BVerwG 16.01.2013 - 4 B 15/10

Die auf die Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.

1. Grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zeigt die Beschwerde nicht auf.

a) Die von der Beschwerde aufgeworfene Frage,

wann die einer Planungsentscheidung zu Grunde liegende Prognose der gerichtlichen Überprüfbarkeit unterfällt, wenn ein Auseinanderklaffen zwischen Prognose und nachträglicher tatsächlicher Entwicklung vorliegt (sog. fehlgeschlagene Prognose),

rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Sie ist einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich, weil ihre Beantwortung von den Umständen des jeweiligen Einzelfalls abhängt (vgl. Urteil vom 20. April 2005 - BVerwG 4 C 18.03 - BVerwGE 123, 261 <276 f.>; Beschluss vom 25. November 1991 - BVerwG 4 B 212.91 - Buchholz 406.11 § 33 BauGB Nr. 7). Dass die Klägerin ihre Frage in das Gewand einer Grundsatzrüge kleidet, kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass es ihr darum geht, unter Bezugnahme auf Äußerungen des Vorstandsvorsitzenden der Beigeladenen, im Jahr 2009 sei die Zahl der Fluggäste und das Frachtaufkommen rückläufig gewesen, die tatrichterliche Einschätzung des Verwaltungsgerichtshofs zu entkräften, die Nachfrage nach Luftverkehrsdienstleistungen am Flughafen Frankfurt Main werde weiter wachsen. Mit einer Kritik an der vorinstanzlichen Sachverhaltswürdigung und Rechtsanwendung lässt sich die grundsätzliche Bedeutung der Sache indes nicht darlegen.

b) In einem Revisionsverfahren rechtsgrundsätzlich klären lassen möchte die Beschwerde ferner die Frage,

ob sich aus der "Abstandsliste 1998" des Landes Nordrhein-Westfalen im Zusammenspiel mit der Störfall-Verordnung ein strikt einzuhaltendes Abstandsgebot ergibt.

Die Frage ist nicht klärungsbedürftig. Sie lässt sich mit dem Verwaltungsgerichtshof verneinen, ohne dass es hierfür der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedürfte.

Der Verwaltungsgerichtshof (juris Rn. 138) hat angenommen, dass sich weder aus der Zwölften Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (i.d.F. der Bek. vom 8. Juni 2005, BGBl I S. 1598 - Störfall-Verordnung - 12. BImSchV) noch aus der dazu ergangenen Vollzugshilfe noch aus der "Abstandsliste 1998" des Landes Nordrhein-Westfalen ein über § 50 BImSchG hinausgehendes, strengeres Abstandsgebot ergebe.

Hinsichtlich der 12. BImSchV hat er (juris Rn. 139) dies mit der Erwägung begründet, dass deren § 1 ausdrückliche Regelungen für die Frage der Zulässigkeit von Luftverkehr im Umfeld sog. Störfallbetriebe oder über die Folgen des Luftverkehrs für den Anlagenbetrieb nicht enthalte und aus den Vorschriften der 12. BImSchV insbesondere auch kein Gebot zur Einhaltung eines bestimmten Abstands zwischen den Grundstücken der Klägerin und dem geplanten Vorhaben folge. Dass diese Auffassung zutrifft, liegt bereits nach dem eindeutigen Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen der 12. BImSchV auf der Hand. Die in den §§ 3 ff. geregelten "Grundpflichten" der Betreiber eines Störfallbetriebes betreffen ausschließlich technisch-organisatorische Maßnahmen und Vorkehrungen, mit denen Störfälle verhindert und die Auswirkungen von Störfällen so gering wie möglich gehalten werden sollen. Das gilt auch für die in § 9 der 12. BImSchV geregelte Pflicht des Betreibers, einen Sicherheitsbericht zu erstellen, auf die die Beschwerde abhebt. Allein für diese Pflicht soll nach dem Vortrag der Klägerin in den Vollzugshilfen ein Abstand von 4 km benannt sein. Von einem in der 12. BImSchV geregelten Abstand, der von Störfallbetrieben zwingend einzuhalten wäre, ist auch der Senat in seinem Vorabentscheidungsersuchen an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV (Beschluss vom 3. Dezember 2009 - BVerwG 4 C 5.09 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 209 Rn. 15) nicht ausgegangen.

