Entscheidungsdatum: 08.12.2016
1. Die Fläche eines nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB festgesetzten Fußgängerbereichs ist bei der von § 13a Abs. 1 Satz 2 BauGB geforderten Ermittlung der zulässigen Grundfläche im Sinne des § 19 Abs. 2 BauNVO nicht zu berücksichtigen.
2. Setzt ein Bebauungsplan eine zulässige Grundfläche für ein oder mehrere Baugrundstücke im Sinne des § 19 Abs. 2 BauNVO fest, findet § 13a Abs. 1 Satz 3 BauGB keine Anwendung mit der Folge, dass die voraussichtliche Versiegelung auf anderen Grundstücken bei der Ermittlung der Flächeninanspruchnahme außer Betracht bleibt.
Die Antragstellerin wendet sich als Eigentümerin eines planbetroffenen Grundstücks gegen den Bebauungsplan Nr. 400.1 "Z. Straße/E.-Z.-Allee - nördlicher Teilbereich".
Die Antragsgegnerin hatte das Plangebiet im Jahr 2012 mit dem Bebauungsplan Nr. 325 "Z. Straße/G.straße - Nutzungsarten" überplant. Während des laufenden Normenkontrollverfahrens der Antragstellerin gegen diesen Bebauungsplan betrieb die Antragsgegnerin ein beschleunigtes Verfahren, um den Bebauungsplans Nr. 400.1 aufzustellen. Im Februar 2015 machte sie Ort und Dauer der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs und seiner Begründung bekannt. Sie wies auf die Möglichkeit hin, während der Auslegungsfrist Stellungnahmen abzugeben, sowie darauf, dass ein Normenkontrollantrag unzulässig sei, soweit mit ihm nur Einwendungen geltend gemacht würden, die vom Antragsteller im Rahmen der Auslegung nicht oder verspätet geltend gemacht würden, aber hätten geltend gemacht werden können. Angaben zu den verfügbaren Arten umweltbezogener Informationen fehlten. Die Antragstellerin gab während der Auslegungsfrist keine Stellungnahme ab.
Im Dezember 2015 wurde der Bebauungsplan Nr. 400.1 beschlossen, ausgefertigt und bekannt gemacht. Für das ehemals gewerblich genutzte Gelände setzt er zwei Bauflächen mit einer Größe von 16 903 qm und 7 151 qm mit einer Nutzung als Mischgebiet und einer Grundflächenzahl von 0,6 sowie an der südlichen Grenze des Plangebiets einen Fußgängerbereich mit einer Größe von 929 qm fest. Textliche Festsetzungen regeln die Einzelhandelsnutzung.
Die Antragstellerin stellte ihren Normenkontrollantrag um, richtete ihn nunmehr gegen den Bebauungsplan Nr. 400.1 und beantragte für den Fall der Feststellung dessen Unwirksamkeit, die Unwirksamkeit des Bebauungsplans Nr. 325 festzustellen. Die Antragsgegnerin widersprach der Antragsänderung.
Das Oberverwaltungsgericht hat den Normenkontrollantrag abgelehnt. Die Antragsänderung sei unzulässig, weil die Antragsgegnerin ihr widersprochen habe und sie nicht sachdienlich nach § 91 Abs. 1 VwGO sei. Denn der gegen den Bebauungsplan Nr. 400.1 gerichtete Antrag sei nach § 47 Abs. 2a VwGO unzulässig. § 47 Abs. 2a VwGO stehe dem Antrag entgegen, obwohl in der Auslegungsbekanntmachung Angaben über die verfügbaren Arten von umweltbezogenen Informationen fehlten. Denn im beschleunigten Verfahren bedürfe es solcher Angaben nicht.
Die Wahl des beschleunigten Verfahrens sei nicht zu beanstanden. Der angegriffene Bebauungsplan solle ehemals gewerblich genutzte Flächen wieder nutzbar machen und sei daher ein Bebauungsplan der Innenentwicklung. Die festgesetzte zulässige Grundfläche betrage 19 245 qm und unterschreite damit den in § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB festgesetzte Schwellenwert von 20 000 qm. Die Fläche des Fußgängerbereichs von 929 qm sei nicht hinzuzurechnen, weil es sich nicht um eine zulässige Grundfläche nach § 19 Abs. 2 BauNVO handele. Das Rechtsschutzbedürfnis für den ursprünglichen, gegen den Bebauungsplan Nr. 325 gerichteten Antrag sei entfallen.
