BVerwG 08.12.2011 - 3 B 39/11

Die Klägerin begehrt für Investitionen in einen Bullenmaststall einen höheren betriebsindividuellen Betrag aus der nationalen Reserve im Rahmen einer Betriebsprämienregelung.

Auf ihren Antrag vom 17. Mai 2005 bewilligte ihr die Beklagte mit Bescheid vom 7. April 2006  17 546,76 €, wobei weniger Stallplätze als von der Klägerin angegeben zugrunde gelegt wurden. Auf ihre Klage auf Erhöhung dieses Betrags um 15 800,40 € hat das Verwaltungsgericht der Klägerin weitere 7 577,96 € zugestanden und die Klage im Übrigen abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht wies die Klage insgesamt ab. Die Klägerin habe - zum einen - das Vorliegen einer Investition im Sinne von Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 und - zum anderen - die Erteilung der für die Investition erforderlichen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nicht fristgerecht nachgewiesen.

Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts bleibt ohne Erfolg.

1. Soweit sich die Klägerin dagegen wendet, dass sie die Erteilung der erforderlichen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nicht fristgerecht nachgewiesen habe (UA S. 18 ff. unter 2.), weist die Rechtssache weder die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung auf (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) noch liegt ein Verfahrensmangel vor, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

a) Gemäß § 15 Abs. 4a der Verordnung zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsverordnung - BetrPrämDurchfV) vom 3. Dezember 2004 (BGBl I S. 3204) in der für die Entscheidung maßgeblichen Fassung der Ersten Änderungsverordnung vom 29. April 2005 (BGBl I S. 1213) wird eine Investition nur berücksichtigt, wenn 1. sie den für sie maßgeblichen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht und 2. der zuständigen Stelle nachgewiesen wird, dass die für die Investition vorgeschriebenen a) Anzeigen spätestens mit Ablauf des 15. Juli 2005 abgegeben oder b) Genehmigungen bis zum Ablauf des 15. Juli 2005 erteilt oder beantragt worden sind (Satz 1); im Falle beantragter Genehmigungen ist deren Erteilung der zuständigen Stelle spätestens mit Ablauf des 15. Mai 2006 nachzuweisen (Satz 2); der in Satz 2 genannte Zeitpunkt gilt nicht, soweit der Antragsteller nachweist, dass das Nichterteilen der Genehmigung auf Umständen beruht, die er nicht zu vertreten hat, und er die Erteilung der Genehmigung in diesem Fall unverzüglich nachweist (Satz 3).

aa) Die Klägerin hält die Frage für klärungsbedürftig (Schriftsatz vom 31. März 2011, S. 6 unter I.3.a):

Ist § 15 Abs. 4a Betriebsprämiendurchführungsverordnung wirksam?

(1) Es ist schon zweifelhaft, ob diese Frage die Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung rechtfertigen kann, weil sie auslaufendes Recht betrifft.

§ 15 BetrPrämDurchfV wurde durch Art. 1 Nr. 8 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Betriebsprämiendurchführungsverordnung auf der InVeKoS-Verordnung vom 7. Mai 2010 (eBAnz AT51 V1 7847-26-2, 7847-28-1) mit Wirkung vom 11. Mai 2010 insgesamt aufgehoben. Gemäß § 21 BetrPrämDurchfV ist die Vorschrift nur noch auf Anträge, die vor dem 11. Mai 2010 gestellt werden mussten, und deren Abwicklung sowie auf vor dem 11. Mai 2010 eingetretene Sachverhalte weiter anzuwenden.

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Beschluss vom 20. Dezember 1995 - BVerwG 6 B 35.95 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 9 mit zahlreichen Nachweisen) haben Rechtsfragen bei auslaufendem Recht trotz anhängiger Fälle regelmäßig keine grundsätzliche Bedeutung, weil die Zulassungsvorschrift des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nur eine für die Zukunft geltende Klärung herbeiführen soll. Dies gilt nur dann nicht, wenn die Klärung noch für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht absehbarer Zukunft von Bedeutung ist. Für das Vorliegen einer solchen Sachlage ist der Beschwerdeführer darlegungspflichtig. Es müssen Anhaltspunkte für eine erhebliche Zahl von Altfällen dargetan und ersichtlich sein.

