BVerfG 19.07.2016 - 2 BvC 46/14

I.

1. Der Beschwerdeführer wendet sich mit seiner Wahlprüfungsbeschwerde gegen die Entscheidung des Bundestages vom 3. Juli 2014, mit der sein Ein-spruch gegen die Wahl des Deutschen Bundestages zurückgewiesen wurde. In der Sache betrifft die Beschwerde die Verfassungsmäßigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel und die nach Ansicht des Beschwerdeführers "verschleierte staatliche Parteien- und Wahlkampffinanzierung der Bundestagsparteien bei der Bundestagswahl 2013". In diesem Zusammenhang greift der Beschwerdeführer die Verwendung von Fraktionsgeldern zur Öffentlichkeitsarbeit, den angeblichen Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern zu Wahlkampfzwecken und die Zuteilung von Geldern an die politischen Stiftungen der Bundestagsparteien als verfassungswidrig an.

2. Mit Schreiben vom 16. September 2015 hat der Beschwerdeführer den Richter Müller gemäß § 19 BVerfGG wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnt und beantragt, ihn vom vorliegenden Verfahren auszuschließen. Mit Schreiben vom 7. und 24. Oktober 2015 hat der Beschwerdeführer seinen Vortrag ergänzt und weitere Gründe genannt, die nach seiner Ansicht zu einer Besorgnis der Befangenheit führen.

a) Richter Müller habe als damaliger Ministerpräsident im Vorfeld der Wahlen zum 14. Landtag des Saarlandes am 30. August 2009 durch die Anzeigenserie "Der Ministerpräsident informiert", durch einen den Gehaltsabrechnungen der Landesbeschäftigten beigefügten Brief des Ministerpräsidenten sowie durch die Publikation der Broschüre "Saarland - aber sicher" des Ministeriums für Inneres und Sport des Saarlandes verfassungswidrige "Regierungspropaganda" vorgenommen und damit verfassungswidrige "verschleierte" staatliche Parteienfinanzierung zugunsten seiner Partei, der CDU, betrieben. Die Rechtswidrigkeit dieser Maßnahmen sei durch das Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes vom 1. Juli 2010 (Verfassungsgerichtshof des Saarlandes, Urteil vom 1. Juli 2010 - Lv 4/09 -, juris) festgestellt worden. Sie stünden zudem im Widerspruch zu den seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1977 (BVerfGE 44, 125) geltenden Grundsätzen über zulässige Öffentlichkeitsarbeit und verfassungswidrige Wahlwerbung. Richter Müller habe in offensichtlicher Kenntnis dieser Judikatur bedingt vorsätzlich einen Verfassungsbruch begangen. Ein Verfahrensbeteiligter müsse nach vernünftiger Würdigung der Situation ernsthafte Zweifel daran haben, dass Richter Müller bereit sei, einer verdeckten Parteienfinanzierung durch beurteilende Gestaltung des Verfassungsrechts entgegenzuwirken.

b) Außerdem nehme der Richter Müller ihm gegenüber eine, über bloße Sympathie oder Antipathie hinausgehende, "feindselige Haltung" (unter Verweis auf Klein, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kommentar, § 19 Rn. 6) ein.

aa) Dies begründet der Beschwerdeführer zum einen mit der "drastischen Kritik", die er anlässlich der Wahl des Richters Müller zum Richter des Bundesverfassungsgerichts geübt habe. Hierbei sei vor allem die Eignung des Richters als Bundesverfassungsrichter mit klaren Worten in Abrede gestellt worden. Diese Kritik sei geeignet, den Richter Müller in seinem Selbstverständnis so empfindlich zu treffen, dass die Gefahr bestehe, dass er dem Beschwerdeführer als Urheber jener Äußerungen nicht mehr unbefangen begegnen könne.

bb) Zum anderen verweist der Beschwerdeführer auf eine Podiumsdiskussion am 20. Juni 2000 im Landtag Rheinland-Pfalz unter dem Titel "Volk oder Parteien - wer ist der Souverän?", bei der es zu einem Wortwechsel zwischen ihm und dem Richter Müller gekommen sei.

