Entscheidungsdatum: 17.06.2014
Die in § 15 Abs. 2 KrWG geregelte Pflicht, Abfälle so zu beseitigen, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird, gehört für eine gemäß § 35 Abs. 1 KrWG immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Abfallentsorgungsanlage nicht zu den anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG. Sie verdrängt deshalb mit ihrem Maßstab der Gemeinwohlverträglichkeit auch nicht Vorschriften, die - wie § 62 WHG (juris: WHG 2009) für den Umgang mit wassergefährdenden Stoffen - strengere Anforderungen an die Errichtung und den Betrieb der Abfallentsorgungsanlage stellen.
I.
Die Klägerin begehrt die (erneute) Genehmigung zum Betrieb einer Biopolderanlage. Die Anlage soll der Entwässerung besonders überwachungsbedürftiger flüssig-pastöser Abfälle und der Zwischenlagerung entwässerter Abfälle bis zur ordnungsgemäßen Entsorgung dienen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin gegen das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen. Die nur einwandig abgedichtete und nicht mit einem Leckanzeigegerät ausgestattete Biopolderanlage erfülle nicht die sich aus § 35 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG), § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i.V.m. § 62 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) ergebenden Genehmigungsanforderungen. Diese Anforderungen stünden nicht deshalb unter dem Vorbehalt einer Allgemeinwohlabwägung, weil es sich bei der Anlage um eine Abfallentsorgungsanlage handele.
II.
Die auf die Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision hat keinen Erfolg.
1. Die Rechtssache hat nicht die von der Klägerin geltend gemachte rechtsgrundsätzliche Bedeutung.
Als rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnet die Klägerin die Fragen,
"ob § 15 Abs. 2 KrWG eine 'andere öffentlich-rechtliche Vorschrift' im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG ist"
und, wenn dies der Fall ist oder die Prüfung von § 35 KrWG i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG sonst Anlass zur Berücksichtigung der Besonderheiten des Abfallrechts bietet,
"ob der Begriff des 'Wohls der Allgemeinheit' in § 15 KrWG (§ 10 Abs. 4 KrW-/AbfG a.F.) eine Privilegierung von Abfallbeseitigungsanlagen in Bezug auf den Grundwasserschutz in der Weise bedeutet, dass die abfallrechtliche Vorschrift als lex specialis den Vorschriften des WHG vorgeht."
Diese Fragen bedürfen nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Sie lassen sich auf der Grundlage des Gesetzes mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Interpretation und auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung ohne Weiteres im Sinne des Oberverwaltungsgerichts und der ganz überwiegenden Meinung in der Literatur (Mann, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl. 2012, § 35 Rn. 51; Kaltenborn/Würtenberger, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 35 Rn. 20; Fellenberg/Schiller, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 35 Rn. 63; Versteyl, in: Schink/Versteyl, KrWG, 2012, § 35 Rn. 21; Paetow, in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Aufl. 2003, § 31 Rn. 69; Spoerr, in: Jarass/Petersen/Weidemann, KrW-/AbfG, Loseblatt, § 31 Rn. 166; Weidemann, in: Jarass/Petersen/Weidemann, a.a.O., § 10 Rn. 61; nicht eindeutig: Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Aufl. 2010, § 32 Rn. 23) beantworten. Die in § 15 Abs. 2 KrWG geregelte Pflicht, Abfälle so zu beseitigen, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird, gehört für eine gemäß § 35 Abs. 1 KrWG immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Abfallentsorgungsanlage nicht zu den anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG. Sie verdrängt deshalb mit ihrem Maßstab der Gemeinwohlverträglichkeit auch nicht Vorschriften, die - wie hier § 62 WHG für den Umgang mit wassergefährdenden Stoffen - strengere Anforderungen an die Errichtung und den Betrieb der Abfallentsorgungsanlage stellen.