Diesen Darlegungsanforderungen wird die Beschwerdebegründung nur unzureichend gerecht. Zwar hat die Klägerin im Zusammenhang mit der von ihr aufgeworfenen weiteren Frage, ob es auf die "äußere" oder aber "innere Wirksamkeit" der für die Investition erteilten Genehmigung ankomme (dazu nachfolgend unter bb), behauptet, dass bei den Verwaltungsgerichten noch zahlreiche Verfahren anhängig seien, "in denen es um die Anwendung von § 15 Betriebsprämiendurchführungsverordnung geht". Diesem Vortrag lässt sich allerdings nicht entnehmen, ob in den noch offenen Verfahren gerade die Erfüllung der in § 15 Abs. 4a BetrPrämDurchfV geregelten Voraussetzungen entscheidungserheblich ist, so dass zweifelhaft bleibt, ob die Klärung dieser hier maßgeblichen Frage noch die für eine Revisionszulassung erforderliche Bedeutung aufweist. Diese Zweifel werden auch nicht durch den Hinweis der Klägerin zerstreut, dass die Rechtsproblematik auch deshalb weit über das vorliegende Verfahren hinausweise, weil sie das Verhältnis der Europäischen Union zu den einzelnen Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Rechtsetzung betreffe; denn dieses Vorbringen ist viel zu allgemein, um noch einen hinreichenden Bezug zu der vermeintlichen Grundsatzfrage herstellen zu können.

(2) Der Senat stellt diese Bedenken jedoch zurück, weil die Frage der Wirksamkeit von § 15 Abs. 4a BetrPrämDurchfV unabhängig davon nicht die Durchführung des angestrebten Revisionsverfahrens rechtfertigt; denn sie lässt sich zweifelsfrei bejahen. Auch der Einholung einer Vorabentscheidung durch den Europäischen Gerichtshof bedarf es nicht (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81, C.I.L.F.I.T. - Slg. I S. 3415 Rn. 12 ff.). § 15 Abs. 4a BetrPrämDurchfV verstößt nicht gegen höherrangiges Recht und ist insbesondere mit den Vorgaben von Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 (ABl Nr. L 141 S. 1) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1974/2004 der Kommission vom 29. Oktober 2004 (ABl Nr. L 345 S. 85) vereinbar.

Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 stellt eine Ausnahmevorschrift dar, die dem Schutz des Vertrauens in den Fortbestand des davor bestehenden Systems der Direktzahlungen dient, wenn dieses bereits zu Investitionen geführt hat (vgl. näher Beschluss vom 8. September 2008 - BVerwG 3 B 52.08 - Buchholz 424.3 Förderungsmaßnahmen Nr. 7 Rn. 3 ff.). Nach Art. 21 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 erhält hierzu ein Betriebsinhaber, der bis spätestens 15. Mai 2004 gemäß den Bedingungen der Absätze 2 bis 6 in Produktionskapazitäten investiert oder Flächen gekauft hat, Zahlungsansprüche, die berechnet werden, indem der vom Mitgliedstaat nach objektiven Kriterien unter Gewährleistung der Gleichbehandlung aller Betriebsinhaber und unter Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen festgestellte Referenzbetrag durch eine Hektarzahl geteilt wird, die die von ihm gekaufte Hektarzahl nicht übersteigt. Gemäß Art. 21 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 und UAbs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 müssen die Investitionen in einem Plan oder Programm vorgesehen sein, dessen Durchführung spätestens am 15. Mai 2004 begonnen hat; liegen weder ein Plan noch Programme in Schriftform vor, können die Mitgliedstaaten andere objektive Nachweise für das Vorliegen einer Investition berücksichtigen.

§ 15 Abs. 4a BetrPrämDurchfV hält sich im Rahmen dieser Vorgaben. Soweit gemäß § 15 Abs. 4a Satz 1 Nr. 1 und 2 BetrPrämDurchfV eine Investition nur berücksichtigt wird, wenn sie materiell und formell den für sie maßgeblichen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht, wird damit keine zusätzliche Bewilligungsvoraussetzung eingeführt, sondern lediglich die Selbstverständlichkeit wiedergegeben, dass nur in jeder Hinsicht rechtmäßige Investitionen Zahlungsansprüche nach der Betriebsprämienregelung begründen können. Keinen Bedenken begegnen aber auch die in § 15 Abs. 4a Satz 1 und 2 BetrPrämDurchfV vorgesehenen Fristen; sie bewegen sich in dem Rahmen, den Art. 21 Abs. 1 UAbs. 1 und Abs. 2 UAbs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 den Mitgliedstaaten bei der Konkretisierung der Vorschriften und der Regelung des Verwaltungsvollzugs lässt. Können nur vor dem 15. Mai 2004 getätigte Investitionen nach einem Plan oder Programm (oder einem anderen objektiven Nachweis), dessen Durchführung spätestens an diesem Tage begonnen hat, in die Ermittlung des betriebsindividuellen Betrags eingehen, so wird der Antragsteller, wenn die Investition ein anzeige- oder genehmigungspflichtiges Vorhaben betrifft, in aller Regel vor oder zumindest in zeitlichem Zusammenhang mit der Planung und dem Beginn ihrer Durchführung die dem Vorhaben entsprechende Anzeige abgeben oder den Genehmigungsantrag stellen. Dies gilt umso mehr, als sich die Investitionsmaßnahme auf eine bestimmte Produktion beziehen muss und es unzulässig ist, eine auf eine andere Produktion gezielte Investition im Nachhinein umzuwidmen oder eine ungezielte Veränderung der Produktionsbedingungen erst im Nachhinein für eine bestimmte Produktion zu widmen (vgl. Beschluss vom 8. September 2008 a.a.O. Rn. 4 f.). Vor diesem Hintergrund stellt es eine für den Antragsteller ohne Weiteres zumutbare Anforderung dar, spätestens mit Ablauf des 15. Juli 2005 eine vorgeschriebene Anzeige abzugeben oder Genehmigung zu beantragen und die Genehmigung, soweit sie nicht schon bis zum 15. Juli 2005 erteilt wurde, der zuständigen Stelle spätestens mit Ablauf des 15. Mai 2006 nachzuweisen. Denkbaren Härten ist ausreichend dadurch Rechnung getragen, dass die Frist zum 15. Mai 2006 nicht gilt, soweit der Antragsteller nachweist, dass das Nichterteilen der Genehmigung auf Umständen beruht, die er nicht zu vertreten hat, und er die Erteilung der Genehmigung in diesem Fall unverzüglich nachweist (§ 15 Abs. 4a Satz 3 BetrPrämDurchfV).

bb) Die Klägerin hält außerdem die Frage für klärungsbedürftig (Schriftsatz vom 31. März 2011, S. 7 f. unter I.3.b):

Ist im Rahmen von § 15 Abs. 4a Betriebsprämiendurchführungsverordnung für die Frage, ob eine wirksame Baugenehmigung im Sinne der Regelung vorliegt, nur auf die durch die Bekanntgabe nach § 43 Abs. 1 VwVfG eintretende "äußere Wirksamkeit" abzustellen oder im Falle einer mit einer aufschiebenden Bedingung versehenen Baugenehmigung auch auf deren "innere Wirksamkeit", also auf den Eintritt der genannten Bedingung?

Diese Frage lässt sich nicht nur dahin verstehen, dass sie die Auslegung des § 15 Abs. 4a BetrPrämDurchfV, also auslaufendes Recht, betrifft, sondern nach dem Vorstehenden auch so, dass sie auf ein davon unabhängiges Erfordernis umfassender Rechtmäßigkeit der Investition abzielt. Auch in dieser Fassung rechtfertigt die Frage nicht die Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung; denn sie lässt sich ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts mithilfe der üblichen Regeln sachgerechter Interpretation ohne Weiteres dahingehend beantworten, dass es im Falle einer mit einer aufschiebenden Bedingung versehenen Genehmigung auf den Eintritt der Bedingung ankommt.

Dafür spricht zum einen der vom Oberverwaltungsgericht angeführte Grund, dass anderenfalls ein Antragsteller auch dann betriebsindividuelle Beträge aus der nationalen Reserve erhalten könnte, wenn er die aufschiebende Bedingung niemals erfüllt (UA S. 21). Zum anderen beantwortet sich nach allgemeinen Grundsätzen die Frage, ob eine Investition den öffentlich-rechtlichen Bestimmungen entspricht, auch nach Maßgabe der Bedingung. Ist der Vorhabenrealisierung ein Genehmigungsverfahren vorgeschaltet, so bestimmt der Regelungsgehalt einer erteilten Genehmigung die Rechtmäßigkeit des Vorhabens. Ist diese mit einer aufschiebenden Bedingung (§ 36 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 VwVfG) versehen, die mit der Hauptregelung eine untrennbare Einheit bildet, so genügt das Vorhaben erst mit Bedingungseintritt allen öffentlich-rechtlichen Vorschriften. Entsprechend treten die Rechts-, insbesondere die Gestattungswirkungen der Genehmigung auch erst in diesem Zeitpunkt ein (vgl. nur Urteil vom 15. November 1978 - BVerwG 8 C 35.76 - BVerwGE 57, 69 <70> = Buchholz 448.0 § 48 WPflG Nr. 2).

Etwas anderes lässt sich auch nicht dem von der Klägerin angeführten Beschluss des Senats vom 20. September 1994 - BVerwG 3 B 58.94 - Buchholz 451.512 MGVO Nr. 98 entnehmen. Die Entscheidung betrifft eine andere Norm (§ 6 Abs. 4 der Milch-Garantiemengen-Verordnung) und einen anderen Sachverhalt (Erteilung eines Bauvorbescheids).

b) Soweit sich die Klägerin gegen die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts wendet, es fehle an dem fristgerechten Nachweis der Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, liegt ein Verfahrensmangel, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), nicht vor.

Die Klägerin macht insoweit geltend (Schriftsatz vom 31. März 2011, S. 11 f. unter III.c), das Oberverwaltungsgericht habe bei der Auslegung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 24. Oktober 2006 seine Überzeugung nicht aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnen. Es habe nicht berücksichtigt, dass in der Genehmigung außer der Abnahme der Abluftreinigungsanlage auch eine Schlussabnahme der gesamten baulichen Anlage angeordnet worden sei; mit der zusätzlichen Aufnahme der Abnahmepflicht in die aufschiebende Bedingung habe lediglich die Anordnung der Schlussabnahme verstärkt, aber keine darüber hinausgehende Wirkung erzielt werden sollen.

Aus diesem Vortrag ergibt sich kein Verstoß gegen das Gebot, die richterliche Überzeugungsbildung auf das Gesamtergebnis des Verfahrens zu stützen (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat mit ausführlicher Begründung (UA S. 20 f.) dargelegt, dass es die Nebenbestimmung Nr. II.1. zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 24. Oktober 2006 ("Diese Genehmigung wird erst wirksam, wenn die in den Antragsunterlagen dargestellte Abluftreinigungsanlage fertig gestellt und durch die zuständige Immissionsschutzbehörde abgenommen worden ist") insgesamt als eine aufschiebende Bedingung versteht. Wenn die Klägerin meint, das Gericht hätte aus der Anordnung der Abnahme der gesamten baulichen Anlage nach ihrer Fertigstellung (Schlussabnahme i.S.v. § 80 Abs. 1 Nr. 3 NdsBauO) folgern müssen, dass der Anordnung der Abnahme eines bestimmten Bauteils (i.S.v. § 80 Abs. 1 Nr. 1 NdsBauO) im Rahmen der aufschiebenden Bedingung keine selbständige Bedeutung zukomme, so betrifft dies nicht den Überzeugungsgrundsatz. Die Einhaltung der aus § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entstehenden verfahrensmäßigen Verpflichtungen ist nicht schon dann in Frage gestellt, wenn ein Beteiligter eine aus seiner Sicht fehlerhafte Verwertung des vorliegenden Tatsachenmaterials rügt, aus dem er andere Schlüsse ziehen will als das angefochtene Urteil. Denn damit wird ein (vermeintlicher) Fehler in der Sachverhalts- und Beweiswürdigung angesprochen. Solche Fehler sind revisionsrechtlich regelmäßig nicht dem Verfahrensrecht, sondern dem sachlichen Recht zuzuordnen und können einen Verfahrensmangel im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO deshalb nicht begründen (vgl. etwa Beschluss vom 2. November 1995 - BVerwG 9 B 710.94 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 266), sofern - was hier offenkundig nicht dargetan und nicht der Fall ist - keine aktenwidrige, gegen die Denkgesetze verstoßende oder sonst von objektiver Willkür geprägte Sachverhaltswürdigung vorliegt (vgl. Beschluss vom 3. April 1996 - BVerwG 4 B 253.95 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 269).

2. Soweit sich die Klägerin außerdem dagegen wendet, sie habe das Vorliegen einer Investition im Sinne von Art. 21 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 nicht fristgerecht nachgewiesen, kommt es auf die von ihr insoweit als klärungsbedürftig bezeichneten Rechtsfragen (Schriftsatz vom 31. März 2011, S. 1 ff. unter I.1 und 2.), die behauptete Divergenz (Schriftsatz vom 31. März 2011, S. 8 f. unter II.) und die Verfahrensrügen (Schriftsatz vom 31. März 2011, S. 9 ff. unter III.a und b) nicht an. Ist die angefochtene Entscheidung - wie hier - selbständig tragend auf mehrere Begründungen gestützt, so ist die Revision nur dann zuzulassen, wenn hinsichtlich jeder der verschiedenen Begründungen ein Zulassungsgrund geltend gemacht wird und vorliegt (stRspr; vgl. Beschluss vom 9. Dezember 1994 - BVerwG 11 PKH 28.94 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 4). Da die Klägerin - wie dargelegt - schon hinsichtlich des zweiten, selbständig tragenden Teils der Begründung des Berufungsurteils (UA S. 18 ff. unter 2.) keinen durchgreifenden Zulassungsgrund geltend gemacht hat, scheidet die Zulassung der Revision aus, ohne dass es noch auf die zum ersten Teil der Begründung (UA S. 9 ff. unter 1.) vorgebrachten Rügen ankäme.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 GKG i.V.m. § 52 Abs. 3 GKG (Mehrbetrag, um den sich der Referenzwert im Falle des Erfolgs der Klage erhöhen würde; vgl. Beschluss vom 8. September 2008 - BVerwG 3 B 52.08 - a.a.O. Rn. 10).