BVerwG 14.07.2011 - 3 BN 1/10

Der Antragsteller ist Landwirt und wird als Besitzer von Rindern von der Antragsgegnerin, der für Baden-Württemberg zuständigen Tierseuchenkasse, jährlich zu Beiträgen herangezogen. Er wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Haushaltssatzung der Antragsgegnerin für das Haushaltsjahr 2009, deren Gültigkeit er mit formellen Erwägungen und deswegen infrage stellt, weil in die Berechnung der Beitragssätze die Zahlungen der Antragsgegnerin an Tierbesitzer für Massenimpfungen gegen die Blauzungenkrankheit eingeflossen sind und weil zu Unrecht Aufwendungen zur Förderung von Dissertationen, für Tierschauen und andere Veranstaltungen in Ansatz gebracht worden seien.

Der Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag abgelehnt. Zweifel am ordnungsgemäßen Zustandekommen der Haushaltssatzung seien nicht ersichtlich. Die Einrechnung von Aufwendungen für präventive Impfmaßnahmen finde ihre Rechtsgrundlage zwar nicht im Tierseuchengesetz (TierSG) selbst, werde aber durch das baden-württembergische Ausführungsgesetz zu diesem Gesetz gedeckt. Das Landesrecht begründe eigenständige, in kompetenzrechtlicher Hinsicht nicht zu beanstandende Aufgaben der Antragsgegnerin, zu denen die Gewährung von Beihilfen zu den Kosten von Maßnahmen zur Verhütung von Tierseuchen gehöre. Das Tierseuchengesetz verbiete den Ländern keine solchen Aufgabenübertragungen. Es sei nur in Bezug auf die Entschädigung für Tierverluste nach §§ 66 ff. abschließend; im Übrigen verbleibe den Ländern eine eigenständige Regelungskompetenz, wie sich auch aus dem Gesetzgebungsverfahren ergebe. Die Kalkulation der Beiträge lasse keine Fehler erkennen.

Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs bleibt ohne Erfolg. Weder weist die Rechtssache die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung auf (1.) noch liegt einer der geltend gemachten Verfahrensmängel vor (2.).

1. Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO will die Beschwerde in der Frage sehen, ob das Tierseuchengesetz einer beitragsfinanzierten Erfüllung von Aufgaben entgegensteht, die den Tierseuchenkassen, wie der Verwaltungsgerichtshof bindend (vgl. § 137 Abs. 1 VwGO, § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO) festgestellt hat, durch Landesrecht übertragen worden sind. Diese Frage wirft der Antragsteller in verschiedenen Einkleidungen auf, die jedoch durchweg auf die Klärung hinauslaufen sollen, in welchem Umfang Bundesrecht eine Sperrwirkung für Länderkompetenzen im Bereich des Tierseuchenrechts begründet.

Zur Klärung dieser Frage, soweit sie entscheidungserheblich ist, bedarf es indes keines Revisionsverfahrens, obwohl sich das Bundesverwaltungsgericht zu ihr bisher nicht geäußert hat. Eine höchstrichterlich nicht geklärte Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer Vorschrift muss nicht zwingend in einem Revisionsverfahren beantwortet werden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht der dazu erforderliche allgemeine Klärungsbedarf dann nicht, wenn die aufgeworfene Rechtsfrage aufgrund des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Auslegung ohne Weiteres beantwortet werden kann (Beschlüsse vom 18. Februar 2011  BVerwG 2 B 53.10  NVwZ-RR 2011, 447 und vom 11. Juni 1993  BVerwG 4 B 101.93  Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 22). So liegt es hier, was die streitigen Schutzimpfungen angeht.

Es unterliegt keinem Zweifel, dass Bundesrecht einer Übertragung von Aufgaben auf die Tierseuchenkassen durch Landesrecht nicht entgegensteht. Bundesrechtlich sind Tierseuchenkassen weder vorgesehen noch vorausgesetzt; sie werden ausschließlich auf landesrechtlicher Grundlage errichtet, in Baden-Württemberg durch § 8 Abs. 1 des Ausführungsgesetzes zum Tierseuchengesetz vom 19. November 1987 (GBl. S. 525) als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts. Demgemäß entscheidet das Landesrecht, welche Aufgaben einer Tierseuchenkasse übertragen werden und im Rahmen seiner Kompetenzen auch, wie diese finanziert werden.