Auf seine kritischen Äußerungen zur parteipolitischen Ämterpatronage hin habe Richter Müller ihm unterstellt, er suggeriere, "dass Art. 33 Abs. 2 des Grundgesetzes faktisch außer Kraft gesetzt ist und nur noch auf der Basis eines Parteibuchs Ämter vergeben werden" und bestritten, "dass Art. 33 Abs. 2 des Grundgesetzes in der Mehrzahl der Fälle nicht mehr funktioniert". Diese Erwiderung auf die Kritik des Beschwerdeführers sei maßlos übertrieben und zeige den Ärger eines hohen Parteifunktionärs gegenüber dem sogenannten Parteienkritiker (also dem Beschwerdeführer). Außerdem habe der Beschwerdeführer auf die Äußerung des Richters Müller, die Verbeamtung der Parlamente beruhe darauf, dass der öffentlich Bedienstete "jederzeit in seinen früheren Beruf" zurückkehren könne, wie folgt erwidert:

"Wir haben nicht nur eine Verbeamtung der Parlamente, sondern auch eine Verbeamtung der Parteien. Die können Sie nicht mit dem Rückkehranspruch begründen. Die hängt damit zusammen, dass viele öffentliche Bedienstete, um vorwärts zu kommen, in eine Partei eintreten. Das ist doch ein offenes Geheimnis, Herr Müller".

Darauf habe Richter Müller geantwortet:

"Das ist offener Unsinn".

Beide Äußerungen des Richters zeigten, dass dieser bestrebt sei, Probleme und verfassungswidrige Auswüchse des Parteienstaates klein zu reden, und es ihm - in Verärgerung und feindseliger Gegnerschaft gegenüber dem "Parteienkritiker" - nicht um eine sachliche Diskussion gegangen sei, sondern um Polemik und Herabsetzung des Beschwerdeführers.

c) Darüber hinaus hat der Beschwerdeführer sein Ablehnungsgesuch auf zwei weitere Sachverhalte gestützt, anhand derer sich zeige, dass Richter Müller die rechtlichen Grenzen der staatlichen Politikfinanzierung grob zu missachten pflege. Insoweit führt der Beschwerdeführer den Haushaltsentwurf der Regierung des Saarlandes für das Jahr 2010 an, der in offensichtlich rechtswidriger Weise eine Erhöhung der Fraktionszuschüsse um 49 % vorgesehen habe, und sieht in Inhalt und Zustandekommen des Saarländischen Fraktionsrechtsstellungsgesetzes vom 13. November 1996 einen weiteren Grund für die Besorgnis der Befangenheit des Richters Müller. Dieses Gesetz enthalte im Wesentlichen gleichlautende Regelungen wie das Fraktionsgesetz des Bundes, welches 1995 in das Abgeordnetengesetz eingefügt worden und daher Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sei. Dem Ausschluss stehe auch nicht die Regelung des § 18 Abs. 3 Nr. 1 BVerfGG entgegen, da Richter Müller nicht nur als Abgeordneter am Gesetzgebungsverfahren mitgewirkt habe, sondern als damaliger Fraktionsvorsitzender der CDU das Saarländische Fraktionsrechtsstellungsgesetz mitbetrieben und dazu beigetragen habe, die verfassungsrechtlichen Probleme durch ein "Camouflage-Gesetz" vor der Öffentlichkeit zu verbergen.

d) Selbst wenn man jeden einzelnen dieser Sachverhalte nicht als ausreichend ansehe, um die Besorgnis der Befangenheit zu begründen, ergebe jedenfalls die erforderliche Gesamtbetrachtung der geschilderten Konstellationen eine solche Besorgnis.

3. Richter Müller hat im Rahmen seiner dienstlichen Äußerung unter dem 8. Juni 2016 mitgeteilt, dass die vorgetragenen Tatsachen zuträfen; Anhaltspunkte für eine Befangenheit seien ihm nicht ersichtlich.