Die Antragstellerin hat die vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision eingelegt. Nach ihrer Auffassung überschreitet der Bebauungsplan den Schwellenwert des § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB, weil der mit 19 245 qm zu veranschlagenden zulässigen Grundfläche die Fläche des Fußgängerbereichs hinzuzurechnen sei, die nach § 13a Abs. 1 Satz 3 BauGB voraussichtlich versiegelt werde.
Die Antragsgegnerin tritt der Revision entgegen.
Die Revision bleibt erfolglos. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts steht mit revisiblem Recht im Einklang.
Willigen die übrigen Beteiligten in die Änderung eines Normenkontrollantrags nicht ein, ist dieser nach § 91 Abs. 1 VwGO (analog) zulässig, wenn das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Die Entscheidung über die Sachdienlichkeit liegt im Ermessen des jeweiligen Gerichts. Das Revisionsgericht darf nur prüfen, ob die Vorinstanz den Rechtsbegriff der Sachdienlichkeit verkannt und damit die Grenzen seines Ermessens überschritten hat (BVerwG, Urteil vom 18. August 2005 - 4 C 13.04 - BVerwGE 124, 132 <136> m.w.N.). Eine Änderung ist in der Regel sachdienlich, wenn sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2009 - 9 B 20.09 - Buchholz 310 § 88 VwGO Nr. 37 Rn. 6). Führt die Änderung zu einem unzulässigen Antrag, ist sie daher nicht sachdienlich, weil sie den sachlichen Streit zwischen den Beteiligten nicht endgültig beilegen kann (BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1980 - 6 C 39.80 - BVerwGE 61, 45 <51>). Nimmt man mit älteren Entscheidungen (etwa BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 1978 - 5 C 85.77 - BVerwGE 57, 31 <34> und Beschluss vom 10. Juli 1996 - 6 B 8.95 - Buchholz 451.9 Art. 48 Europäisches Gemeinschaftsrecht, EU-Vertrag Nr. 6 S. 4) eine umfassende Prüfungsbefugnis des Revisionsgerichts an, ergibt sich nichts Abweichendes.
1. Der geänderte, gegen den Bebauungsplan Nr. 400.1 gerichtete Normenkontrollantrag ist nach § 47 Abs. 2a VwGO unzulässig. Dies sieht das Oberverwaltungsgericht richtig.
Nach § 47 Abs. 2a VwGO ist, soweit es hierauf ankommt, der Antrag einer natürlichen oder juristischen Person, der einen Bebauungsplan zum Gegenstand hat, unzulässig, wenn die den Antrag stellende Person nur Einwendungen geltend macht, die sie im Rahmen der öffentlichen Auslegung (§ 3 Abs. 2 BauGB) nicht oder verspätet geltend gemacht hat und wenn auf diese Rechtsfolge im Rahmen der Beteiligung hingewiesen worden ist. Die Norm gilt auch für nach § 61 Nr. 1 VwGO beteiligungsfähige Personengesellschaften (BVerwG, Urteil vom 29. September 2015 - 4 CN 2.15 - BVerwGE 153, 74 Rn. 8). Ihre Voraussetzungen sind erfüllt. Es ist unschädlich, dass der von § 47 Abs. 2a VwGO geforderte Hinweis entsprechend § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB in der Fassung des Gesetzes zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21. Dezember 2006 (BGBl. I S. 3316) ("soweit") erteilt worden ist (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 4 CN 4.09 - BVerwGE 138, 84 Rn. 14 ff.).
Allerdings greift § 47 Abs. 2a VwGO nur ein, wenn die von § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB geforderte ortsübliche Bekanntmachung des Orts und der Dauer der Auslegung des Planentwurfs sowie der Angabe zu den verfügbaren Arten umweltbezogener Informationen ordnungsgemäß ist (BVerwG, Urteile vom 11. September 2014 - 4 CN 3.14 - Buchholz 406.12 § 10 BauNVO Nr. 5 Rn. 11 und vom 29. September 2015 - 4 CN 1.15 - Buchholz 406.11 § 3 BauGB Nr. 18 Rn. 7). Einer Angabe zu den verfügbaren Arten umweltbezogener Informationen bedurfte es aber nicht. Denn von dieser Angabe wird im beschleunigten Verfahren nach § 13a Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 13 Abs. 3 Satz 1 BauGB abgesehen. Die Antragsgegnerin war berechtigt, den Bebauungsplan im beschleunigten Verfahren zu erlassen.
a) Nach § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB kann ein Bebauungsplan für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung im beschleunigten Verfahren aufgestellt werden. Dieses qualitative Erfordernis ist erfüllt, weil der Bebauungsplan Nr. 400.1 ehemals gewerblich genutzte Flächen als Mischgebiet wieder nutzbar machen soll.
b) Die quantitative Grenze des § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB ist gewahrt. Der Fußgängerbereich war bei der Ermittlung der Flächeninanspruchnahme nicht zu berücksichtigen.
aa) Nach § 13a Abs. 1 Satz 2 BauGB kommt es auf die im Bebauungsplan festgesetzte zulässige Grundfläche im Sinne des § 19 Abs. 2 BauNVO oder die festgesetzte Größe der Grundfläche an. Für die Mischgebietsflächen ist daher jedenfalls die zulässige Grundfläche nach § 19 Abs. 2 BauNVO zugrunde zu legen, also der nach § 19 Abs. 1 BauNVO errechnete Anteil des Baugrundstücks, der von baulichen Anlagen überdeckt werden kann. Dabei ist für § 13a Abs. 1 Satz 2 BauGB nicht der Anteil eines Baugrundstückes maßgeblich, sondern die gesamte nach § 19 Abs. 2 BauNVO überbaubare Fläche (Bunzel, LKV 2007, 444 <446>; Boeddinghaus, BauR 2012, 590 <592 f.>). Allein die Mischgebietsflächen erreichen keine zulässige Grundfläche von 20 000 qm.
Eine Berücksichtigung des nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB festgesetzten Fußgängerbereichs gemäß § 13a Abs. 1 Satz 2 BauGB i.V.m. § 19 Abs. 2 BauNVO scheidet aus, weil der Bereich nicht auf einem Baugrundstück errichtet wird (vgl. zu Erschließungsflächen Birk, Bauplanungsrecht in der Praxis, 6. Aufl. 2015, Rn. 257; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2016, § 13a Rn. 41; Schrödter, in: Schrödter, BauGB, 8. Aufl. 2015, § 13a Rn. 11; Spannowsky, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Mai 2016, § 13a Rn. 19; ebenso Fickert/Fieseler, BauNVO, 12. Aufl. 2014, § 19 Rn. 6 zu Verkehrsflächen). Entsprechend fehlt es an der für die Berechnung nach § 19 Abs. 2 BauNVO vorausgesetzten Festsetzung einer Grundflächenzahl für den Fußgängerbereich.
bb) Die Fläche des Fußgängerbereichs ist nicht nach § 13a Abs. 1 Satz 3 BauGB als voraussichtlich versiegelte Fläche zu berücksichtigen.
Nach § 13a Abs. 1 Satz 3 BauGB ist bei Anwendung des § 13a Abs. 1 Satz 2 BauGB die Fläche maßgeblich, die bei der Durchführung des Bebauungsplans voraussichtlich versiegelt wird, wenn in einem Bebauungsplan weder eine zulässige Grundfläche noch eine Größe der Grundfläche festgesetzt ist. Der Wortlaut des § 13a Abs. 1 Satz 3 BauGB lässt eine Anwendung der Norm nicht zu, weil der Bebauungsplan für die Mischgebietsflächen eine zulässige Grundfläche festsetzt. § 13a Abs. 1 Satz 3 BauGB kommt nicht zur Anwendung, "soweit" eine zulässige Grundfläche oder eine Größe der Grundfläche nicht festgesetzt ist, sondern "wenn" es im Plangebiet an einer solchen Festsetzung fehlt (ebenso: Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2016, § 13a Rn. 41; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 13a Rn. 7; Mitschang, ZfBR 2007, 433 <436 f.>).