Öffentlich-rechtliche Vorschriften werden, dem Charakter der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung als Sachgenehmigung folgend (Urteil vom 22. Oktober 1998 - BVerwG 7 C 38.97 - BVerwGE 107, 299 <302> = Buchholz 406.25 § 5 BImSchG Nr. 25 S. 20), von § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG nur erfasst, wenn sie anlagenbezogen sind (Jarass, BImSchG, 10. Aufl. 2013, § 6 Rn. 23). Das ist bei der in § 15 Abs. 2 KrWG geregelten Pflicht, Abfälle ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu beseitigen, für sich betrachtet nicht der Fall. Sie ist an alle Erzeuger und Besitzer von Abfällen gerichtet, die nach § 15 Abs. 1 Satz 1 KrWG beseitigungspflichtig sind. Zur Voraussetzung für die Zulassung einer Abfallbeseitigungsanlage oder einer Deponie wird die Erfüllung dieser abfallrechtlichen Grundpflicht nur, wenn die Zulassungsnorm dies ausdrücklich bestimmt. Für die Planfeststellung von Deponien ist das in § 36 Abs. 1 Nr. 1 KrWG geschehen. Für nach dem BImSchG genehmigungsbedürftige Abfallentsorgungsanlagen macht § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG die Erteilung der Genehmigung von der Erfüllung der sich aus § 5 BImSchG ergebenden Grundpflichten und der sich aus einer Rechtsverordnung nach § 7 BImSchG ergebenden Pflichten abhängig. Eine entsprechende Vorschrift für die in § 15 Abs. 2 KrWG geregelte abfallrechtliche Grundpflicht enthält weder das BImSchG noch das WHG. Eine Regelungslücke ergibt sich daraus nicht. Für immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Abfallentsorgungsanlagen wird das Wohl der Allgemeinheit durch die sich aus § 5 BImSchG und aus Rechtsverordnungen nach § 7 BImSchG ergebenden Pflichten sowie die anderen, gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG von allen immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen einzuhaltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften konkretisiert, hier in Bezug auf den Schutz der Gewässer durch die Anforderungen an den Umgang mit wassergefährdenden Stoffen in § 62 WHG.
Da § 15 Abs. 2 KrWG bei immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Abfallentsorgungsanlagen nicht zu den anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG gehört, kann die Vorschrift mit ihrem Maßstab der Gemeinwohlverträglichkeit auch nicht den strengeren Besorgnismaßstab des § 62 WHG verdrängen und dadurch Abfallentsorgungsanlagen im Vergleich zu anderen immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen privilegieren. Eine solche Privilegierung liefe der in Art. 6 Nr. 1 des Gesetzes zur Erleichterung von Investitionen und der Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland (Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz) vom 22. April 1993 (BGBl I S. 466) getroffenen Grundentscheidung zuwider, für Abfallentsorgungsanlagen auf ein Planfeststellungsverfahren zu verzichten und stattdessen eine Genehmigung nach dem BImSchG zu verlangen. Dieser Grundentscheidung liegt die Vorstellung zugrunde, dass Abfallentsorgungsanlagen den Produktionsanlagen des BImSchG vergleichbar sind (BTDrucks 12/3944 S. 53; Paetow, a.a.O. § 31 Rn. 10) und deshalb auch den gleichen Anforderungen unterworfen werden können wie diese. Soweit Abfallentsorgungsanlagen von bestimmten Anforderungen freigestellt werden, ist dies - wie § 38 Satz 1 BauGB für die §§ 29 bis 37 BauGB zeigt - ausdrücklich geregelt. Anhaltspunkte dafür, dass Abfallentsorgungsanlagen im Hinblick auf den Umgang mit wassergefährdenden Stoffen mit anderen immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen nicht vergleichbar sein könnten, zeigt die Klägerin mit ihrer Beschwerde nicht auf. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass der Besorgnisgrundsatz des § 62 WHG, der hier eine nicht nur ein- sondern doppelwandige Abdichtung der Biopolderanlage und die Installation eines Leckanzeigegerätes geboten hätte (UA S. 5, 15 f.), die Genehmigungsfähigkeit von Biopolderanlagen generell in Frage stellt. Ob dies bei Deponien anders ist, weil bei ihnen eine Gefährdung des Grundwassers durch Sickerwässer möglicherweise mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit kaum wird ausgeschlossen werden können (vgl. Urteil vom 18. Oktober 1991 - BVerwG 7 C 2.91 - BVerwGE 89, 138 <143> = Buchholz 451.22 AbfG Nr. 43 S. 95), und dieser Umstand es rechtfertigt, die strengen Anforderungen des Wasserrechts durch die Gemeinwohlklausel des § 15 Abs. 2 KrWG als lex specialis zu relativieren (bejahend: Paetow, a.a.O. § 32 Rn. 21; Weidemann, a.a.O. § 10 Rn. 70; Hellmann/Sieg, in: Jarass/Petersen/Weidemann, a.a.O., § 32 Rn. 46; Czychowski/Reinhardt a.a.O., Mann, a.a.O., § 36 Rn. 21; Versteyl, a.a.O. § 36 Rn. 12; Fellenberg/Schiller, a.a.O., § 36 Rn. 22; zweifelnd: Dieckmann, in: Jarass/Petersen, a.a.O., § 15 Rn. 48), braucht im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden. Denn anders als für die dem BImSchG unterstehenden Abfallentsorgungsanlagen macht § 36 Abs. 1 Nr. 1 KrWG die Planfeststellung für die Errichtung und den Betrieb von Deponien unter Verweis auf § 15 Abs. 2 KrWG ausdrücklich davon abhängig, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird. Für die Planfeststellung von Deponien - aber auch nur für diese - kann sich somit die Frage stellen, ob und inwieweit § 15 Abs. 2 KrWG den wasserrechtlichen Besorgnismaßstab relativiert.
Dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 18. Oktober 1991 die Frage, ob die Vorschriften zum Schutz des Wassers in bestimmten Bereichen durch die spezielleren Regelungen des Abfallrechts verdrängt werden, zunächst allgemein aufgeworfen hat und erst im weiteren Verlauf auf die besonderen Probleme der Deponien eingegangen ist, führt nicht zu einem weitergehenden Klärungsbedarf. Die Entscheidung ist - wie das Urteil vom 20. Januar 1984 - BVerwG 4 C 37.80 - (Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 35) und das Urteil des OVG Schleswig vom 26. Mai 1999 - 2 L 231/96 - (NVwZ 2000, 1196) - zur Rechtslage vor Inkrafttreten des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes und der erst durch dieses Gesetz eingeführten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbedürftigkeit von Abfallentsorgungsanlagen ergangen. Nach § 7 Abs. 1 des Gesetzes über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (Abfallgesetz - AbfG) vom 27. August 1986 (BGBl I S. 1410) bedurften die Errichtung und der Betrieb aller ortsfesten Abfallentsorgungsanlagen, also nicht nur der Deponien, der Planfeststellung. Auch die von der Klägerin herangezogenen Entscheidungen des OVG Koblenz (Beschluss vom 13. September 1994 - 7 B 11901/94 - NVwZ 1995, 290 und Urteil vom 16. März 1999 - 7 A 11674/98 - BRS 62 Nr. 64; hierzu Sandner, DÖV 1998, 586 <589 ff.>) beziehen sich auf die alte Rechtslage. Das OVG Koblenz hat § 10 Abs. 4 Satz 2 Nr. 5 KrW-/AbfG, die Vorgängervorschrift zu § 15 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 KrWG, zudem nicht herangezogen, um Abfallentsorgungsanlagen zu privilegieren, sondern um eine Berücksichtigung von ihnen entgegenstehenden Belangen des Städtebaus zu ermöglichen. Dass als Ausgleich für die Unanwendbarkeit der §§ 29 bis 37 BauGB städtebauliche Belange bei der Entscheidung über die Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb öffentlich zugänglicher Abfallbeseitigungsanlagen jedenfalls zu berücksichtigen sind, ergibt sich seit Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Baugesetzbuchs und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung (Bau- und Raumordnungsgesetz 1998) vom 18. August 1997 (BGBl I S. 2081) unmittelbar aus § 38 Satz 1 BauGB; ein Rückgriff auf § 15 Abs. 2 KrWG ist nicht mehr erforderlich. Das OVG Bautzen brauchte der Frage, ob § 10 Abs. 4 KrW-/AbfG eine anlagenbezogene Vorschrift im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG ist, auf die Anfechtungsklage eines Dritten gegen die immissionsschutzrechtliche Genehmigung einer thermischen Abfallbehandlungsanlage schon deshalb nicht näher nachzugehen, weil die Vorschrift keinen Drittschutz vermittelte (OVG Bautzen, Urteil vom 8. Juni 2004 - 4 D 24/00 - juris Rn. 127).
Schließlich ist auch die von der Klägerin herangezogene Literatur nicht in der Lage, einen Klärungsbedarf zu belegen. Soweit die Autoren eine Relativierung der wasserrechtlichen Anforderungen durch § 15 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 KrWG / § 10 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 KrW-/AbfG befürworten und sich nicht von vornherein nur auf die Planfeststellung von Deponien beziehen (so Paetow, a.a.O., § 32 Rn. 21), setzen sie voraus, dass § 15 Abs. 2 KrWG / § 10 Abs. 4 Nr. 3 KrW-/AbfG im Zulassungsverfahren anwendbar ist (Weidemann, a.a.O., § 10 Rn. 70 i.V.m. Rn. 61; Garrelmann, in: Schink/Versteyl, a.a.O., § 15 Rn. 30; Queitsch, in: Giesberts/Reinhardt, Beck-OK UmwR, § 15 KrWG Rn. 17). Das ist - wie dargelegt - auch nach ganz überwiegender Auffassung der Literatur zwar im Planfeststellungsverfahren für Deponien, nicht aber im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren für Abfallentsorgungsanlagen der Fall.
2. Die Revision ist auch nicht wegen des geltend gemachten Verstoßes gegen den Amtsermittlungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO) zuzulassen.
Die Klägerin macht geltend, für die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dass von den in den Abfällen enthaltenen Schadstoffen eine hohe Gefahr für das Grundwasser ausgehe (UA S. 16), gebe es keine Anhaltspunkte. Ihrer Anlagen- und Betriebsbeschreibung folgend müsse vielmehr angenommen werden, dass die Schwermetalle entsprechend der Behandlungsweise komplett in der Miete verblieben sowie in der Drainage oder in der HELALIM-Schüttung fixiert würden. Zweifel daran hätten mit Tatsachen belegt und letztendlich im Wege eines Sachverständigengutachtens aufgeklärt werden müssen.
Ein Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz ergibt sich aus diesem Vortrag nicht. Die Klägerin legt nicht - wie dies erforderlich wäre - dar, warum sich dem Oberverwaltungsgericht die Erforderlichkeit eines Sachverständigengutachtens auch ohne einen entsprechenden Beweisantrag hätte aufdrängen müssen. Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass die Anlage der Klägerin den sich aus § 62 WHG i.V.m. § 3 Muster-VAwS (Muster-Anlagenverordnung) ergebenden Anforderungen unstreitig nicht genügt, weil die für die Aufnahme der Abfälle bestimmten Biopolder weder doppelwandig sind noch über ein Leckanzeigegerät verfügen. Die Einhaltung dieser Anforderungen sei auch nicht deshalb entbehrlich, weil es - wie die Klägerin meine - keine Anhaltspunkte dafür gebe, dass von den in den Abfällen enthaltenen Schadstoffen eine hohe Gefahr für das Grundwasser ausgehe. Dass sie eine Versickerung der von den zu trocknenden Abfällen ausgehenden Sickerwässer selbst nicht für unbedenklich halte, zeige sich daran, dass in der Anlagen- und Betriebsbeschreibung eine Reinigung des aus den Polderbecken abfließenden Wassers unter Einsatz einer HELALIM-Box als "Sicherheitsfilter" für eluierte Schwermetalle und eine Pflanzenkläranlage vorgesehen sei. Hinzu komme, dass die Anlage in einem Gebiet liege, dessen sandige Sedimentböden sich durch eine hohe Wasserdurchlässigkeit auszeichneten und der Grundwasserspiegel nur ca. 2,5 m unter der Geländeoberkante liege. Die Anlagen- und Betriebsbeschreibung gehe deshalb ausdrücklich davon aus, dass bei einem oberflächigen Schadstoffeintrag ein hohes Gefährdungspotential für das Grundwasser bestehe (UA S. 16 f.). Auf diese Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts geht die Klägerin in ihrer Beschwerdebegründung nicht ein. Sie legt mithin auch nicht dar, warum die vom Oberverwaltungsgericht aufgezeigten Anhaltspunkte für eine Grundwassergefährdung nicht tragfähig sein sollten.