Die "Abstandsliste 1998" des Landes Nordrhein-Westfalen hat der Verwaltungsgerichtshof (juris Rn. 140) bereits deshalb für unanwendbar gehalten, weil sie für das Bundesland Hessen keine Geltung beanspruche und inhaltlich weder den Luftverkehr noch Flughäfen erfasse. Auch diese Argumente erkennt die Beschwerde im Grundsatz an.

Sie ist allerdings der Auffassung, dass aus dem Zusammenspiel dieser Bestimmungen unter dem Gesichtspunkt der Rechtsklarheit und der Einheitlichkeit des Rechts ein absolut einzuhaltendes Abstandsgebot herzuleiten sei; die "Abstandsliste" erlange "weit über die Grenzen des Landes Nordrhein-Westfalen hinaus Bedeutung"; eine Orientierung hieran sei folglich auch für das Land Hessen nicht ausgeschlossen. Diese Erwägungen stellen die vom Verwaltungsgerichtshof vertretene Rechtsauffassung nicht in Frage. Eine nähere Begründung dafür, warum ein vom Normgeber in der 12. BImSchV nicht geregeltes Abstandsgebot allein aus Gründen der Rechtsklarheit und der Einheitlichkeit des Rechts dennoch gelten soll, liefert die Beschwerde nicht; Gründe für ein entsprechendes, verfassungsunmittelbar wirksames Abstandsgebot sind auch nicht ersichtlich. Fehlt es in der 12. BImSchV somit an einem konkretisierungsbedürftigen Abstandsgebot, bedarf es auch nicht der Heranziehung der "Abstandsliste" als Orientierungshilfe zu dessen fachlich-technischer Konkretisierung.

c) Bezogen auf die Richtlinie 96/82/EG (sog. Seveso-II-Richtlinie) hält die Beschwerde für rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig,

ob auf der Grundlage von Art. 12 der Seveso-II-Richtlinie das Abstandsgebot auch im Rahmen der Abwägung von Einzelfallentscheidungen zu beachten ist, wenn diese raumbedeutsam sind (Planfeststellung eines Verkehrsflughafens),

ob Art. 12 der Seveso-II-Richtlinie eine richtlinienkonforme Auslegung des § 50 BImSchG gebietet,

ob die in der Seveso-II-Richtlinie enthaltenen Pflichten auch die Auswahl und Festlegung der Landebahn eines internationalen Verkehrsflughafens umfassen,

ob die Seveso-II-Richtlinie für ihr unterfallende Betriebe Abwehrrechte gegenüber bestimmten Nutzungen (Verkehrswege) zu Gunsten der Nachbarschaft begründet,

ob die Seveso-II-Richtlinie ein Risikominimierungsgebot enthält, das die zuständigen innerstaatlichen Behörden verpflichtet, bei der Wahl zwischen mehreren Alternativstandorten eines Verkehrsflughafens denjenigen auszuwählen und festzulegen, bei dem das Unfallrisiko für die unter die Richtlinie fallenden Betriebe soweit wie möglich begrenzt wird,

ob sich aus dieser Norm (gemeint ist wohl: Art. 12 der Seveso-II-Richtlinie) konkrete Abstandsvorgaben ableiten lassen, und schließlich,

ob diese Norm eine strikte Abwägungsdirektive der Gestalt darstellt, dem Interesse des Anlagenbetreibers uneingeschränkten Vorrang bei der vorzunehmenden Abwägung einzuräumen.