Dieses Verständnis entspricht dem Willen des historischen Gesetzgebers. Die Bundesregierung hatte in ihrem Gesetzentwurf zur Innenentwicklungsnovelle (BT-Drs. 16/2496 S. 5 f.) nur die Regelung des § 13a Abs. 1 Satz 2 BauGB vorgeschlagen. § 13a Abs. 1 Satz 3 BauGB geht auf den Praxistest zurück (BT-Drs. 16/3308 S. 17). Weil mehrere an diesem Test beteiligte Städte die Regelung des § 13a Abs. 1 Satz 2 BauGB bei reinen Straßenbebauungsplänen für problematisch hielten, wurde angeregt, die voraussichtlich versiegelte Fläche zumindest als ergänzenden Maßstab einzuführen, um Fallgestaltungen zu erfassen, in denen keine Grundflächenzahl festgesetzt werde (Bunzel, BauGB-Novelle 2006 im Praxistest, 2006, S. 27 f.). Es fehlt ein Anhaltspunkt dafür, dass § 13a Abs. 1 Satz 2 BauGB über isolierte Straßenbebauungspläne hinaus im Fall kombinierter Festsetzungen von Bauflächen und Erschließungsanlagen als ergänzungsbedürftig angesehen wurde.
Die von der Revision erhobenen systematischen Einwände überzeugen nicht. Die Regelung zur Mitrechnung der Flächeninanspruchnahme von sachlich, räumlich und zeitlich zusammenhängenden Bebauungsplänen in § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB bestimmt nicht, wie zu verfahren ist, wenn - wie in der Praxis häufig und vom Abwägungsgebot regelmäßig gefordert (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 4 CN 4.14 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 136 Rn. 16) - Baugrundstücke und Erschließungsflächen in einem Bebauungsplan festgesetzt werden. Etwas Anderes folgt nicht aus Nr. 2.2 der Anlage 2 zum BauGB, der einen Fall des § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB voraussetzt und nicht die quantitativen Voraussetzungen des § 13a Abs. 1 Satz 2 BauGB regelt.
Das nationale Recht genügt den Anforderungen der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. L 197 S. 30) - Plan-UP-RL - (a.A. Robl, Das beschleunigte Verfahren für Bebauungspläne der Innenentwicklung, 2010, S. 183 ff.; kritisch auch Bunzel, LKV 2007, 444 <445 f.>; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand April 2016, § 13a Rn. 75).
Das Unterschreiten der Schwelle des § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB ist Bedingung, um von einer Umweltprüfung abzusehen (§ 13a Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 13 Abs. 3 Satz 1 BauGB), und wird getragen von der Annahme, dass diese Art von Bebauungsplänen der Innenentwicklung a priori voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen hat (EuGH, Urteil vom 18. April 2013 - C-463/11 [ECLI:EU:C:213:247] - BRS 80 Nr. 1 Rn. 39; BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2014 - 4 BN 12.14 - Buchholz 406.11 § 13a BauGB Nr. 1 Rn. 10). Mit der Regelung hat der nationale Gesetzgeber im Sinne des Art. 3 Abs. 5 Satz 1 Variante 2 i.V.m. Abs. 3 Plan-UP-RL damit durch eine Festlegung von Arten von Plänen, die die Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Ebene festlegen, bestimmt, dass diese voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen haben.
Bei der Bestimmung dieser Voraussetzungen muss der Mitgliedstaat nach Art. 3 Abs. 5 Satz 2 Plan-UP-RL in jedem Fall die einschlägigen Kriterien des Anhangs II Plan-UP-RL berücksichtigen, um sicherzustellen, dass Pläne, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, von der Pflicht zur Umweltprüfung erfasst werden. Hiervon ausgehend dient die Begrenzung auf eine festgesetzte Grundfläche von weniger als 20 000 qm dazu, das Ausmaß, in dem der Plan für Projekte und andere Tätigkeiten einen Rahmen setzt, zu begrenzen (Anhang II Nr. 1 Spiegelstrich 1 Plan-UP-RL), und dem Umfang und der räumlichen Ausdehnung der Auswirkungen Rechnung zu tragen (Anhang II Nr. 2 Spiegelstrich 5 Plan-UP-RL) (BT-Drs. 16/2496 S. 13 f.).
Der Mitgliedstaat muss auch den kumulativen Charakter von Auswirkungen (Anhang II Nr. 2 Spiegelstrich 2 Plan-UP-RL) berücksichtigen. Diese Pflicht verlangt indes keine bestimmte Regelungstechnik, etwa die Bestimmung eines Schwellenwertes für die gesamte voraussichtliche Flächeninanspruchnahme. Der Gesetzgeber durfte vielmehr aufgrund seiner Befugnis zur abstrakt-generellen Regelung (BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2014 - 4 BN 12.14 - Buchholz 406.11 § 13a BauGB Nr. 1 Rn. 10) das Ausmaß künftiger Versiegelung durch einen Schwellenwert für die Festsetzungen zur zulässigen Grundfläche erfassen und die - typischerweise hinzutretende - Versiegelung durch die Verkehrsflächen als "mitgedacht" behandeln. Eine solche Regelungstechnik hält sich in den Grenzen der vom Unionsrecht eingeräumten Einschätzungsprärogative.
Allerdings weist die Revision zutreffend auf die Gefahr eines Missbrauchs hin. Die Gemeinde kann den Schwellenwert des § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB unterschreiten, indem sie etwa bei Planung einer großen Erschließungsanlage für ein einziges, nach seiner Größe untergeordnetes Baugrundstück eine zulässige Grundfläche festsetzt (Mitschang, ZfBR 2007, 433 <436 f.>; Bunzel, LKV 2007, 444 <446>). Diese Missbrauchsgefahr rechtfertigt es nicht, sich über Wortlaut und Entstehungsgeschichte des Gesetzes hinweg zu setzen. Denn in Fällen des Missbrauchs wird die Wahl des beschleunigten Verfahrens ermessensfehlerhaft und damit unzulässig sein.
cc) Es kommt danach nicht auf die von den Beteiligten erörterte Frage an, ob bei der Ermittlung nach § 13a Abs. 1 Satz 2 BauGB über die Summe der nach § 19 Abs. 2 BauNVO zulässigen Grundflächen hinaus die Überschreitungen nach § 19 Abs. 4 Satz 2 BauNVO zu berücksichtigen sind. Denn auch wenn die nach § 19 Abs. 4 Satz 2 Halbs. 1 BauGB höchste zulässige Grundflächenzahl von 0,8 zugrunde gelegt wird, beträgt die Summe der zulässigen Grundflächen in den Mischgebietsflächen weniger als 20 000 qm.
c) § 13a Abs. 1 Satz 4 BauGB schloss das beschleunigte Verfahren nicht aus. Der Bebauungsplan begründet nicht die Zulässigkeit eines Vorhabens, das einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) oder dem Landesrecht unterliegt. Die insoweit allein in Betracht kommende Ziffer 18.8 der Anlage 1 zum UVPG scheidet aus, weil sie keine UVP-Pflicht, sondern nur eine Pflicht zur allgemeinen Vorprüfung anordnet (vgl. § 3c Satz 1 UVPG) und es sich bei dem Plan nicht um die Planung eines Städtebauprojekts handelt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1994 - 4 NB 15.94 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 73 S. 6 ff.).
In Anschluss an das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 [ECLI:EU:C:2015:683] - (NJW 2015, 3495 Rn. 75 ff.) ist die Vereinbarkeit des § 47 Abs. 2a VwGO mit Unionsrecht in Zweifel gezogen worden (VGH Mannheim, Beschluss vom 5. September 2016 - 11 S 1255/14 - juris Rn. 50; Zeissler/Schmitz, UPR 2016, 1 <4>; Bunge, NuR 2016, 11 <16>; a.A. Stüer, DVBl 2015, 1518 <1521>; vgl. BT-Drs. 18/9526 S. 51). Die insoweit einschlägigen Ausführungen des Europäischen Gerichtshofs gegen Beschränkungen der Begründetheitsprüfung knüpfen aber an Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 26 vom 28. Januar 2012 S. 1) - UVP-RL - an, so dass sich die Frage nur für Bebauungspläne stellt, die in den Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie fallen (VGH Mannheim, Urteil vom 8. März 2016 - 3 S 1603/15 - ZfBR 2016, 475 <476 f.>). Dies ist hier nicht der Fall.
3. Da die Voraussetzungen des § 91 Abs. 1 VwGO nicht gegeben waren, hatte das Oberverwaltungsgericht über den ursprünglichen Normenkontrollantrag zu entscheiden. Dass es diesen mangels Rechtsschutzbedürfnis als unzulässig angesehen hat, nimmt die Revision hin.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.