Entscheidungsdatum: 01.06.2016
Ein Gericht darf wesentliche Teile seiner Urteilsbegründung durch Bezugnahme auf eine gegenüber Dritten ergangene Entscheidung jedenfalls dann ersetzen, wenn diese Entscheidung den Beteiligten spätestens bei Zustellung des Urteils, das die Bezugnahme enthält, bekannt ist.
Der Kläger erstrebt die Feststellung der Nichtigkeit, hilfsweise der Rechtswidrigkeit von Regelungen einer erledigten tierseuchenrechtlichen Anordnung.
Im Oktober 2012 hatte das Landratsamt Oberallgäu durch Allgemeinverfügung alle Halter von Rindern verpflichtet, über sechs Monate alte Tiere auf Tuberkulose untersuchen zu lassen. Im Betrieb des Klägers ergab sich bei einem Tuberkulose-Simultan-Test bei einem Rind eine zweifelhafte Reaktion. Daraufhin stellte das Landratsamt mit Bescheid vom 16. Mai 2013 bei diesem Rind den Verdacht auf Tuberkulose fest (Nr. I), gab dem Kläger auf, das Rind zu töten (Nr. II), unterwarf sämtliche Rinder des Bestandes einer Sperre (Nr. III), setzte die amtliche Anerkennung des Rinderbestandes als tuberkulosefrei aus (Nr. IV), verpflichtete den Kläger zur schadlosen Beseitigung der Milch des verdächtigen Tieres (Nr. V 1) und machte Vorgaben zur Behandlung der übrigen im Betrieb gewonnenen Milch (Nr. V 2.1 und 2.2). Nachuntersuchungen führten bei allen Rindern zu negativen Testresultaten. Deshalb wurden alle Bestands- und Milchreglementierungen mit Bescheid vom 22. Juli 2013 aufgehoben und die Tuberkulosefreiheit des Betriebes des Klägers wieder anerkannt. Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Feststellung der Nichtigkeit, hilfsweise der Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 16. Mai 2013 abgewiesen. Die Berufung des Klägers hatte teilweise Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof stellte unter Zurückweisung der Berufung im Übrigen fest, dass Nr. II des Bescheides rechtswidrig und Nr. V 1 nichtig war. Zur Begründung der Zurückweisung führte er aus, die amtliche Feststellung eines Verdachts auf Tuberkulose sei gerechtfertigt gewesen. Hierfür genüge eine zweifelhafte Reaktion im Sinne des Anhangs B der Richtlinie 64/432/EWG, der seit seiner Änderung durch die Verordnung (EG) Nr. 1226/2002 die Qualität einer unmittelbar geltenden Verordnung habe. Das Testverfahren sei ordnungsgemäß und richtlinienkonform durchgeführt worden. Die unter Nr. III angeordnete Schutzmaßnahme sei rechtmäßig gewesen. Nach § 6 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 der Tuberkulose-Verordnung (RindTbV) seien bei Verdacht auf Tuberkulose die Rinder des Bestandes abzusondern und dürften nur mit Genehmigung von ihrem Standort entfernt werden. Auch die Aussetzung der amtlichen Anerkennung als tuberkulosefreier Bestand sei rechtmäßig. Sie finde eine ausreichende Rechtsgrundlage im Anhang B der Richtlinie 64/432/EWG; diese Regelung sei auch in der Neufassung des § 13 RindTbV enthalten. Die Milchreglementierungen in Nr. V 2 fänden eine Rechtsgrundlage in Art. 54 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 i.V.m. Art. 14 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 und der Verordnung (EG) Nr. 853/2004. Eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs sei nicht erforderlich, weil das Urteil mit der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision angefochten werden könne und sich die vom Kläger aufgeworfenen Vorlagefragen nicht stellten oder eindeutig zu beantworten seien.
Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in diesem Urteil bleibt ohne Erfolg. Die Rechtssache hat weder die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (1. bis 5.) noch liegt ein Verfahrensmangel vor, auf dem das Urteil beruhen kann (6.).
1. Die Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO setzt die Formulierung einer bestimmten, jedoch fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts voraus, deren noch ausstehende höchstrichterliche Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zu einer bedeutsamen Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Die von der Beschwerde unter Nr. 1.1 formulierten Fragen würden sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen oder sind tatsächlicher Natur und deswegen revisionsgerichtlich nicht klärungsfähig.
a) Aus der Begründung der Fragen ergibt sich, dass die Beschwerde geklärt wissen will, ob ein Testverfahren, das ein aus dem Erreger Mykobakterium bovis (M. bovis) gewonnenes Tuberkulin verwendet, auf der Grundlage der einschlägigen Rechtsvorschriften geeignet ist zur Suche nach und zum Nachweis des Mykobakteriums caprae (M. caprae), das in dem Untersuchungsgebiet bislang ausschließlich gefunden worden sei. Diese Frage wäre in einem Revisionsverfahren nicht klärungsbedürftig. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts (UA Rn. 1 f.) hat das Veterinäramt im Betrieb des Klägers nicht ausschließlich nach dem Erreger M. caprae gesucht, sondern - wie in der Allgemeinverfügung aus dem Jahr 2012 vorgegeben - ganz generell nach einem Tuberkulosebefall der Rinder. Es hat in Nr. I des angefochtenen Bescheids den Verdacht auf Tuberkulose festgestellt, ohne diesen Verdacht auf den Erreger M. caprae zu beschränken. Dass der im Betrieb des Klägers verwendete Simultantest (mit einem Anteil des Tuberkulins M. bovis) eine geeignete Tuberkulinprobe ist, ist durch Unionsrecht offiziell anerkannt. Das bestimmt Anhang B Nr. 2.2.1 der Richtlinie 64/432/EWG des Rates vom 26. Juni 1964 zur Regelung viehseuchenrechtlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit Rindern und Schweinen (ABl. 121 vom 29. Juli 1964 S. 1977) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1226/2002 vom 8. Juli 2002 (ABl. L 179 vom 9. Juli 2002 S. 13).
Ist aber ein geeigneter Test verwendet worden, dann ist nicht weiter klärungsbedürftig, dass eine Reaktion auf die Injektion der Tuberkuline, auch wenn sie "zweifelhaft" ist, eine hinreichende Grundlage für sichernde und aufklärende Maßnahmen abgibt. Das folgt ohne Weiteres aus der Richtlinie 64/432/EWG. Nach Art. 2 Buchst. d (i.d.F. des Anhangs der Richtlinie 97/12/EG des Rates vom 17. März 1997, ABl. L 109 S. 1, geändert durch die Richtlinie 98/99/EG des Rates vom 14. Dezember 1998, ABl. L 358 S. 107) gilt ein Rinderbestand als tuberkulosefrei, der die Anforderungen gemäß Anhang A Teil I Nummern 1 und 2 erfüllt. Voraussetzung ist unter anderem, dass alle über sechs Wochen alten Rinder auf amtliche intrakutane Tuberkulinproben gemäß Anhang B negativ reagiert haben. Eine zweifelhafte Reaktion, die in Nr. 2.2.5.2 Buchst. b und Nr. 2.2.5.3.2 Buchst. b des Anhangs B der Richtlinie definiert ist, führt zu einer Nachuntersuchung des Tieres. Außerdem können der Status der Tuberkulosefreiheit des Bestandes ausgesetzt und die Tiere aus diesem Bestand gesperrt werden, bis der Gesundheitszustand des verdächtigen Rindes geklärt ist (Nr. 2.2.5.3.3 Buchst. c des Anhangs B der Richtlinie).
b) Ob die im Simultantest verwendete Tuberkulinmischung zum Nachweis des Erregers M. caprae geeignet ist, ist eine Tatsachenfrage, die in einem Revisionsverfahren nicht geklärt werden könnte. Soweit die Beschwerde so zu verstehen ist, dass geklärt werden soll, ob die Verwendung von Tuberkulin, das aus M. bovis hergestellt ist, aus Rechtsgründen nicht zum Nachweis des Erregers M. caprae verwendet werden darf, wäre sie in einem Revisionsverfahren nicht zu behandeln. Nach den unbestrittenen Feststellungen des Berufungsgerichts hat die Behörde ihre an den Kläger gerichteten Anordnungen mit dem Verdacht auf Tuberkulose begründet, nicht damit, den Erreger M. caprae nachgewiesen oder in Verdacht zu haben.
Abgesehen davon würde es die Aussagekraft des verwendeten Tests sogar stärken, wenn die Ansicht des Klägers zutreffen sollte, dass der angewandte Simultantest zum Nachweis des Erregers M. caprae nicht tauglich sei; denn in diesem Falle würde eine Reaktion auf eine Infektion mit dem Erreger M. bovis hindeuten, was die in Rede stehenden behördlichen Maßnahmen auch nach Ansicht des Klägers rechtfertigen würde. Nichts anderes gilt aber dann, wenn die Untersuchung durch den Verdacht einer Infektion mit dem Erreger M. caprae motiviert gewesen sein sollte. Eine solche Infektion stellt ebenfalls eine Tuberkulose des Rindes dar, wie das Berufungsgericht festgestellt hat (UA Rn. 34). Der Senat ist gemäß § 137 Abs. 2 VwGO an diese Feststellung gebunden, weil sie nicht, wie noch darzulegen ist (unten 6. b), mit durchgreifenden Revisionsgründen infrage gestellt worden ist.
2. Mit der unter Nr. 2 in Varianten formulierten Frage will die Beschwerde geklärt wissen, ob die gleichzeitige Verabreichung von Rinder- und Geflügeltuberkulin verschiedener Hersteller die Wirksamkeit des Tests infrage stellt oder seine Eignung beseitigt. Grundlage für die Bedenken des Klägers sind die von ihm zitierten Passagen aus den Packungsbeilagen der Hersteller der Tuberkuline, deren Verbindlichkeit für den vorliegenden Zusammenhang ebenfalls geklärt werden soll.
Damit sind im Kern wiederum Umstände angesprochen, die die Eignung des durchgeführten Simultantests in tatsächlicher Hinsicht betreffen und nicht rechtsgrundsätzlich geklärt werden können. Was die Bedeutung der Packungsbeilage in diesem Zusammenhang angeht, die nach § 11 des Arzneimittelgesetzes eine Gebrauchsinformation mit gesetzlich definiertem Inhalt ist, kann ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens gesagt werden, dass sie nach deutschem Recht als Element der tatsächlichen Beurteilung der Eignung des Tests von Bedeutung sein kann. Ob das der Fall ist und wie Informationen aus der Packungsbeilage zu verstehen und im Zusammenhang mit anderen Umständen mit Blick auf die Eignung zu bewerten sind, ist dann aber eine Frage der Tatsachenfeststellung und Beweiswürdigung im Einzelfall, die dem Revisionsgericht verwehrt ist. Fallübergreifend bedeutsame Fragestellungen zeigt die Beschwerde insoweit nicht auf. Dass das Unionsrecht insofern einschlägige rechtliche Vorgaben enthält, behauptet die Beschwerde nicht.
3. Mit der unter Nr. 3 aufgeworfenen Frage möchte die Beschwerde geklärt wissen, ob Nr. 2.2.5.1 des Anhangs B der Richtlinie 64/432/EWG eine rechtliche Verpflichtung begründet, für die Applikation der Tuberkuline bei jedem einzelnen zu untersuchenden Rind eine sterile Kanüle zu verwenden.
Die Entscheidungserheblichkeit dieser Frage für ein Revisionsverfahren verdeutlicht die Beschwerde nicht. Dazu wäre es erforderlich gewesen darzulegen, dass und warum sich das Ergebnis der angefochtenen Entscheidung bei der gewünschten Auslegung der Richtlinie zugunsten des Klägers ändern würde. Dafür ist nichts ersichtlich. Der Verwaltungsgerichtshof hat angenommen, dass es für die Verwertbarkeit des Testergebnisses bei dem Verdachtsrind nicht darauf ankommt, ob jedes Tier des Rinderbestandes des Klägers mit einer sterilen Kanüle hätte untersucht werden müssen oder ob der Einsatz einer sterilen Kanüle zu Beginn der Bestandsuntersuchung und bei Auftreten besonderer Umstände genügt hätte. Zur Begründung hat er darauf verwiesen, die Durchführung des Simultantests hätte mit Ausnahme des getöteten Tieres ausschließlich negative Befunde erbracht (UA Rn. 35). Der Verwaltungsgerichtshof ist mit anderen Worten in tatsächlicher Hinsicht davon ausgegangen, dass das Testergebnis des einzigen Rindes mit zweifelhafter Reaktion durch die verwendete Kanüle nicht verfälscht wurde und deshalb belastbar gewesen ist. An diese Feststellung, die die Beschwerde nicht mit Verfahrensrügen angegriffen hat, ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden.
4. Die unter Nr. 4.1.1 formulierte Frage, ob die Aussetzung der amtlichen Anerkennung der Tuberkulosefreiheit eines landwirtschaftlichen Betriebs bei einem Verdacht auf eine Infektion mit dem Erreger M. caprae rechtlich möglich ist, würde sich in einem Revisionsverfahren wiederum nicht stellen. Die Aussetzung der amtlichen Anerkennung als tuberkulosefreier Betrieb beruhte nicht darauf, dass bei dem Kläger der Erreger M. caprae vermutet worden wäre, sondern darauf, dass bei Verwendung einer nach Anhang B Nr. 2.2.1 der Richtlinie 64/432/EWG offiziell anerkannten Testmethode bei einem Rind eine zweifelhafte Reaktion aufgetreten war. Auf welchen Erreger die Reaktion hindeutete, war gerade nicht klar und musste aufgeklärt werden. Dass bei einer solchen Lage ein hinreichender Verdacht im Sinne der Richtlinie 64/432/EWG gegeben ist, ist oben aufgezeigt worden und schon deswegen nicht zweifelhaft, weil bei Verwendung eines aus dem Erreger M. bovis hergestellten Tuberkulins eine Infektion mit diesem Erreger und nicht nur mit M. caprae im Bereich des Möglichen liegt, und zwar unabhängig davon, welche Erreger bis dahin im fraglichen Untersuchungsraum gefunden worden waren. Auf das Verhältnis des - bei Erlass der Verfügung vom 16. Mai 2013 im Übrigen noch nicht geltenden - § 13 RindTbV zu der Richtlinie 64/432/EWG kommt es insofern nicht an.
5. Die Frage, ob eine Milchmengenreglementierung nach den Verordnungen (EG) Nr. 882/2004, Nr. 178/2002 und Nr. 853/2004 bei einem Verdacht auf eine Infektion mit dem Erreger M. caprae möglich ist, würde sich im Revisionsverfahren nicht stellen. Die Milchreglementierung beruhte darauf, dass die Anerkennung des klägerischen Rinderbestandes als tuberkulosefrei ausgesetzt war (UA Rn. 42 f.); der Verdacht, das Rind mit zweifelhafter Reaktion sei nicht tuberkulosefrei, war - wie dargelegt (1. und 4.) - nicht auf den Erreger M. caprae beschränkt.
6. Es liegt auch kein Verfahrensmangel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vor.
a) Zu Unrecht rügt die Beschwerde, das Berufungsurteil sei nicht gemäß § 138 Nr. 6 VwGO mit Gründen versehen, weil es auf die Gründe des erstinstanzlichen Urteils Bezug nehme, in denen das Verwaltungsgericht seinerseits auf Ausführungen in einem Urteil zu einer Parallelsache verweise, an der der Kläger nicht beteiligt gewesen sei.
Das Gericht darf wesentliche Teile seiner Urteilsbegründung durch Bezugnahme auf eine gegenüber Dritten ergangene Entscheidung jedenfalls dann ersetzen, wenn die Entscheidung den Beteiligten spätestens bei Zustellung des angefochtenen Urteils bekannt ist (BVerwG, Beschlüsse vom 27. Mai 1988 - 9 CB 19.88 - Buchholz 402.25 § 32 AsylVfG Nr. 6 S. 2 f. und vom 3. Januar 2006 - 10 B 17.05 - juris Rn. 3; Eichberger, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Band 2, Stand: Oktober 2015, § 138 Rn. 152; Kraft, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 138 Rn. 58). Hier durften das Verwaltungsgericht und der Verwaltungsgerichtshof davon ausgehen, dass das in Bezug genommene Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 10. Juli 2013 - Au 1 K 13.266 - nicht nur den Prozessbevollmächtigten des Klägers, sondern auch dem Kläger selbst bekannt ist. Das Verwaltungsgericht hatte die Beteiligten unter Hinweis auf das genannte Urteil gefragt, ob sie das Verfahren weiter betreiben wollen (GA Bl. 192). Die Prozessbevollmächtigten des Klägers hatten diese Frage bejaht und im Einzelnen dargelegt, warum die beiden Verfahren nach klägerseitiger Auffassung nicht vergleichbar seien (Schriftsatz vom 28. Januar 2014, GA Bl. 206 ff.). Unter diesen Umständen war es gerechtfertigt anzunehmen, dass die Prozessbevollmächtigten des Klägers ihrem Mandanten bereits während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens Kenntnis von dem Urteil Au 1 K 13.266 vermittelt hatten. Auch bei Zustellung des Berufungsurteils, das auf das Urteil des Verwaltungsgerichts mit dem dortigen Verweis Bezug nimmt, bestand kein Anlass, dem Urteil einen anonymisierten Abdruck des Urteils Au 1 K 13.266 beizufügen. Im Berufungsverfahren hatte der Kläger die Kenntnis des zugrunde liegenden Bescheids, nicht aber des in Bezug genommenen Urteils bestritten (Schriftsatz vom 4. August 2014 S. 4, GA Bl. 112 ff.). Auf den Bescheid haben die Vorinstanzen nicht Bezug genommen. Sollte sich dieser von dem hier angefochtenen Bescheid wesentlich unterscheiden, wären die vorinstanzlichen Urteile dennoch im Sinne des § 138 Nr. 6 VwGO mit Gründen versehen. Das ist nur dann nicht der Fall, wenn die Entscheidungsgründe ihre Funktion, die Beteiligten über die dem Urteil zugrunde liegenden tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen zu unterrichten und dem Rechtsmittelgericht die Nachprüfung der Entscheidung auf ihre inhaltliche Richtigkeit in prozessrechtlicher und materiellrechtlicher Hinsicht zu ermöglichen, nicht mehr erfüllen (stRspr; BVerwG, Urteil vom 28. November 2002 - 2 C 25.01 - BVerwGE 117, 228 <230>; Beschluss vom 3. März 2016 - 3 PKH 3.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:030316B3PKH3.15.0] - juris Rn. 12). Ein Verfahrensfehler liegt nicht bereits dann vor, wenn die Begründung in sachlicher Hinsicht falsch, unzulänglich oder oberflächlich ist (BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 1988 - 4 C 4.88 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 80). Über die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen der Vorinstanzen werden die Beteiligten und das Revisionsgericht durch die Bezugnahme auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 10. Juli 2013 unterrichtet. Damit erledigt sich auch die Rüge, dem Kläger sei durch eine lückenhafte Begründung das rechtliche Gehör versagt worden.
b) Die Beschwerde meint weiter, das Berufungsgericht habe den Überzeugungsgrundsatz des § 108 Abs. 1 VwGO verletzt, indem es davon ausgegangen sei, dass der Tuberkuloseerreger M. caprae eine Unterart des Erregers M. bovis sei und eine Infektion mit dem Erreger M. caprae eine Tuberkulose des Rindes darstelle. Das treffe nicht zu und wäre dem Berufungsgericht aufgefallen, hätte es den Sachverhalt weiter aufgeklärt, wie es geboten gewesen sei.
Die Beschwerde zeigt nicht auf, welche Aufklärungen angezeigt gewesen wären und dass diese ein dem Kläger günstigeres Ergebnis erbracht hätten. Schon den Rügen der Beschwerde ist kein Anhalt dafür zu entnehmen, dass eine Infektion mit dem Erreger M. caprae keine Tuberkulose sein könnte. Die von ihr angeführte Belegstelle der Landesanwaltschaft besagt das Gegenteil. Inwiefern es darauf ankommen könnte, ob es sich um eine Unterart oder eigenständige Spezies des Tuberkuloseerregers handelt, erschließt sich nicht. Die Beschwerde verkürzt auch die Beweiswürdigung des Berufungsgerichts, das sich auf Erkenntnisquellen gestützt hat, mit denen sich die Beschwerde nicht auseinandersetzt.
c) Schließlich überzeugt die Beschwerde nicht, soweit sie meint, das Berufungsgericht habe seine Pflicht zur Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs verletzt. Der Verwaltungsgerichtshof war nach Art. 267 Abs. 3 AEUV zu einer Anrufung des Gerichtshofs schon deshalb nicht verpflichtet, weil seine Entscheidung mit dem Rechtsmittel der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision anfechtbar war. Unabhängig hiervon sind die von der Beschwerde angedeuteten Vorlagefragen zu allgemein für eine Klärung, nicht entscheidungserheblich oder so klar im Sinne des Berufungsgerichts zu beantworten, dass eine Vorlage nicht geboten ist. Die abweichende Ansicht der Beschwerde verkennt vor allem den entscheidungserheblichen Sachverhalt, in dem lediglich der Umstand zu würdigen war, dass ein nach der Richtlinie 64/432/EWG zugelassenes Testverfahren eine zweifelhafte Reaktion erbrachte. Auf die Unterscheidung von Erregerarten kam es bei Vorliegen eines solchen Testergebnisses nicht an. Wie ein derartiger Sachverhalt zu behandeln ist, lässt die Richtlinie - wie unter 1. dargelegt - klar erkennen. Der Fall des Klägers wirft insofern keine vorlagebedürftigen Fragen auf.
Von einer weiteren Begründung seines Beschlusses sieht der Senat nach § 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO ab.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 und 2 GKG. Der Senat setzt für die im Beschwerdeverfahren nur noch thematisierten drei Regelungsgegenstände jeweils den Auffangwert an.