Diese Fragen sind, soweit entscheidungserheblich, nicht bzw. jedenfalls nicht mehr klärungsbedürftig.

Die von der Beschwerde aufgeworfene Frage, ob "auf der Grundlage von Art. 12 der Seveso-II-Richtlinie das Abstandsgebot auch im Rahmen der Abwägung von Einzelfallentscheidungen zu beachten ist, wenn diese raumbedeutsam sind (Planfeststellung eines Verkehrsflughafens)", ist anhand der in Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG getroffenen Regelung dahin zu präzisieren, ob die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, langfristig dem Erfordernis der Wahrung eines angemessenen Abstands Rechnung zu tragen, auch bei der Planfeststellung eines Verkehrsflughafens im Rahmen der Abwägung zu beachten ist. Diese Frage ist nicht klärungsbedürftig. Für klärungsbedürftig gehalten hatte der Senat in seinem Vorabentscheidungsersuchen an den Europäischen Gerichtshof (Beschluss vom 3. Dezember 2009 a.a.O. Vorlagefrage 1 und Rn. 24 ff.) die Frage, ob sich die in Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG enthaltene Verpflichtung auch an Baugenehmigungsbehörden richtet, die eine gebundene Entscheidung über die Zulassung eines Vorhabens zu treffen haben. Mit der Entscheidung einer Baugenehmigungsbehörde ist die Entscheidung über die Planfeststellung eines Verkehrsflughafens aber insoweit nicht vergleichbar, weil sie keine gebundene, sondern eine Planungsentscheidung ist. Dass die sich aus Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG ergebende Verpflichtung an Planungsträger gerichtet ist, die über die Nutzung von Flächen auf der Grundlage einer Abwägung der berührten öffentlichen und privaten Belange zu entscheiden haben, ist nicht zweifelhaft und haben auch der Senat (Beschluss vom 3. Dezember 2009 a.a.O.) und der Europäische Gerichtshof in seiner Vorabentscheidung (Urteil vom 15. September 2011 - Rs. C 53/10 - juris Rn. 26 ff.) nicht in Zweifel gezogen.

Damit ist auch die Frage beantwortet, ob die in der Seveso-II-Richtlinie enthaltenen Pflichten die Auswahl und Festlegung der Landebahn eines internationalen Verkehrsflughafens umfassen.

Dass die Vorschrift des § 50 BImSchG, die der Bundesgesetzgeber zur Umsetzung des Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG geändert hat (Fünftes Gesetz zur Änderung des Bundesimmissionsschutzgesetzes vom 19. Oktober 1998, BGBl I S. 3178; vgl. auch Beschluss vom 3. Dezember 2009 a.a.O. Rn. 25), gegebenenfalls richtlinienkonform auszulegen ist, ergibt sich unmittelbar aus Unionsrecht (vgl. EuGH, Urteil vom 15. September 2011 a.a.O. ). Zu Recht ist der Verwaltungsgerichtshof (juris Rn. 157) deshalb auch davon ausgegangen, dass sich aus Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG keine über § 50 BImSchG hinausgehenden Anforderungen ergeben.

Infolgedessen ist auch die Frage, ob die Seveso-II-Richtlinie ein Risikominimierungsgebot enthält, das die zuständigen innerstaatlichen Behörden verpflichtet, bei der Wahl zwischen mehreren Alternativstandorten eines Verkehrsflughafens denjenigen auszuwählen und festzulegen, bei dem das Unfallrisiko für die unter die Richtlinie fallenden Betriebe soweit wie möglich begrenzt wird, streng genommen nicht entscheidungserheblich, weil der Verwaltungsgerichtshof (juris Rn. 133 ff., 141 ff.) die Abwägung der Planfeststellungsbehörde an § 50 BImSchG gemessen hat und deshalb für eine unmittelbare Heranziehung des Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG kein Raum ist. Die Grundsatzfrage ist deshalb so zu verstehen, dass die Beschwerde klären lassen will, ob der Verwaltungsgerichtshof die Vorschrift des § 50 BImSchG richtlinienkonform ausgelegt und angewandt hat. So verstanden ist die Frage nach der Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs nicht (mehr) klärungsbedürftig. Der Verwaltungsgerichtshof (juris Rn. 157 f.) hat - ebenso wie zuvor bereits die Planfeststellungsbehörde - die Auffassung vertreten, dass sich aus dem in die Abwägung einzustellenden privaten Interesse der Klägerin kein Abstandsgebot und - in Bezug auf drohende störfallrechtliche Auflagen - auch kein Verschlechterungsverbot herleiten lasse. Einer Verpflichtung der Planfeststellungsbehörde, bei der Wahl zwischen mehreren Alternativstandorten eines Verkehrsflughafens denjenigen auszuwählen und festzulegen, bei dem das Unfallrisiko für die unter die Richtlinie fallenden Betriebe soweit wie möglich begrenzt wird, hat er eine Absage erteilt. Diese Rechtsauffassung deckt sich mit der Auslegung des Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG durch den Europäischen Gerichtshof (Urteil vom 15. September 2011 a.a.O. ), der den Mitgliedstaaten insoweit einen Wertungsspielraum zuerkennt.

Damit ist auch die von der Beschwerde aufgeworfene Frage in verneinendem Sinne beantwortet, ob Art. 12 Abs. 1 der Seveso-II-Richtlinie eine strikte Abwägungsdirektive darstellt, die die Planfeststellungsbehörde verpflichtet, dem Interesse des Anlagenbetreibers uneingeschränkten Vorrang bei der vorzunehmenden Abwägung einzuräumen.

Durch die Vorabentscheidung geklärt ist ferner die Frage, ob sich aus Art. 12 der Seveso-II-Richtlinie konkrete Abstandsvorgaben ableiten lassen. Auch diese Frage hat der Europäische Gerichtshof (Urteil vom 15. September 2011 a.a.O. ) im Sinne des Verwaltungsgerichtshofs entschieden: Welche Abstände "angemessen" sind, ist im Unionsrecht nicht geregelt. Vielmehr obliegt es - implizit - den zuständigen nationalen Genehmigungsbehörden, die angemessenen Abstände im jeweiligen Einzelfall zu berechnen und anhand aller maßgeblichen Faktoren festzulegen. Auch insoweit misst der Gerichtshof den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten einen Wertungsspielraum zu.

Die Frage schließlich, ob die Seveso-II-Richtlinie für ihr unterfallende Betriebe Abwehrrechte gegenüber bestimmten Nutzungen (Verkehrswege) zu Gunsten der Nachbarschaft begründet, ist auf der Grundlage der durch die Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs bestätigten Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs nicht mehr entscheidungserheblich. Denn subjektive Abwehrrechte kommen nur im Fall der Verletzung einer Rechtsvorschrift in Betracht, was der Verwaltungsgerichtshof (juris Rn. 141 ff.) im Hinblick auf die mitgliedstaatliche Umsetzung der Richtlinie in § 50 BImSchG gerade verneint hat.

2. Die geltend gemachten Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) führen ebenfalls nicht zur Zulassung der Revision.

Die Beschwerde rügt einen Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO). Sie macht geltend, der Verwaltungsgerichtshof habe die schriftsätzlich angekündigten und im Termin zur mündlichen Verhandlung (Sitzungsniederschrift S. 43, VGH-Akte Bl. 1852) gestellten Beweisanträge Nr. 4, 7, 8 und 9 der Klägerin in verfahrensfehlerhafter Weise abgelehnt. Ein Verfahrensmangel, auf dem das angegriffene Urteil beruhen kann, lässt sich dem Beschwerdevorbringen indes nicht entnehmen.

a) Beweisantrag Nr. 4 zielt auf die Einholung eines Sachverständigengutachtens zum Beweis der Tatsache, "dass bei der Berechnung des Unfallrisikos für Ist-Zustand und Ausbaufall 2020 auch Unfälle ohne unmittelbare Todesfolge (externes Risiko) und Unfälle innerhalb des Flughafenbereichs (internes Risiko) berücksichtigt werden müssen, denn dies erhöht das Unfallrisiko im Ergebnis um zwei bis drei Zehnerpotenzen."

Diesen Beweisantrag hat der Verwaltungsgerichtshof (juris Rn. 113) aus drei Gründen abgelehnt: Zum einen sei der Beweisantrag unerheblich; außerdem seien die vorliegenden Gutachten durch das klägerische Vorbringen nicht erschüttert worden und stellten deshalb eine ausreichende Grundlage für die gerichtliche Entscheidung dar; darüber hinaus werde mit dem Beweisantrag auch lediglich die Rechtsfrage nach der hier erforderlichen Ermittlungstiefe aufgeworfen, die jedoch einer Beweisaufnahme nicht zugänglich sei.

Insoweit ist der Beschwerdevortrag bereits unschlüssig. Die Beschwerde äußert sich lediglich zu der vom Verwaltungsgerichtshof angenommenen Unerheblichkeit des Beweisantrags. Sie stellt sich insoweit auf den Standpunkt, dass nach der Definition der Internationalen Zivilluftfahrtbehörde (ICAO), auf die das Gericht abgestellt habe, nicht nur tödliche Unfälle mit einzubeziehen seien, sondern auch solche, die zu schweren Verletzungen führen. Hinsichtlich der beiden anderen, jeweils selbständig tragenden Ablehnungsgründe macht die Beschwerde einen Zulassungsgrund nicht geltend. Damit fehlt es bereits an der schlüssigen Behauptung, dass das angegriffene Urteil auf dem dargelegten Verfahrensfehler beruhen kann.

b) Beweisantrag Nr. 7 hat die Einholung eines Sachverständigengutachtens zum Gegenstand zum Beweis der Tatsache, "dass die von O. & Co. im Gutachten G 16.2 vom 4. August 2006 ermittelte 'verbesserte' Unfallrate um zwei bis drei Zehnerpotenzen niedriger liegt als alle in sonstigen vergleichbaren Datenbanken von Flugzeugherstellern und von der GfL veröffentlichten Unfallraten."

Diesen Beweisantrag hat der Verwaltungsgerichtshof (juris Rn. 115) abgelehnt, weil seitens der Klägerin die vorliegenden Gutachten nicht erschüttert und keinerlei Anknüpfungstatsachen vorgebracht worden seien, aus denen sich ergeben könnte, dass die Beweisbehauptung zutreffe. Ein Verfahrensmangel ist auch insoweit nicht in einer den Darlegungsanforderungen (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO) genügenden Weise dargetan.

Ob ein Tatsachengericht zusätzliche Sachverständigengutachten einholt, darf es gemäß § 98 VwGO in entsprechender Anwendung des § 412 ZPO grundsätzlich nach seinem tatrichterlichen Ermessen entscheiden. Ein Verfahrensmangel liegt vor, wenn das Gericht es unterlässt, ein weiteres Gutachten einzuholen, obwohl sich eine weitere Beweiserhebung aufdrängt, weil die bereits vorliegenden Gutachten nicht geeignet sind, dem Gericht die für die richterliche Überzeugungsbildung notwendigen sachlichen Grundlagen zu vermitteln (Beschluss vom 22. Mai 2008 - BVerwG 9 B 34.07 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 65 Rn. 20 m.w.N.). Das ist unter anderem dann der Fall, wenn das Beweisergebnis der vorliegenden Gutachten durch substantiierten Vortrag eines Beteiligten oder durch eigene Überlegungen des Gerichts ernsthaft erschüttert wird.

