einen Tag in Anspruch nehmen, die Lagerungsdichte des Bodens bestimmt werden, um Größe und Art der Fundamente für den auf dem Grundstück der Antragstellerin geplanten Mast bestimmen zu können. Die Erforderlichkeit der geplanten Maßnahmen ist auch nicht etwa deshalb zu verneinen, weil der Planfeststellungsbeschluss noch nicht erlassen ist. Die Erweiterung des § 44 Abs. 1 EnWG auf Maßnahmen zur Vorbereitung der Baudurchführung dient gerade dazu, eine gesetzliche Duldungspflicht für solche Vorarbeiten kurz vor sowie nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses zu begründen (BTDrucks 16/54 S. 27). Bedeutung erlangt der Zeitpunkt, zu dem eine Duldungsverfügung für Maßnahmen zur Vorbereitung der Baudurchführung erlassen wird, daher weniger bei der Prüfung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 44 Abs. 1 EnWG als - im Falle der Anordnung der sofortigen Vollziehung - der Begründung des besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung der Duldungsverfügung.

Mit ihrer Kritik am geplanten Neubau der Höchstspannungsleitung selbst kann die Antragstellerin vorliegend nicht gehört werden. Einwendungen gegen das Vorhaben als solches können nur Gegenstand eines gegen den Planfeststellungsbeschluss - dessen Erlass offenbar unmittelbar bevorsteht - gerichteten Klageverfahrens sein (vgl. Beschluss vom 6. Februar 2004 - BVerwG 9 VR 2.04 - juris Rn. 4 m.w.N.).

b) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin besteht eine das besondere Vollziehungsinteresse rechtfertigende Eilbedürftigkeit der angeordneten Vorarbeiten.

Sie folgt bei Maßnahmen zur Vorbereitung der Baudurchführung in der Regel bereits daraus, dass es sich bei dem zu planenden Vorhaben - wie hier - um ein solches handelt, das im Bedarfsplan für die Energieleitungen zum Energieleitungsausbaugesetz als vordringlicher Bedarf ausgewiesen ist (vgl. Beschluss vom 1. April 1999 - BVerwG 4 VR 4.99 - juris Rn. 12). Diesem Umstand kommt notwendigerweise auch Bedeutung für vorausgehende und begleitende Vorarbeiten zu, weil der Gesetzgeber mit seiner Entscheidung für die Ausweisung eines Vorhabens als vordringlichen Bedarf zeitliche Vorstellungen der Realisierung verbindet, die Rückschlüsse auf die Bewertung des Interesses an der sofortigen Vollziehung solcher Maßnahmen zulassen. Dass es an der dadurch indizierten Dringlichkeit nach den besonderen Umständen des Falles gleichwohl fehlt, hat die Antragstellerin nicht dargetan und ist auch sonst nicht ersichtlich.