4. Zur dienstlichen Äußerung des Richters Müller hat der Beschwerdeführer mit Schriftsatz vom 16. Juni 2016 Stellung genommen und im Wesentlichen auf seine bisherigen Schriftsätze verwiesen.

a) Ergänzend grenzt er den vorliegenden Sachverhalt zu dem Beschluss des Senats vom 1. März 2016 im NPD-Verbotsverfahren betreffend das Befangenheitsgesuch der dortigen Antragsgegnerin ab (- 2 BvB 1/13 -, juris). Bei der Zurückweisung der Ablehnung des Richters Müller als unbegründet sei es um bloße politische Äußerungen des Richters Müller über die Verfassungsmäßigkeit des Verhaltens anderer (der NPD als Antragsgegnerin) gegangen. Vorliegend gehe es dagegen um das Verhalten des Richters Müller selbst.

b) Auch im Hinblick auf die Beschlüsse des Ersten Senats vom 5. Februar 1997 und vom 26. Februar 2014 (BVerfGE 95, 189 <192>; 135, 248 <259>) müsse eine Besorgnis der Befangenheit des Richters Müller angenommen werden. Vergleichbar der Situation, die dem Beschluss vom 26. Februar 2014 betreffend die Besorgnis der Befangenheit des Richters Ferdinand Kirchhof (unter Verweis auf BVerfGE 135, 248 <259>) zugrunde lag, stelle sich auch Richter Müller in den Augen des Beschwerdeführers als Vertreter einer vom Beschwerdeführer bekämpften Auffassung dar.

c) Schließlich spreche auch das Zeitmoment nicht gegen die Annahme einer Besorgnis der Befangenheit des Richters Müller, zumal die Handlungen aus dem Jahr 2009 und 2010 rührten oder damit zusammenhingen. Jedenfalls erscheine sein dargelegtes Verhalten derart gewichtig und für seine Einstellung derart bezeichnend, dass das zeitliche Moment zurücktreten müsse.

II.

Der Antrag auf Ablehnung von Richter Müller gemäß § 19 Abs. 1 BVerfGG ist zulässig, aber unbegründet.

1. Die Besorgnis der Befangenheit eines Richters des Bundesverfassungsgerichts nach § 19 BVerfGG setzt einen Grund voraus, der geeignet ist, Zweifel an seiner Unparteilichkeit zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 82, 30 <38>; 98, 134 <137>; 101, 46 <51>; 102, 122 <125>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 11. August 2009 - 2 BvR 343/09 -, juris, Rn. 11; stRspr). Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Richter tatsächlich parteilich oder befangen ist oder ob er sich selbst für befangen hält. Entscheidend ist allein, ob bei vernünftiger Würdigung aller Umstände Anlass besteht, an der Unvoreingenommenheit des Richters zu zweifeln (vgl. BVerfGE 108, 122 <126>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 25. Mai 2007 - 1 BvR 1696/03 -, juris, Rn. 8; stRspr).

2. Gemessen an diesem Maßstab ist nicht von einer Besorgnis der Befangenheit des Richters Müller auszugehen. Die vorgetragenen Sachverhalte bieten bei vernünftiger Würdigung keinen Anlass, an seiner Unvoreingenommenheit zu zweifeln:

a) Aus der vorhergehenden amtlichen Tätigkeit eines Richters kann eine Besorgnis der Befangenheit nicht ohne weiteres abgeleitet werden (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 11. August 2009 - 2 BvR 343/09 -, juris). Ein hinreichender Bezug der dargestellten, den Richter Müller in seiner Zeit als Fraktionsvorsitzender oder Ministerpräsident betreffenden Sachverhalte zum vorliegenden Verfahrensgegenstand ist nicht erkennbar.

Hier geht es um den vom Beschwerdeführer angegriffenen Beschluss des Deutschen Bundestages vom 3. Juli 2014 über die Gültigkeit der Bundestagswahl 2013 und hilfsweise die Feststellung der Verletzung von Rechten des Beschwerdeführers, vgl. § 48 Abs. 1 BVerfGG. In der Sache wendet sich der Beschwerdeführer gegen die in § 6 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 BWahlG vorgesehene Fünf-Prozent-Sperrklausel und die seiner Ansicht nach "verschleierte staatliche Parteien- und Wahlkampffinanzierung der Bundestagsparteien bei der Bundestagswahl 2013". Weder der Vortrag betreffend das Urteil des Saarländischen Verfassungsgerichtshofs vom 1. Juli 2010 (- Lv 4/09 -, juris) noch der Vortrag betreffend die Mitwirkung an Landesgesetzen stellen einen hinreichenden Bezug zu diesem Verfahrensgegenstand her.

aa) Das Urteil des Saarländischen Verfassungsgerichtshofs betrifft die Frage, ob durch die dort verfahrensgegenständlichen Maßnahmen der Landesregierung mit Blick auf die Wahl des Landtages des Saarlandes am 30. August 2009 die Grenzen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit überschritten worden sind. Der Verfassungsgerichtshof kam zu dem Ergebnis, dass durch die Publikation der Broschüre "Saarland - aber sicher" und durch die Veröffentlichung der Anzeigenserie "Der Ministerpräsident informiert" sowie durch den Brief des "Ministerpräsidenten des Saarlandes" vom Mai 2009, der den Gehaltsabrechnungen der Beschäftigten des Landes beigefügt war, werbend in den Wahlkampf eingegriffen worden war.

Im Unterschied dazu wendet der Beschwerdeführer sich gegen die Wahl zum 18. Deutschen Bundestag am 22. September 2013. Die dabei von ihm geltend gemachten Wahlfehler betreffen auch inhaltlich nicht Prüfungsgegenstände, mit denen der Saarländische Verfassungsgerichtshof sich in seiner Entscheidung vom 1. Juli 2010 befasst hat. Hinsichtlich der vom Beschwerdeführer angegriffenen Fünf-Prozent-Sperrklausel ist dies evident. Aber auch ein Bezug zur "verschleierte[n] staatliche[n] Parteien- und Wahlkampffinanzierung der Bundestagsparteien bei der Bundestagswahl 2013" besteht nicht. In diesem Zusammenhang kritisiert der Beschwerdeführer die Verwendung von Geldern der Fraktionen des Deutschen Bundestages zum Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit, den seiner Ansicht nach rechtswidrigen Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern und die Zuteilung von Finanzmitteln an die politischen Stiftungen der Bundestagsparteien. Es ist daher nicht ersichtlich, inwieweit Richter Müller durch die Entscheidung des Saarländischen Verfassungsgerichtshofs vom 1. Juli 2010 an einer unvoreingenommenen Entscheidung der vorliegend relevanten Streitgegenstände gehindert sein sollte.

bb) Die Ausführungen des Beschwerdeführers zum Haushaltsentwurf der Regierung des Saarlandes für das Jahr 2010, der von Richter Müller als Ministerpräsident des Saarlandes miteingebracht wurde, und seine Mitwirkung an der Verabschiedung des Saarländischen Fraktionsrechtsstellungsgesetzes am 13. November 1996 als Abgeordneter und Vorsitzender der CDU-Fraktion des Saarländischen Landtags begründen eine Besorgnis der Befangenheit des Richters ebenfalls nicht. Auch insoweit fehlt es an einem hinreichenden Bezug zum vorliegenden Verfahren. Ein Zusammenhang zwischen der im Haushaltsentwurf der saarländischen Landesregierung für das Jahr 2010 - auch angesichts der Erhöhung der Zahl der im Parlament nach der Landtagswahl 2009 vertretenen Fraktionen - vorgesehenen Steigerung der Fraktionsmittel und der Bundestagswahl 2013 einschließlich einer von dem Beschwerdeführer behaupteten verschleierten staatlichen Parteien- und Wahlkampffinanzierung im Vorfeld dieser Wahl ist nicht erkennbar. Gleiches gilt für den Inhalt und das Zustandekommen des Saarländischen Fraktionsrechtsstellungsgesetzes.

Soweit der Beschwerdeführer darauf verweist, das saarländische Fraktionsrechtsstellungsgesetz enthalte hinsichtlich der Öffentlichkeitsarbeit von Parlamentsfraktionen Regelungen, die mit den vorliegend angegriffenen Regelungen des Abgeordnetengesetzes des Bundes inhaltsgleich seien, lässt er die gesetzliche Wertung des § 18 Abs. 3 Nr. 1 BVerfGG außer Betracht, die auf die Auslegung des § 19 BVerfGG ausstrahlt (vgl. BVerfGE 2, 295 <297>). Danach darf als Richter nicht ausgeschlossen werden, wer an dem Gesetzgebungsverfahren mitgewirkt hat, welches zu dem vom Bundesverfassungsgericht zu prüfenden Gesetz geführt hat. Der Begriff der "Mitwirkung" ist dabei weit zu verstehen und erstreckt sich nicht nur auf die parlamentarische Tätigkeit als Abgeordneter (vgl. BVerfGE 135, 248 <256>).

Richter Müller hat noch nicht einmal an den mit der Wahlprüfungsbeschwerde angegriffenen Gesetzen, sondern allenfalls an angeblich inhaltsgleichen Regelungen des saarländischen Landesrechts mitgewirkt. Wenn aber bereits verfahrensgegenständliche Gesetze, bei denen der betreffende Richter mitgewirkt hat, nach der Wertung des § 18 Abs. 3 Nr. 1 BVerfGG regelmäßig nicht zum Ausschluss oder zu einem begründeten Ablehnungsgesuch eines Richters führen können, muss dies für den vorliegenden Fall erst recht gelten. Zur Vermeidung eines Wertungswiderspruchs zwischen § 18 Abs. 3 und § 19 BVerfGG bedürfte es zusätzlicher Gründe, die über die bloße Mitwirkung am Gesetzgebungsverfahren hinausgehen, um eine Besorgnis der Befangenheit des Richters Müller begründet erscheinen zu lassen (vgl. BVerfGE 135, 248 <257>). Diese sind nicht erkennbar und ergeben sich insbesondere nicht bereits aus dem Umstand, dass Richter Müller als Fraktionsvorsitzender an der Verabschiedung des saarländischen Fraktionsrechtsstellungsgesetzes beteiligt war. Dass ihm - über die übliche Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren hinausgehend - eine Art Urheberschaft hinsichtlich des vorliegend zu beurteilenden Regelungskonzeptes zukommt (vgl. BVerfGE 135, 248 <259>), ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

cc) Auch aus der Gesamtbetrachtung der vom Beschwerdeführer angeführten Sachverhalte ergibt sich nichts anderes. Es bestehen bei vernünftiger Würdigung keine ernsthaften Zweifel an der Bereitschaft des Richters Müller, einer verfassungsrechtlich unzulässigen (verdeckten) Parteienfinanzierung entgegenzutreten. Dafür spricht insbesondere, dass den Bestimmungen über die Wahl von Richtern des Bundesverfassungsgerichts (Art. 94 Abs. 1 GG, §§ 3 ff. BVerfGG) als selbstverständlich, sogar als erwünscht zugrunde liegt, dass auch Personen, die als Repräsentanten von Parteien politische Funktionen in den Parlamenten ausgeübt oder politische Ämter in den Regierungen bekleidet haben, zu Mitgliedern des Bundesverfassungsgerichts gewählt und ernannt werden können, um ihre politischen Erfahrungen für die Verfassungsrechtsprechung fruchtbar zu machen. Damit geht die Erwartung des Verfassungs- und Gesetzgebers einher, dass sie ihre neue Rolle als Richter unabhängig von früheren parteipolitischen Auseinandersetzungen ausüben werden (vgl. BVerfGE 99, 51 <56 f.>; BVerfG, Beschluss vom 1. März 2016 - 2 BvB 1/13 -, juris, Rn. 17; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 11. August 2009 - 2 BvR 343/09 -, juris, Rn. 15.).

Sowohl die Vorgänge betreffend die Öffentlichkeitsarbeit der saarländischen Landesregierung als auch die Mitwirkung an Landesgesetzen sind dem politischen Wirken des Richters Müller vor seiner Ernennung zum Richter des Bundesverfassungsgerichts zuzuordnen. Zu den von ihm bekleideten Ämtern gehören naturgemäß die Mitwirkung an möglicherweise umstrittenen Gesetzen und die Initiierung von Maßnahmen zur Öffentlichkeitsarbeit der Landesregierung als Ministerpräsident. Daraus kann bei vernünftiger Würdigung aber nicht gefolgert werden, dass bei Richter Müller nunmehr in seinem Amt als Verfassungsrichter gegenüber den vom Beschwerdeführer geltend gemachten Verfahrensgegenständen eine Besorgnis der Befangenheit angenommen werden muss. Dies folgt bereits aus dem Umstand, dass diese in keinem hinreichenden Bezug zu den dargelegten Sachverhalten stehen. Anhaltspunkte dafür, dass Richter Müller hinsichtlich der vorliegend gerügten, auf die Bundestagswahl 2013 bezogenen Gegenstände den mit dem Amt eines Bundesverfassungsrichters verbundenen Verhaltenserwartungen nicht Rechnung tragen wird, sind zudem nicht ersichtlich.

Insoweit trägt auch das Argument des Beschwerdeführers, es handele sich bei den vorgetragenen Sachverhalten um das Verhalten des Richters selbst, während es sich bei dem Sachverhalt, der dem Beschluss des Senats vom 1. März 2016 im NPD-Verbotsverfahren zugrunde lag, um politische Äußerungen über die Verfassungsmäßigkeit anderer gehandelt habe, nicht. Auch in diesem Beschluss war ausschließlich das Verhalten des abgelehnten Richters in Form seiner Äußerungen über die NPD Gegenstand der Prüfung.

b) Der Vortrag des Beschwerdeführers, mit dem er eine über bloße Antipathie hinausgehende "feindselige Einstellung" des Richters Müller gegenüber seiner Person zu belegen versucht, vermag diese und damit auch eine Besorgnis der Befangenheit des Richters Müller nicht zu begründen.

aa) Es ist Ausdruck der freien Meinungsäußerung des Beschwerdeführers, Kritik - selbst "drastische" Kritik - an der Eignung des Richters Müller zum Verfassungsrichter zu äußern. Ein darauf gestütztes Ablehnungsgesuch ist jedenfalls unbegründet. Ansonsten könnte jeder Beteiligte eines Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht die Befangenheit eines ihm unliebsamen Richters herbeiführen, indem er "drastische" Kritik an diesem äußerte.

bb) Bei der Podiumsdiskussion vom 20. Juni 2000 unter anderem zwischen dem Richter Müller und dem Beschwerdeführer handelte es sich um eine Veranstaltung, bei der Richter Müller eine andere Auffassung als der Beschwerdeführer zu der Frage der Ämterpatronage und der Beachtung von Art. 33 Abs. 2 GG vertrat. Eine feindselige Einstellung des Richters gegenüber der Person des Beschwerdeführers kann dem nicht entnommen werden. Auch die in diesem Zusammenhang erfolgte pointierte Aussage ("Das ist offener Unsinn"), die zudem durch die Vorrede des Beschwerdeführers ("Das ist doch ein offenes Geheimnis, Herr Müller") veranlasst war, vermag daran nichts zu ändern. Es ist nicht erkennbar, dass dieses 16 Jahre zurückliegende Ereignis zu einer Besorgnis der Befangenheit des Richters Müller führen könnte. Auch insoweit kann auf die mit der Übernahme des Amtes eines Verfassungsrichters einhergehenden Verhaltenserwartungen verwiesen werden.