BVerwG 27.06.2018 - 10 C 4/17

Die Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (Klägerin) wendet sich gegen einen Bescheid des Bundesamts für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen (Beklagte), mit dem festgestellt wurde, dass der beigeladenen Stadt H. ein Anspruch auf Erlösauskehr für eine unbebaute Teilfläche eines Grundstücks zustehe, weil dessen Restitution ausgeschlossen sei.

Die Beigeladene hatte das 7 700 qm große Grundstück F.-Straße / G.-Straße im Jahr 1948 erworben. 1954 war es in Volkseigentum überführt worden. Rechtsträger wurde der VEB A., der auf Teilflächen des Grundstücks Werkswohnungen errichtete. Der VEB wurde zum 1. Juli 1990 in die P. GmbH umgewandelt, die das Grundstück gemäß § 8 WEG in 26 Wohnungseinheiten aufteilte und diese anschließend verkaufte. In den gleichlautenden Kaufverträgen behielt sich die Verkäuferin das Recht auf kostenfreie Rückübereignung einer unbebauten Teilfläche von etwa 2 400 qm vor und ließ sich von den Käufern jeweils eine Vollzugsvollmacht erteilen. Wenigstens eine der verkauften Eigentumswohnungen wurde in der Folgezeit weiterveräußert.

Nachdem die TLG ... unter dem 22. Juli 1997 mitgeteilt hatte, dass sich die in den Veräußerungsverträgen bezeichnete unbebaute Teilfläche von 2 400 qm noch in ihrer Verfügungsbefugnis befinde, übertrug der Präsident der Klägerin diese Teilfläche mit Bescheid vom 8. September 1997 auf die Beigeladene. In Ansehung der bebauten Restfläche einigten sich die Klägerin und die Beigeladene durch Vereinbarung vom 21. September/19. Oktober 2001, die von der Zuordnungsbehörde bestätigt wurde, auf Erlösauskehr.

Am 7. März 2008 wurde das Grundstück in die unbebaute Teilfläche Flst.-Nr. 248/1 mit 2 400 qm und die bebaute Teilfläche Flst.-Nr. 248/2 mit 5 370 qm geteilt. Die mittlerweile zuständige Beklagte bestätigte, dass das neue Flurstück 248/1 der im Bescheid vom 8. September 1997 der Beigeladenen restituierten Teilfläche entspreche, und bat um Grundbuchvollzug. Das lehnte das Grundbuchamt mit rechtskräftigem Beschluss vom 9. Mai 2011 mit der Begründung ab, die betreffende Fläche befinde sich in Privateigentum. Daraufhin erließ die Beklagte am 27. April 2015 den streitgegenständlichen Bescheid, mit dem sie feststellte, dass (1.) die Beigeladene in Ansehung des Flurstücks 248/1 grundsätzlich restitutionsberechtigt sei, dass (2.) die Restitution aber ausgeschlossen sei und (3.) der Beigeladenen deshalb ein Anspruch auf Geldausgleich nach § 13 Abs. 2 VZOG zustehe.

Der gegen Ziffer 2 und 3 dieses Bescheides gerichteten Klage gab das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 17. August 2016 statt. Es könne noch nicht abschließend festgestellt werden, ob ein Rückgabeanspruch der Beigeladenen ausgeschlossen und die Klägerin deshalb zur Erlösauskehr verpflichtet sei. Die streitgegenständliche Fläche sei zwar veräußert worden. Damit sei sie aber noch nicht endgültig aus dem zuordnungsfähigen Vermögen ausgeschieden. Die vertragliche Abrede über die Rückübereignung dieser Fläche stelle sich als Zuordnungsvorbehalt dar. Für solche Vereinbarungen lasse das Gesetz auch im vorliegenden Fall Raum. Ausdrücklich ermögliche es zwar lediglich Zuordnungsvorbehalte für einzelne Vermögensgegenstände, die im Eigentum von Treuhandunternehmen gestanden hätten, um zu verhindern, dass diese bei einer Privatisierung von Unternehmensanteilen aus dem zuordnungsfähigen Vermögen ausschieden. Dies hindere die Anerkennung von Zuordnungsvorbehalten in weiteren Fällen aber nicht, wie die Rechtsprechung zeige; im vorliegenden Fall sei es ebenfalls angebracht. Unklar sei aber, ob sich die Zuordnungsvorbehalte realisieren ließen. Es sei Sache der Beteiligten, hierzu an die derzeitigen Wohnungseigentümer und etwaige Grundpfandgläubiger heranzutreten.

Mit der Revision rügt die Beklagte, das Verwaltungsgericht habe in der Vertragsabrede zu Unrecht einen Zuordnungsvorbehalt gesehen. Sie beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 17. August 2016 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Dieses sei schon aus den dort aufgeführten Gründen, jedenfalls aber im Ergebnis richtig. Der ursprüngliche Restitutionsanspruch der Beigeladenen sei bereits durch die Aufteilung des Grundstücks in Wohneigentumseinheiten untergegangen, weil die Restitution dadurch rechtlich unmöglich geworden sei. Außerdem hätten sich die Klägerin und die Beigeladene mit der Erlösauskehrvereinbarung von 2001 über die Kompensation der Beigeladenen abschließend geeinigt. Das folge aus § 1 wie aus § 4 Abs. 2 der Vereinbarung, denenzufolge alle Ansprüche der Beigeladenen aus der Veräußerung der Gesamtfläche abgegolten werden sollten.

Die Beigeladene stellt keinen Antrag. Sie hält es für unzumutbar, sie zur Wahrnehmung ihrer Rechte auf Vereinbarungen mit allen derzeitigen Wohnungseigentümern zu verweisen.

Die Revision ist begründet. Das angegriffene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Der Senat kann in der Sache entscheiden, weil weitere Ermittlungen nicht erforderlich sind (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Die Klage ist unbegründet und daher abzuweisen.

1. Das Verwaltungsgericht hat es für möglich gehalten, dass die Veräußerung der auf dem Grundstück gebildeten 26 Wohnungseigentumseinheiten nicht zum Erlöschen des der Beigeladenen zustehenden Anspruchs auf Restitution des Flurstücks 248/1 geführt hat, weil bei der Veräußerung jeweils ein Zuordnungsvorbehalt für diese Teilfläche vereinbart worden sei. Diese Erwägung verstößt gegen § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 VZOG.

Schon der Wortlaut der Vorschrift lässt für die Anerkennung von Zuordnungsvorbehalten in ihrem Anwendungsbereich keinen Raum. Denn er ordnet ausnahmslos den Ausschluss der Rückübertragung eines Vermögensgegenstandes an, wenn dieser im Zeitpunkt der Entscheidung über den Restitutionsantrag bereits rechtsgeschäftlich veräußert worden ist. Dies schließt Zuordnungsvorbehalte bei Einzelveräußerung restitutionsbelasteter Vermögensgegenstände (asset deal) aus.

Dieses Ergebnis entspricht dem Zweck des § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 VZOG, die Verkehrsfähigkeit von Staatsvermögen zu sichern (BT-Drs. 12/5553 S. 171). Die Gesetzesbegründung erläutert, dass die Vorschrift die Frage klären soll, ob der Restitutionsanspruch öffentlich-rechtlicher Körperschaften durch eine rechtsgeschäftliche Veräußerung untergeht oder ob er sich in der Person des Erwerbers fortsetzt. Dabei stellt sie die Nachteile eines "Weiterwanderns" des Restitutionsanspruches bei Veräußerung eines Vermögensgegenstandes aus dem staatlichen Vermögen für dessen Verkehrsfähigkeit heraus. Wegen dieser Nachteile werde gesetzlich eindeutig festgelegt, dass mit der rechtsgeschäftlichen Veräußerung eines Vermögensgegenstandes aus dem staatlichen Vermögen das Eigentum endgültig an den Erwerber übergehe (BT-Drs. 12/5553 S. 171).

Auch die Systematik des Vermögenszuordnungsgesetzes spricht dagegen, Zuordnungsvorbehalte im Anwendungsbereich des § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 VZOG - also bei Einzelveräußerungen von Restitutionsobjekten - anzuerkennen.

Ausdrücklich erlaubt das Gesetz Zuordnungsvorbehalte lediglich in Fällen, in denen Vermögenswerte, die im Eigentum von Treuhandunternehmen stehen, durch Privatisierung dieser Unternehmen aus dem zuordnungsfähigen Vermögen ausscheiden (§ 1c VZOG). Diese Vorschrift ist gemäß Art. 1 des Ersten Gesetzes über die Bereinigung von Bundesrecht im Zuständigkeitsbereich des Bundesministeriums der Justiz vom 19. April 2006 (BGBl. I S. 866) an die Stelle von § 6 ZErgG getreten. Mit dessen Einführung durch Art. 3 Abs. 3 des Gesetzes zur abschließenden Erfüllung der verbliebenen Aufgaben der Treuhandanstalt vom 9. August 1994 (BGBl. I S. 2062) verfolgte der Gesetzgeber das Ziel, die bis dahin ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Zuordnungsvorbehalten zu kodifizieren. Mit Urteil vom 24. März 1994 hatte das Bundesverwaltungsgericht entschieden, im Falle der Veräußerung der Geschäftsanteile eines Treuhandunternehmens lasse das Vermögenszuordnungsgesetz Raum für eine privatrechtliche Abrede oder eine öffentlich-rechtliche Unterwerfungserklärung des Inhalts, dass einzelne Vermögensgegenstände einer nachträglichen Rückübertragung als Kommunalvermögen zugänglich bleiben (BVerwG, Urteil vom 24. März 1994 - 7 C 34.93 - BVerwGE 95, 301 <307>). Mit Urteil vom 29. April 1994 hatte es darüber hinaus geklärt, dass dies auch für solche Vermögensgegenstände gelte, die dem Kommunalisierungsvorbehalt des § 10 VZOG unterliegen (BVerwG, Urteil vom 29. April 1994 - 7 C 30.93 - BVerwGE 96, 1 <4 f.>). Beide Fallgruppen betrafen die Privatisierung restitutionsbelasteter Vermögenswerte, die sich im Eigentum von Treuhandunternehmen befanden, durch einen Verkauf der Anteile an diesen Unternehmen. Dementsprechend hat der Gesetzgeber § 6 ZErgG und später § 1c VZOG nur auf Fälle der Veräußerung von Anteilen an Treuhandunternehmen zugeschnitten und keine generelle Möglichkeit eröffnet, Zuordnungsvorbehalte bei jeder Form der Privatisierung von öffentlichem Vermögen zu vereinbaren.

Der Anerkennung von Zuordnungsvorbehalten im Anwendungsbereich des § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 VZOG steht außerdem § 12 VZOG entgegen. Die Vorschrift regelt die Voraussetzungen, unter denen die rechtsgeschäftliche Veräußerung eines restitutionsbelasteten Vermögensgegenstandes ausnahmsweise zulässig ist (BT-Drs. 12/5553 S. 172). Erlaubt sind nur Verfügungen zu investiven Zwecken im Sinne des § 12 Abs. 1 Satz 2 VZOG, die das in § 12 Abs. 2 bis 4 VZOG geforderte Verfahren einhalten. Die Regelung ist abschließend. Raum für Verfügungen unter Zuordnungsvorbehalt lässt sie nicht. Dies wird durch ihre Entstehungsgeschichte bestätigt. Der Gesetzgeber ging davon aus, dass der Grundsatz bundestreuen Verhaltens die Verfügungsberechtigten verpflichte, bei Verfügungen über Vermögensgegenstände zu berücksichtigen, ob ein Restitutionsanspruch hinsichtlich des Vermögensgegenstandes bestehen kann. § 12 VZOG sollte diese Pflicht konkretisieren und festlegen, wann eine Verfügung über einen Vermögenswert zulässig oder nicht mehr zulässig ist (BT-Drs. 12/5553 S. 172). Dem widerspräche es, weitere Verfügungsmöglichkeiten bei gleichzeitiger Vereinbarung von Zuordnungsvorbehalten anzuerkennen.

Die Revision zeigt keine Gründe auf, aus denen es geboten sein könnte, dennoch im Anwendungsbereich des § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 VZOG Zuordnungsvorbehalte anzuerkennen. Dass Zuordnungsvorbehalte in § 1c VZOG nicht abschließend normiert werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 2005 - 3 C 31.03 - BVerwGE 122, 350 <358>), genügt dazu nicht. Der Gesetzgeber bezweckte, eine zügige Unternehmensprivatisierung zu ermöglichen, ohne dadurch öffentliche Restitutionsansprüche an Unternehmensanteilen oder Gegenständen des Betriebsvermögens auszuschließen. Deshalb hat die Rechtsprechung Zuordnungsvorbehalte bisher nur bei Anteilsveräußerungen (share deals) anerkannt, wenn dies zum Verlust der Zuordnungsfähigkeit einzelner Vermögensgegenstände (BVerwG, Urteile vom 24. März 1994 - 7 C 34.93 - BVerwGE 95, 301 und vom 29. April 1994 - 7 C 30.93 - BVerwGE 96, 1) oder der Anteile selbst führte (BVerwG, Urteil vom 20. Januar 2005 - 3 C 31.03 - a.a.O.). Dann dienen Zuordnungsvorbehalte jeweils dem Ausgleich der Interessen der Kommunen, ihre Restitutions- oder Zuordnungsansprüche zugunsten der eigenen Aufgabenerfüllung möglichst umfassend zu realisieren, mit dem Interesse, das in den Treuhandunternehmen enthaltene Vermögen möglichst schnell umfassend zu privatisieren. Eine vergleichbare Problemlage besteht bei der Veräußerung einzelner Vermögensgegenstände ohne Bezug zu Anteilsverkäufen nicht. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht in neueren Entscheidungen betont, dass der Gesetzgeber Privatisierungen durch Einzelveräußerung restitutionsbelasteter Vermögensgegenstände (asset deals) nicht antasten und das Eigentum der jeweiligen Erwerber ausnahmslos schützen wollte (BVerwG, Urteile vom 18. Juni 2008 - 3 C 4.07 - Buchholz 428.2 § 1a VZOG Nr. 17 Rn. 21 ff. und vom 25. Juni 2009 - 3 C 11.08 - Buchholz 428.2 § 11 VZOG Nr. 34 Rn. 14 ff.).

2. Das Urteil stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar.

a) Die Zuordnungsfähigkeit der inzwischen als Flurstück 248/1 vermessenen Teilfläche ist nicht bereits durch die Bildung von Wohnungseigentum auf dem Gesamtgrundstück untergegangen, sondern erst durch die Veräußerung der Wohnungseigentumsanteile, zu deren Gemeinschaftsfläche sie gehört. In entsprechender Anwendung von § 4 Abs. 1 Satz 1 VermG führt zwar die dauerhafte tatsächliche oder rechtliche Unmöglichkeit, bestehende Restitutionsansprüche zu erfüllen, zum Erlöschen dieser Ansprüche (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2009 - 3 C 11.08 - Buchholz 428.2 § 11 VZOG Nr. 34 Rn. 18 ff.). Die Begründung von Wohnungseigentum hat aber nicht zu einer solchen Unmöglichkeit geführt.

Tatsächlich unmöglich im Sinne der Vorschrift ist eine Restitution, wenn die Rückgabe eines Vermögenswertes aus naturgesetzlichen Gründen von niemandem mehr erbracht werden kann (Wasmuth, in: RVI, § 4 VermG Rn. 15). Davon ist vorliegend nicht auszugehen. Ebenso wie § 2 Abs. 2 Satz 1 VermG bezeichnet § 1a Abs. 1 Satz 1 VZOG als Grundstücke nicht (nur) Buchgrundstücke, sondern alle sachenrechtlich hinreichend bestimmten Grundflächen. Zu diesen zählt auch die zwischenzeitlich als Flurstück 248/1 trennvermessene Teilfläche. Diese ist auch nach der Aufteilung des ehemaligen Grundstücks Flst.-Nr. 248 in Wohnungseigentum noch vorhanden.

Rechtlich unmöglich ist eine Restitution, wenn ihr ein dauerhaftes, unbehebbares rechtliches Hindernis entgegensteht. Ein solches Hindernis hat die Aufteilung des Gesamtgrundstücks in Wohnungseigentumseinheiten nicht ausgelöst. Die Begründung von Wohnungseigentum erfolgt im Falle von Alleineigentum an einem Grundstück gemäß § 8 WEG durch Erklärung des Eigentümers gegenüber dem Grundbuchamt. Das Grundbuchamt vollzieht die Teilungserklärung durch Schließung des Grundbuchblattes für das geteilte Grundstück und die Anlegung von Wohnungsgrundbüchern für jede einzelne Wohneinheit (§ 8 Abs. 2 Satz 2 WEG). Mit Begründung des Wohnungseigentums erlischt das Eigentum an dem Grundstück. An seine Stelle tritt das Eigentum an den neu gebildeten Wohnungseigentumseinheiten. Die bisher am Grundstück bestehenden Rechtsverhältnisse wie Miteigentum oder Belastungen setzen sich an den Wohnungseigentumsanteilen fort. Die Summe aller Wohnungseigentumsrechte ist mit dem ungeteilten Grundstück identisch (Rapp, in: Staudinger, BGB, Neubearbeitung 2018, § 8 WEG Rn. 3, 8 f. m.w.N.). Die ausschließlich im Gemeinschaftseigentum stehende Teilfläche (jetzt Flurstück Nr. 248/1) hätte danach bis zur Veräußerung der Wohnungseigentumseinheiten und dem dadurch ausgelösten Restitutionsausschlussgrund gemäß § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 VZOG jederzeit ohne Verstoß gegen zwingende Vorschriften des Wohnungseigentumsgesetzes an die Beigeladene zurückübertragen werden können. Die Veräußerung sämtlicher Einheiten war bereits vor Ergehen des Rückübertragungsbescheides abgeschlossen und vollzogen. Damit war - auch - die Teilfläche vollständig in Privateigentum übergegangen.

b) Das Urteil ist auch nicht teilweise im Ergebnis richtig, weil die Klägerin und die Beigeladene mit ihrer Vereinbarung vom 21. September/19. Oktober 2001 die Zahlungsansprüche der Beigeladenen wegen des Verkaufs der 26 Wohnungseigentumseinheiten abschließend geregelt hätten. Das angegriffene Urteil verhält sich zu der Auslegung der Vereinbarung nicht, weil es von seinem Rechtsstandpunkt aus dazu keine Veranlassung hatte. Der erkennende Senat kann den Vertrag daher selbst auslegen und dabei die für die Auslegung bedeutsamen tatsächlichen Feststellungen des angegriffenen Urteils verwerten (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1989 - 8 C 17.87 - BVerwGE 84, 157 <161 f.>). Die Vereinbarung vom 21. September/19. Oktober 2001 ist entsprechend § 157 BGB dahin zu verstehen, dass mit der Zahlung von 590 700 DM der Klägerin an die Beigeladene lediglich der Verkauf des (jetzigen) Flurstücks 248/2, nicht aber auch der Verkauf des (heutigen) Flurstücks 248/1 abgegolten werden sollte. In § 1 der Vereinbarung heißt es zwar, dass der genannte Betrag zur Abgeltung des Erlösauskehranspruchs der Beigeladenen aus der Veräußerung des Flurstücks 248 gezahlt werde. Die Bezugnahme auf den in der Präambel näher bezeichneten Erlösauskehranspruch lässt aber erkennen, dass die Vereinbarung lediglich den Erlösauskehranspruch für das Flurstück 248/2 zum Gegenstand hat. In der Präambel ist nämlich erläutert, dass die Treuhand Liegenschaftsgesellschaft mbH 5 370 m² des Flurstücks 248, die dem Flurstück 248/2 entsprechen, im Auftrag der P. GmbH in 26 Wohnungseigentumseinheiten geteilt und veräußert habe. Die restliche Fläche des Flurstücks 248 von 2 400 m², die dem Flurstück 248/1 entspricht, sei durch gesonderten Zuordnungsbescheid an die Beigeladene zurückübertragen worden. Weiter führt die Präambel aus, die Parteien seien darüber einig, dass der Anspruch auf Naturalrestitution hinsichtlich der - vermeintlich allein - veräußerten (Teil-)Fläche durch die Veräußerung untergegangen sei und an die Stelle des Anspruchs auf Naturalrestitution ein solcher auf Erlösauskehr gemäß § 13 Abs. 2 VZOG getreten sei. Aus diesen Formulierungen wird deutlich, dass die Parteien hinsichtlich des Flurstücks 248/1 zu diesem Zeitpunkt noch von einer erreichbaren oder erreichten Naturalrestitution ausgegangen sind; mithin einen Erlösauskehranspruch für das Flurstück 248/1 gerade nicht regeln wollten.

c) Der Einwand der Klägerin, für das Flurstück 248/1 sei kein gesonderter Erlös erzielt worden, führt ebenfalls nicht zur teilweisen Zurückweisung der Revision. Die Beklagte hat der Beigeladenen in dem angegriffenen Bescheid vom 27. April 2015 einen Geldausgleichsanspruch nach Maßgabe des § 13 Abs. 2 VZOG zuerkannt. Nach dieser Vorschrift ist, falls der zu restituierende Vermögenswert im Zeitpunkt der Entscheidung über den Restitutionsantrag bereits rechtsgeschäftlich veräußert wurde, dem Restitutionsberechtigten ein Geldbetrag in Höhe des Erlöses zu bezahlen. Wurde kein Erlös erzielt oder unterschreitet der Erlös den Verkehrswert offensichtlich und ohne sachlichen Grund, ist stattdessen der Verkehrswert zu erstatten. Der Einwand, es sei kein Erlös erzielt worden, kann daher nicht zur Rechtswidrigkeit des angeordneten Geldausgleichs führen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 3, § 162 Abs. 3 VwGO. Gerichtskosten werden gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 VZOG nicht erhoben. Wegen des Gegenstandswerts wird auf § 6 Abs. 3 Satz 2 VZOG hingewiesen.