Das Tierseuchengesetz enthält keine Regelung, aus der sich ein an die Länder gerichtetes Verbot ableiten ließe, eine nach Landesrecht bestehende Tierseuchenkasse mit der Durchführung und Finanzierung von Schutzimpfungen zu betrauen. § 71 Abs. 1 TierSG verpflichtet die Länder lediglich, Regelungen darüber zu treffen, wer die für Tierverluste nach §§ 66 ff. TierSG zu zahlende Entschädigung gewährt und wie sie aufzubringen ist. Dabei handelt es sich um einen Vorbehalt zugunsten des Landesrechts im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das Tierseuchenrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG), mit dem sichergestellt werden soll, dass die spezifische Aufgabe der Entschädigungsgewährung durch die Länder in Übereinstimmung mit den bundesrechtlichen Vorgaben erfüllt wird. Rückschlüsse auf das Fehlen von Kompetenzen der Länder im Bereich der Tierseuchenvorsorge - also hinsichtlich der Behandlung von entschädigungspflichtigen Tierverlusten vorgelagerten Sachverhalten - lassen sich daraus nicht herleiten. Solche Rückschlüsse erlaubt aber § 17 Abs. 1 Nr. 17 TierSG gerade für die hier streitigen Impfungen gegen übertragbare Tierkrankheiten. Die Regelung zeigt, auch in der Zusammenschau mit den Vorschriften über Impfungen und Impfstoffe (vgl. u.a. § 4 Abs. 2 Satz 1, § 17b Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Buchst. c und f, § 17c Abs. 1, Abs. 4 Nr. 4 TierSG), dass die Vorbeugung durch Impfung der Bekämpfung von Tierseuchen im Sinne der Zweckbestimmung des § 1 Abs. 1 Satz 1 TierSG unterfällt. Insofern enthält das Tierseuchengesetz eine klare Aufgabenzuweisung an die Länder. Mangels einer speziellen Wahrnehmungszuständigkeit für Impfungen bleibt es bei der Regel des § 2 Abs. 1 TierSG, wonach die Durchführung der Vorschriften des Tierseuchengesetzes den zuständigen Landesbehörden obliegt. Führen die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus (Art. 83 GG), so sind ihnen nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren überlassen, was die Betrauung einer nach Landesrecht errichteten Tierseuchenkasse mit damit zusammenhängenden Angelegenheiten ohne Weiteres einschließt.

Wegen der Konnexität von Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung gemäß Art. 104a Abs. 1 GG steht bundesrechtlich ebenfalls nichts entgegen, wenn ein Land für die Erfüllung der Aufgaben nach dem Tierseuchengesetz Beiträge erhebt. Das Tierseuchengesetz verwehrt den Ländern eine Beitragserhebung zur Finanzierung vorbeugender Tierseuchenbekämpfung nicht; für den Sonderfall der Finanzierung von Entschädigungen ist die Beitragserhebung in § 69 Abs. 3, § 71 TierSG als Möglichkeit vorausgesetzt, ohne dass dies ausschließenden Charakter hätte. Ob eine Beitragsfinanzierung für Impfungen im Übrigen zulässig und rechtmäßig erfolgt, ist eine Frage nicht revisiblen Landesrechts.

2. Der Beschwerdebegründung lässt sich nicht entnehmen, dass dem Verwaltungsgerichtshof ein Verfahrensmangel unterlaufen ist, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

a) Die Rüge, der Verwaltungsgerichtshof sei der „ungerechtfertigten Einbeziehung der Umsatzsteuerzahlungen in die Beitragshöhe“ nicht nachgegangen und habe diese Problematik gänzlich ungeklärt gelassen, betrifft nicht die zu ermittelnden Tatsachen  und damit kein Aufklärungsdefizit , sondern behauptet eine fehlerhafte Anwendung des materiellen Rechts. Derartige Fehler sind revisionsrechtlich nur ausnahmsweise dann überprüfbar, wenn sie auf einer aktenwidrigen, gegen die Denkgesetze verstoßenden oder sonst von objektiver Willkür geprägten Tatsachen- oder Beweiswürdigung beruhen (vgl. Beschluss vom 12. Februar 2008  BVerwG 9 B 70.07  juris Rn. 2 m.w.N.). Dafür ergibt die Beschwerdebegründung nichts.

Sofern sinngemäß die Rüge einer Verletzung des rechtlichen Gehörs erhoben sein soll, ist darauf hinzuweisen, dass sich der Verwaltungsgerichtshof mit der Kalkulation der Beitragssätze, die durch eine Einbeziehung der Umsatzsteuer (die Bruttokosten der Impfung) berührt würde, ausdrücklich befasst hat. Die gerichtliche Einschätzung, der Antragsteller habe keinen Grund für konkrete Zweifel an der Kalkulation aufgezeigt, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie wird von der Beschwerde nicht erschüttert; schon tatsächlich spricht nichts dafür, dass die Umsatzsteuer eingerechnet wird. Auch in seinem Schriftsatz vom 10. August 2010 (S. 12, 3. Absatz) ebenso wie in der Beschwerdebegründung stellt der Antragsteller insofern lediglich Vermutungen an, was schon aus der Verwendung der Begriffe „offensichtlich“ und „scheinbar“ deutlich wird. Letztlich ist die Behauptung ohne tatsächliche Grundlage erhoben, weshalb der Verwaltungsgerichtshof keine Veranlassung sehen musste, der Frage weiter nachzugehen oder sich mit ihr in den Entscheidungsgründen vertieft auseinanderzusetzen.

b) Keine Frage des Verfahrensrechts, sondern der materiell-rechtlichen Würdigung im Einzelfall ist es auch, ob die streitige Satzungsregelung am Beihilferecht der Europäischen Union (Art. 107 ff. AEUV) zu messen war, weil  wie der Antragsteller meint  „Direkt-Beihilfen an Viehhalter zu Impfungen und Behandlungen“ europarechtswidrig seien. Die Rüge, der Verwaltungsgerichtshof sei der „Europarechtswidrigkeit der Beihilfezahlungen nicht ausreichend nachgegangen“, richtet sich mithin ebenfalls gegen die Rechtsanwendung, ohne dabei zumindest einen denkbaren Verfahrensfehler - den die Beschwerde nicht einmal bezeichnet - aufzuzeigen. Allein der Umstand, dass sich der Verwaltungsgerichtshof im angefochtenen Urteil zu dieser Frage nicht geäußert hat, führt angesichts der nur pauschalen Hinweise des Antragstellers im Schriftsatz vom 10. August 2010 auf keinen denkbaren Fehler. Zwar hat der Verwaltungsgerichtshof offensichtlich keine Veranlassung gesehen, die Beitragserhebung an Unionsrecht zu messen. Die Beschwerde verdeutlicht mit ihrer fristgerecht vorgebrachten Begründung aber nicht, dass dies auf Willkür oder einem der unter a) genannten Fehler beruht. Insofern bliebe es bei einem nicht revisiblen Subsumtionsfehler. Damit besteht auch von vornherein kein Anlass für die vom Antragsteller erstrebte Aussetzung des Beschwerdeverfahrens mit dem Ziel einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV.

c) Soweit der Antragsteller rügt, der Verwaltungsgerichtshof sei seinem Beweisangebot nicht nachgegangen, dass Kosten für veterinär-hygienische Untersuchungen bei nationalen Tierschauen übernommen würden, verdeutlicht er schon nicht, dass damit entscheidungserhebliche streitige Tatsachen unaufgeklärt geblieben sind. In Wahrheit vermisst der Antragsteller wiederum keine Sachaufklärung, sondern die Bestätigung seiner Rechtsansicht, für die Kostenübernahme fehle eine gesetzliche Grundlage. Deshalb bezeichnet der Antragsteller als Ergebnis weiterer Aufklärung auch keine Tatsache, sondern die Bewertung, es hätte sich herausgestellt, dass die Beitragssätze „auf gesetzwidrigen und willkürlichen Entscheidungen“ beruhten. Dieser Ansicht nicht gefolgt zu sein lässt keinen Verfahrensmangel erkennen. Im Übrigen bleibt auch die Behauptung, die Kostenübernahme beeinflusse die Beitragshöhe, ohne tatsächliche Grundlage, sodass sich eine gerichtsseitige Aufklärung  Beweisanträge hat der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung nicht gestellt  schlechthin nicht aufdrängen konnte.

Damit bleibt auch die in diesem Zusammenhang erhobene Gehörsrüge ohne Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof hat sich, wie ausgeführt, mit der Kalkulation der Beitragssätze befasst. Aus den zu a) dargestellten Erwägungen musste er sich nicht veranlasst sehen, näher darauf einzugehen, ob in der Beitragskalkulation Kosten für die Finanzierung von Tierschauen berücksichtigt worden sind.

d) Die Rügen gegen die formelle Wirksamkeit der Genehmigung der Haushaltssatzung durch das zuständige Ministerium betreffen nicht revisibles Landesrecht (vgl. § 137 Abs. 1 VwGO). Ob der ausfertigende Ministerialbeamte befugt war, die Genehmigung zu unterzeichnen, ob ein Siegelerfordernis bestand, dieses im konkreten Fall verletzt worden ist und welche Rechtsfolgen sich daraus ergeben würden, unterliegt nicht der Prüfung durch das Revisionsgericht. Verfahrensfehler sind insoweit nicht dargelegt und nicht ersichtlich. Dasselbe gilt für das Vorbringen der Beschwerde zu § 108 Satz 3 der baden-württembergischen Landeshaushaltsordnung.

e) Die Rüge unterlassener oder fehlerhafter Auswertung von Bundestags-Drucksachen betrifft die Auslegung des Tierseuchengesetzes und richtet sich damit wiederum gegen die Anwendung des materiellen Rechts durch den Verwaltungsgerichtshof. Ein Verstoß gegen elementare Grundsätze der Auslegung, die einen Auslegungsfehler revisibel machen würden, ist auch insofern nicht dargelegt.

Erfolglos rügt die Beschwerde als Verletzung rechtlichen Gehörs, die Bundestags-Drucksache 8/3536 sei zur Urteilsfindung herangezogen worden, obwohl sie bis dahin weder Verfahrensgegenstand gewesen sei noch sich bei den Akten befunden habe. Die Drucksache ist von der Antragsgegnerin als Anlage 7 zum Schriftsatz vom 2. August 2010 zur Gerichtsakte gereicht worden; der Verwaltungsgerichtshof hat die Übersendung dieses Schriftsatzes nebst Anlagen an den Vertreter des Antragstellers unter dem 3. August 2010 veranlasst. Dass die Übersendung fehlgeschlagen wäre, macht die Beschwerde nicht geltend.

f) Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs ist nicht aufgezeigt, soweit der Antragsteller rügt, der Verwaltungsgerichtshof habe seinen Vortrag zur Finanzierung von Präventivmaßnahmen nur unter dem Teilaspekt der Finanzierung von Schutzimpfungen in den Blick genommen und sein Vorbringen zum Regelungsgehalt der §§ 66 ff. TierSG fälschlich allein auf Entschädigungen für verendete Tiere bezogen. Dass der Verwaltungsgerichtshof den Vortrag des Antragstellers unzutreffend erfasst hätte, ist weder dargelegt noch ersichtlich. Dies hat der Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 23. September 2010 zutreffend dargelegt; hierauf wird Bezug genommen.

3. Die mit Bezug auf § 4 Nr. 7 der Haushaltssatzung 2009 erhobenen Rügen sind von vornherein nicht entscheidungserheblich. Sie betreffen nicht den Streitgegenstand des Normenkontrollverfahrens. Dieser beschränkt sich ausweislich des im Tatbestand aufgenommenen Antrags auf § 4 Nr. 2 der Satzung. Die Richtigkeit der Wiedergabe des in der mündlichen Verhandlung gestellten Normenkontrollantrags wird gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 314 Satz 1 ZPO durch den Urteilstatbestand bewiesen; ein Tatbestandsberichtigungsantrag des Antragstellers ist ohne Erfolg geblieben (Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 23. September 2010), eine Überprüfung des unanfechtbaren Beschlusses (§ 119 Abs. 2 Satz 2 VwGO) durch den Senat scheidet aus. Der Beweis kann zwar durch das Sitzungsprotokoll entkräftet werden (§ 314 Satz 2 ZPO); die dort enthaltene Antragsfassung deckt sich jedoch mit dem Urteilstatbestand. Die Beweiskraft des Sitzungsprotokolls (vgl. § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 165 Satz 1 ZPO), dessen Fälschung der Antragsteller nicht behauptet (vgl. § 165 Satz 2 ZPO), ist nach der Ablehnung des Protokollberichtigungsantrags durch den Verwaltungsgerichtshof (Beschluss vom 22. März 2011) nicht beseitigt, eine eigenständige Nachprüfung der Richtigkeit des Protokolls dem Senat im Beschwerdeverfahren schon aus tatsächlichen Gründen verwehrt (vgl. Geiger, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 105 Rn. 29).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG.