BVerwG 13.09.2017 - 4 B 26/16

I

Gegenstand des Rechtsstreits ist eine Nachbarklage gegen ein luftverkehrsrechtliches Negativattest, mit dem die Wehrbereichsverwaltung Nord der Beklagten bescheinigte, dass für die Verlegung des Marinefliegergeschwaders 5 (MFG 5) mit 21 Hubschraubern des Typs Sea King Mk 41 von Kiel Holtenau auf den Marinefliegerstützpunkt Nordholz eine Änderungsgenehmigung nach dem Luftverkehrsgesetz nicht erforderlich sei. Die Klage war in den Vorinstanzen erfolgreich. Das Oberverwaltungsgericht hat einen Aufhebungsanspruch der Klägerin nach § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG bejaht, weil die erforderliche Vorprüfung des Einzelfalls über die UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens nicht dem Maßstab des § 3a Satz 4 UVPG a.F. genüge. Die von der Beklagten angezeigten Änderungen erfüllten den Vorhabenbegriff des § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b UVPG a.F.. Zwar stelle die Zustationierung der 21 Hubschrauber als solche keine die Lage oder Beschaffenheit des Flugplatzes betreffende Änderung dar. Aber zumindest zwei der angezeigten baulichen Änderungen erleichterten und verbesserten unmittelbar die Zustationierung. Damit lägen nicht nur betriebliche, sondern auch bauliche Maßnahmen vor, so dass insgesamt ein Vorhaben im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b UVPG a.F. gegeben sei. Die von der Beklagten durchgeführte Vorprüfung des Einzelfalls leide unter einem Ermittlungsdefizit, weil die Lärmauswirkungen, die mit den betrieblichen Änderungen durch die Zustationierung der Hubschrauber verbunden seien, nicht auf der Grundlage einer tragfähigen Verkehrsprognose ermittelt und beurteilt worden seien.

II

Die allein auf den Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Beschwerde beimisst.

1. Als rechtsgrundsätzlich bedeutsam wirft die Beschwerde die Frage auf,

ob in einem unmittelbaren räumlichen und zeitlichen Zusammenhang angezeigte bauliche und betriebliche Änderungen eines Flugplatzes insgesamt ein Vorhaben im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b UVPG a.F. darstellen, auch wenn die baulichen Änderungen keine Voraussetzung ("conditio sine qua non") für die betrieblichen Änderungen sind, sondern lediglich dem Zweck dienen, diese zu erleichtern.

Nach Auffassung der Beschwerde hat das Oberverwaltungsgericht die Zustationierung der 21 Hubschrauber des MFG 5 zu Unrecht in den Vorhabenbegriff des § 2 Abs. 2 Nr. 2 UVPG in der hier maßgeblichen, bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Modernisierung des Rechts der Umweltverträglichkeitsprüfung vom 20. Juli 2017 (BGBl. I S. 2808) am 29. Juli 2017 gültigen Fassung (im Folgenden: a.F.) einbezogen. Richtigerweise - so die Beschwerde - wäre lediglich zu prüfen gewesen, ob den angezeigten baulichen Änderungen unmittelbare betriebliche Auswirkungen zuzurechnen sind. Dies sei nur dann der Fall, wenn die baulichen Änderungen kausal für einen zusätzlichen Flugbetrieb gewesen wären. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Urteil des erkennenden Senats zum Flughafen Weeze (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 4 C 5.07 - BVerwGE 132, 123 Rn. 30). Das Berufungsgericht hätte deshalb bei zutreffender Anwendung des Vorhabenbegriffs festgestellt, dass die Umweltauswirkungen der Zustationierung der 21 Hubschrauber des MFG 5 bei der UVP-Vorprüfung nicht zu berücksichtigen gewesen seien. Denn die baulichen Änderungen des Militärflugplatzes Nordholz seien für die in Rede stehenden betrieblichen Auswirkungen eines zusätzlichen Flugbetriebs nicht kausal. Sie hätten keine kapazitätserweiternde Wirkung hinsichtlich der gesamten Flugplatzanlage, der Flugbetrieb der zustationierten Hubschrauber hätte auch auf anderen vorhandenen Flugbetriebsflächen abgewickelt werden können.

Die aufgeworfene Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Sie lässt sich auf der Grundlage vorhandener Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 28. Mai 1997 - 4 B 91.97 - Buchholz 407.4 § 5 FStrG Nr. 10) ohne Weiteres im Sinne des Oberverwaltungsgerichts beantworten.

Nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG a.F. besteht die Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung auch für die Änderung oder Erweiterung eines Vorhabens, für das als solches bereits eine UVP-Pflicht besteht, wenn eine Vorprüfung des Einzelfalls im Sinne des § 3c Satz 1 und 3 UVPG a.F. ergibt, dass die Änderung oder Erweiterung erhebliche nachteiligen Umweltauswirkungen haben kann. Die Vorschrift knüpft an den Begriff des Vorhabens in § 2 Abs. 2 Nr. 2 UVPG a.F. an, mit dem der Gesetzgeber den "Verfahrensgegenstand der Umweltverträglichkeitsprüfung von Änderungen und Erweiterungen" genauer angeben wollte (BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2006 - 4 C 16.04 - BVerwGE 127, 208 Rn. 33). Hiernach ist ein Vorhaben im Sinne des Gesetzes die Änderung, einschließlich der Erweiterung, a) der Lage, der Beschaffenheit oder des Betriebes einer technischen Anlage, oder b) der Lage oder der Beschaffenheit einer sonstigen Anlage.

Die zutreffende Annahme des Oberverwaltungsgerichts (UA S. 28), dass ein Flugplatz keine "technische Anlage" im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a UVPG a.F. sei, sondern den "sonstigen Anlagen" im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b UVPG a.F. unterfalle (vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 14), zieht die Beschwerde nicht in Zweifel. Auszugehen ist deshalb vom Vorhabenbegriff des § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b UVPG a.F., wonach ein Vorhaben die Änderung, einschließlich der Erweiterung, ... der Lage oder der Beschaffenheit" eines Flugplatzes ist. Bezugspunkt und Maßstab für das Vorliegen einer Änderung ist der bisherige Gestattungszustand (BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 - 4 C 36.13 - BVerwGE 151, 138 Rn. 23 m.w.N.).

In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass betriebliche Änderungen für sich genommen nicht den Vorhabenbegriff nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b UVPG a.F. erfüllen. Gemäß § 3b Abs. 1 i.V.m. Nr. 14.12.1 der Anlage 1 zum UVPG a.F. ist der Bau eines Flugplatzes im Sinne der Begriffsbestimmungen des Abkommens von Chicago von 1944 zur Errichtung der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (Anhang 14) ab bestimmten Landebahngrundlängen UVP-(vorprüfungs-)-pflichtig. Hieraus folgt, dass auch der Vorhabenbegriff des § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b UVPG a.F. im Falle der Änderung eines Flugplatzes an bauliche Änderungen anknüpft (BVerwG, Urteile vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 11 und vom 18. Dezember 2014 - 4 C 36.13 - BVerwGE 151, 138 Rn. 25). Die von der Beklagten angezeigte Zustationierung der 21 Hubschrauber des MFG 5 ist deshalb als betriebliche Änderung für sich genommen keine die Lage oder Beschaffenheit des Flugplatzes betreffende Änderung und auch kein Vorhaben im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b UVPG a.F., wie das Oberverwaltungsgericht (UA S. 29) zutreffend herausgestellt hat.

Das Oberverwaltungsgericht hat allerdings angenommen, dass nicht nur betriebliche, sondern auch bauliche Maßnahmen vorlägen, so dass insgesamt ein Vorhaben im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b UVPG a.F. gegeben sei. Der Vorhabenbegriff des § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b UVPG a.F. - so das Oberverwaltungsgericht - verlange keine strenge Kausalität im Sinne einer "conditio sine qua non", nach der die Zustationierung ohne die baulichen Maßnahmen nicht möglich wäre. Vielmehr reiche aus, dass die baulichen Änderungen in einem unmittelbaren räumlichen und zeitlichen Zusammenhang mit der Zustationierung stünden und auch gerade dem Zweck dienten, die Zustationierung zu erleichtern. Diese Voraussetzung sei vorliegend erfüllt: Zumindest zwei der angezeigten baulichen Änderungen, namentlich die Befestigung des Hallenvorfeldes der Halle 89 sowie die Herstellung einer Schleppwegeverbindung, erleichterten und verbesserten unmittelbar die Zustationierung der 21 Hubschrauber. Das Oberverwaltungsgericht hat damit im Rahmen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b UVPG a.F. nicht jede die Lage oder die Beschaffenheit eines Flugplatzes betreffende bauliche Änderung ausreichen lassen, sondern den Vorhabenbegriff vielmehr dann als erfüllt angesehen, wenn die bauliche Änderung dazu bestimmt ist, die flugbetrieblichen Aktivitäten zu erleichtern oder zu verbessern. Hiergegen richtet sich die Kritik der Beschwerde. Sie ist unberechtigt.

In seinem Urteil vom 16. Oktober 2008 - 4 C 5.07 - (BVerwGE 132, 123 Rn. 26 ) hat der Senat angenommen, dass bauliche Änderungen und Erweiterungen eines ehemaligen Militärflugplatzes mit dem Ziel, diesen für den zivilen Flugbetrieb zu öffnen, "jedenfalls dann als eine Änderung des Flugplatzes i.S.v. Anhang II Nr. 12 der Richtlinie 85/337 EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 175 S. 40) (im Folgenden: UVP-Richtlinie 1985) anzusehen sind, wenn die zivile Nutzung als Verkehrsflughafen erst durch diese baulichen Änderungen und Erweiterungen ermöglicht wird." Er hat sich hierbei maßgeblich auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 28. Februar 2008 - C-2/07 [ECLI:EU:C:2008:133] - (NuR 2008, 255 ) gestützt, in dem der Gerichtshof (a.a.O. Rn. 35 f.) unter anderem der Frage nachzugehen hatte, ob Arbeiten an der Infrastruktur eines schon erbauten Flugplatzes in den Anwendungsbereich von Anhang II Nr. 12 i.V.m. Anhang I Nr. 7 der UVP-Richtlinie 1985 fallen. Der Gerichtshof hat hierbei die Begriffsbestimmung in Anhang 14 des Chicagoer Abkommens in den Blick genommen, auf die die Richtlinie verweist. Hiernach ist "ein Flugplatz ... eine festgelegte Fläche auf dem Land oder Wasser (einschließlich der Gebäude, der Anlagen und der Ausrüstung), die ganz oder teilweise für Ankunft, Abflug und Bewegungen von Luftfahrzeugen am Boden bestimmt ist". Der Gerichtshof hat hieraus abgeleitet, dass "Änderungen eines Flugplatzes... alle Arbeiten an Gebäuden, Anlagen oder der Ausrüstung dieses Flugplatzes (sind), sofern sie, insbesondere aufgrund ihrer Art, ihres Umfangs und ihrer Merkmale, als Änderungen des Flugplatzes selbst anzusehen sind". Das gelte insbesondere für Arbeiten, die dazu bestimmt seien, die Aktivitäten des Flugplatzes und den Luftverkehr erheblich zu steigern. Diesen Ausführungen lässt sich entnehmen, dass der Europäische Gerichtshof nur solche Arbeiten an den Flughafenanlagen als "Änderungen eines Flugplatzes" ansieht, die eine flugbetriebliche Relevanz haben. Auf dieses Begriffsverständnis hat sich der Senat in seinem Urteil vom 16. Oktober 2008 - 4 C 5.07 - a.a.O. bei der Auslegung des § 25 Abs. 2 Satz 2 UVPG 2001 bezogen. Gründe für einen abweichenden Begriffsinhalt in § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b UVPG a.F. sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Es liegt deshalb auf der Hand, dass auch nach dem Vorhabenbegriff des § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b UVPG a.F. nur solche Arbeiten an den Flugplatzanlagen als "Änderungen eines Flugplatzes" anzusehen sind, die eine flugbetriebliche Relevanz haben bzw. den Bestand der flugbetrieblich relevanten Anlagen betreffen (ähnlich OVG Münster, Urteil vom 16. Mai 2007 - 20 D 128/05.AK u.a. - juris Rn. 46).

Entgegen der Ansicht der Beschwerde ist von einer flugbetrieblichen Relevanz baulicher Änderungen aber nicht erst dann auszugehen, wenn diese conditio sine qua non für die flugbetrieblichen Änderungen sind. Indem der Europäische Gerichtshof darauf abstellt, ob Arbeiten an Flugplatzanlagen "dazu bestimmt" sind, die flugbetrieblichen Aktivitäten des Flugplatzes und den Luftverkehr erheblich zu steigern, unterlegt er dem unionsrechtlichen Vorhabenbegriff ersichtlich ein finales Verständnis. Entscheidend sind die flugbetrieblichen Zwecke, die der Vorhabenträger mit der baulichen Änderung der Anlagen verfolgt. Überdies hebt der Gerichtshof hervor, dass die UVP-Richtlinie nach seiner ständigen Rechtsprechung einen ausgedehnten Anwendungsbereich und einen sehr weit reichenden Zweck habe (Urteil vom 28. Februar 2008 - C-2-/17 - NuR 208, 255 Rn. 32). Eine streng kausale Verknüpfung zwischen baulichen und betrieblichen Änderungen, wie sie die Beklagte für richtig hält, wäre damit nicht in Einklang zu bringen. Zu fordern ist lediglich ein Zurechnungszusammenhang zwischen den baulichen Maßnahmen und den vom Vorhabenträger verfolgten flugbetrieblichen Zwecken, der es rechtfertigt, die bauliche Änderung als "Änderung des Flugplatzes selbst" anzusehen. Das hat das Oberverwaltungsgericht mit der Formulierung, es reiche aus, dass die baulichen Maßnahmen in einem unmittelbaren räumlichen und zeitlichen Zusammenhang mit der Zustationierung der 21 Hubschrauber stehen und gerade dem Zweck dienen, diese Zustationierung zu erleichtern, treffend zum Ausdruck gebracht.

2. Rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf reklamiert die Beschwerde ferner hinsichtlich der Frage,

ob das Tatbestandsmerkmal "angelegt" nach § 71 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 LuftVG voraussetzt, dass ein (Militär-)Flugplatz zum Zeitpunkt des Stichtags (31. Dezember 1958) entweder tatsächlich zum Flugbetrieb geeignet war oder für diesen eine bestandskräftige rechtliche Genehmigung vorlag oder dieser am Stichtag als rechtlich genehmigt galt, auch wenn zum Zeitpunkt des Stichtags für den (Militär-)Flugplatz überhaupt kein Genehmigungserfordernis bestand (vgl. § 7 Satz 3 LuftVG 1922) und zu diesem Zeitpunkt aufgrund konkreter Planungen mit den Baumaßnahmen zur Errichtung bereits begonnen worden war.

Die Frage führt bereits deshalb nicht zur Zulassung der Revision, weil sie nicht entscheidungserheblich ist.

Das Oberverwaltungsgericht (UA S. 34 ff.) hat angenommen, dass die Lärmauswirkungen, die mit der Zustationierung der Hubschrauber vom Typ "Sea King Mk 41" verbunden seien, nicht auf der Grundlage einer tragfähigen Verkehrsprognose ermittelt und beurteilt worden seien. "Lediglich ergänzend" sei anzumerken, dass die Auffassung des Verwaltungsgerichts, für den Militärflugplatz Nordholz lasse sich ein bestehender Gestattungszustand nicht feststellen, keinen durchgreifenden Bedenken unterliege. Der Militärflugplatz sei zu keinem Zeitpunkt formell genehmigt worden und gelte auch nicht als genehmigt im Sinne von § 71 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 LuftVG, weil er bis zum maßgeblichen Stichtag, dem 31. Dezember 1958, nicht im Sinne der Regelung "angelegt" gewesen sei.

Der Senat kann offen lassen, ob die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zur Genehmigungsfiktion nach § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG als obiter dictum zu werten sind oder - wie die Beschwerde meint - eine weitere selbständig tragende Begründung enthalten. Denn selbst wenn man zugunsten der Beschwerde eine weitere selbständig tragende Begründung unterstellt, kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund aufgezeigt wird und vorliegt (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 10. Dezember 2015 - 4 B 53.15 - Rn. 2 m.w.N.). Ist ein Zulassungsgrund nur hinsichtlich einer Begründung gegeben, kann diese Begründung hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert (BVerwG, Beschluss vom 9. September 2009 - 4 BN 4.09 - ZfBR 2010, 67 = juris Rn. 5). So verhielte es sich hier. Die Beschwerde wendet sich mit der Grundsatzrüge lediglich gegen die Begründung des Oberverwaltungsgerichts, das Referenzszenario sei (auch) deshalb fehlerhaft ermittelt worden, weil es sich nicht auf einen bestehenden Gestattungszustand für den Militärflugplatz Nordholz stützen könne auch nicht im Sinne von § 71 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 LuftVG als genehmigt gelte. Hinsichtlich der weiteren - selbständig tragenden - Begründung sind Zulassungsgründe nicht geltend gemacht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung stützt sich auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.