Das hat der Verwaltungsgerichtshof gerade verneint. Die Beschwerde tritt dem nicht substantiiert entgegen. Unsubstantiiert ist ihr Vorbringen zum einen deshalb, weil sie die inhaltliche Kritik an den Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs ihrer Verfahrensrüge zusammenhanglos voranstellt, ohne zu erkennen zu geben, welche ihrer Kritikpunkte sich konkret auf welchen Beweisantrag beziehen; der Bezug ergibt sich auch nicht ohne Weiteres aus dem Beweisthema des Beweisantrags Nr. 7. Es ist nicht Aufgabe des Beschwerdegerichts, darüber zu rätseln, in welcher Weise diese Zuordnung im Sinne der Beschwerde gegebenenfalls vorzunehmen sein könnte. Zum anderen beschränkt sich die Klägerin im Wesentlichen darauf, in der Beschwerde ihren erstinstanzlichen Vortrag zu wiederholen, mit dem sich der Verwaltungsgerichtshof bereits ausführlich auseinandergesetzt, insoweit aber jegliche Anknüpfungstatsachen für eine Erschütterung der vorliegenden Gutachten vermisst hat. Den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO ist unter diesen Voraussetzungen nur Genüge getan, wenn sich die Beschwerde mit den Gründen des angegriffenen Urteils unter Angabe der betreffenden Stellen in einer für das Beschwerdegericht aus sich heraus verständlichen Weise auseinandersetzt und darlegt, aus welchen Gründen die Schlussfolgerung der Vorinstanz im Einzelnen unzutreffend sein soll. Die bloße Wiederholung des erstinstanzlichen Vortrags genügt insoweit nicht.

c) Entsprechendes gilt für die Verfahrensrüge zu Beweisantrag Nr. 8, mit dem Einholung eines Sachverständigengutachtens beantragt wurde zum Beweis der Tatsache, "dass das Risiko-Delta beim Einzelrisiko zwischen dem Ist-Zustand und dem Planungsfall insbesondere vor dem Hintergrund der planfallbedingten Zunahme der Flugbewegungszahlen um 200 000 nicht mit 1,64, sondern mit 2,5 einzuschätzen ist", und den der Verwaltungsgerichtshof (juris Rn. 115) ebenfalls mangels Erschütterung der vorliegenden Gutachten abgelehnt hat. Auch insoweit wäre es Sache der Beschwerde gewesen, unter Angabe der betreffenden Passagen in den Gründen des angegriffenen Urteils nachvollziehbar darzulegen, welche ihrer Kritikpunkte sich auf diesen Beweisantrag beziehen, und sich im Einzelnen damit auseinanderzusetzen, warum die Einschätzung des Verwaltungsgerichtshofs, dass die vorliegenden Gutachten durch den klägerischen Vortrag nicht erschüttert seien, unzutreffend sein soll.

d) Einen Verfahrensmangel, auf dem die angegriffene Entscheidung beruhen kann, zeigt die Beschwerde schließlich auch hinsichtlich des abgelehnten Beweisantrags Nr. 9 (juris Rn. 152) nicht auf, mit dem die Klägerin die Einholung eines Sachverständigengutachtens erreichen will zum Beweis der Tatsache, "dass das mit 1,6 angenommene Gruppenrisiko aufgrund der Wahl eines mit 40 x 40 km zu großen Betrachtungsraums im Planfall zu gering errechnet wurde und tatsächlich 2,5 beträgt." Auch insoweit wiederholt die Beschwerde im Wesentlichen lediglich ihren erstinstanzlichen Vortrag und macht geltend, dass die Größe 40 x 40 km "willkürlich zu groß festgesetzt" erscheine, und bemängelt unter Bezugnahme auf die Ausarbeitung des Sachbeistands der Klägerin eine "nicht überzeugend begründete Sichtweise". Auch damit verfehlt sie die Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO.