BVerwG 25.04.2019 - 1 C 51/18

Die Beteiligten streiten über die erneute Ablehnung eines Asylantrages als unzulässig nach einem stattgebenden gerichtlichen Eilbeschluss und die sich aus § 37 Abs. 1 Satz 1 AsylG ergebenden Folgen.

Der Kläger, ein somalischer Staatsangehöriger, reiste am 18. September 2015 über Italien in die Bundesrepublik Deutschland ein. Am 25. April 2016 stellte er einen Asylantrag. Im Juni 2016 richtete das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) ein Übernahmeersuchen an die Republik Italien, die mitteilte, dass ihm dort subsidiärer Schutz gewährt worden sei. Mit Bescheid vom 24. Februar 2017 lehnte das Bundesamt den Asylantrag nach § 29 Abs. 1 Nr. 2 AsylG als unzulässig ab, stellte fest, dass Abschiebungsverbote nach § 60 Abs. 5 und 7 AufenthG nicht vorliegen, drohte die Abschiebung nach Italien mit einer einwöchigen Ausreisefrist an und befristete das gesetzliche Einreise- und Aufenthaltsverbot nach § 11 AufenthG auf 30 Monate ab dem Tag der Abschiebung.

Dem dagegen gerichteten Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der gleichzeitig erhobenen Klage gab das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 16. November 2017 statt. Zumindest die Feststellung zum Fehlen von Abschiebungsverboten und damit auch die Abschiebungsandrohung nach Italien unterlägen wegen der Situation für anerkannte Schutzberechtigte in Italien ernstlichen Zweifeln. Das Klageverfahren wurde nach teilweiser Klagerücknahme und Erledigungserklärung im Übrigen eingestellt.

Nach erneuter Anhörung des Klägers zur Zulässigkeit des Asylantrages lehnte das Bundesamt mit Bescheid vom 12. Januar 2018 den Asylantrag (erneut) nach § 29 Abs. 1 Nr. 2 AsylG als unzulässig ab (Ziff. 1.), stellte fest, dass Abschiebungsverbote nach § 60 Abs. 5 und 7 AufenthG nicht vorliegen (Ziff. 2.), drohte die Abschiebung nach Italien mit einer 30-tägigen Ausreisefrist an, stellte fest, dass der Kläger nicht nach Somalia abgeschoben werden darf (Ziff. 3.), und befristete das gesetzliche Einreise- und Aufenthaltsverbot nach § 11 AufenthG auf 30 Monate ab dem Tag der Abschiebung (Ziff. 4.). Dem Kläger sei in Italien internationaler Schutz gewährt worden. Dort drohe ihm keine Art. 3 EMRK-widrige Behandlung.

Dagegen erhob der Kläger Klage, ohne einen Eilantrag zu stellen.

Mit Urteil vom 11. Oktober 2018 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Bundesamtes vom 12. Januar 2018 aufgehoben und die Klage im Übrigen abgewiesen. Die Klage sei unzulässig, soweit sie auf Verpflichtung der Beklagten zur Durchführung eines nationalen Asylverfahrens und hilfsweise auf ein Durchentscheiden zum Schutzstatus gerichtet sei. Im Übrigen sei die zulässige Anfechtungsklage begründet. Der Bescheid erweise sich als rechtswidrig, weil das Bundesamt den Asylantrag nicht erneut als unzulässig habe ablehnen dürfen, sondern im Rahmen der Fortführung des Verfahrens nach § 37 Abs. 1 Satz 2 AsylG eine Sachentscheidung hätte treffen müssen. Die Unzulässigkeitsentscheidung könne auch nicht auf eine andere Rechtsgrundlage gestützt werden. Die Nummern 2 bis 4 des angefochtenen Bescheides seien aufzuheben, weil sie zumindest zu früh ergangen seien. Vor diesem Hintergrund bedürfe es keiner Entscheidung, ob in Italien tatsächlich systemische Mängel im Asylverfahren und/oder für die Lebensbedingungen anerkannter Schutzberechtigter bestünden.

Die Beklagte rügt mit der Sprungrevision eine Verletzung von Bundesrecht durch die unzutreffende Interpretation des Regelungskonzepts von § 29 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 37 Abs. 1 AsylG. Entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung ermögliche die Fortführungsverpflichtung gemäß der Regelung des § 37 Abs. 1 Satz 2 AsylG dem Bundesamt, noch einmal einen inhaltlich identischen ablehnenden Bescheid auf der Grundlage des § 29 Abs. 1 Nr. 2 AsylG zu erlassen.

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Vertreter des Bundesinteresses hat erklärt, dass er sich nicht am Verfahren beteiligt.

Die zulässige Revision hat mit dem Ergebnis der Zurückverweisung Erfolg. Das Urteil des Verwaltungsgerichts verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), indem es § 37 Abs. 1 Satz 2 AsylG eine unbedingte Verpflichtung des Bundesamtes zu einer inhaltlichen Entscheidung über den Asylantrag bei der Fortführung des Verfahrens nach Stattgabe eines Eilantrages entnimmt und eine erneute Unzulässigkeitsentscheidung nach § 29 Abs. 1 Nr. 2 AsylG für rechtswidrig hält (1.). Mangels tatsächlicher Feststellungen des Verwaltungsgerichts zu den humanitären Bedingungen für anerkannte Schutzberechtigte in Italien kann der Senat nicht durchentscheiden, und das Verfahren ist gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen (2.).

Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung des klägerischen Begehrens ist das Asylgesetz in seiner aktuellen Fassung (derzeit: in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. September 2008 , zuletzt geändert durch das während des Revisionsverfahrens am 12. Dezember 2018 in Kraft getretene Dritte Gesetz zur Änderung des Asylgesetzes vom 4. Dezember 2018 ) - AsylG -. Rechtsänderungen, die nach der letzten mündlichen Verhandlung oder Entscheidung des Tatsachengerichts eintreten, sind im Revisionsverfahren zu berücksichtigen, wenn das Tatsachengericht - entschiede es anstelle des Revisionsgerichts - sie seinerseits zu berücksichtigen hätte (BVerwG, Urteil vom 11. September 2007 - 10 C 8.07 - BVerwGE 129, 251 Rn. 19). Da es sich vorliegend um eine asylrechtliche Streitigkeit handelt, bei der das Tatsachengericht nach § 77 Abs. 1 AsylG regelmäßig auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder Entscheidung abzustellen hat, müsste es seiner Entscheidung, wenn es diese nunmehr träfe, die aktuelle Rechtslage zugrunde legen, soweit nicht hiervon eine Abweichung aus Gründen des materiellen Rechts geboten ist (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 10 C 23.12 - BVerwGE 146, 67 Rn. 12). Die hier maßgeblichen Bestimmungen haben sich seit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht geändert.

1. Die im Revisionsverfahren nur noch auf Aufhebung des Bescheides des Bundesamts vom 12. Januar 2018 gerichtete Klage ist insbesondere zulässig, soweit sie auf Aufhebung der Unzulässigkeitsentscheidung gerichtet ist. Das Bundesamt ist bei der Fortführung des Verfahrens nach § 37 Abs. 1 Satz 2 AsylG jedoch nicht unabhängig davon zu einer Sachentscheidung über den Asylantrag verpflichtet, ob weiterhin Unzulässigkeitsgründe vorliegen, sondern muss den Asylantrag bei Vorliegen der Voraussetzungen erneut nach § 29 Abs. 1 Nr. 2 AsylG als unzulässig ablehnen.

Lehnt das Bundesamt einen Asylantrag nach § 29 Abs. 1 Nr. 2 AsylG als unzulässig ab, weil dem Ausländer bereits in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union internationaler Schutz gewährt worden ist, und droht es ihm zugleich die Abschiebung an, werden beide Entscheidungen nach § 37 Abs. 1 Satz 1 AsylG mit einer die aufschiebende Wirkung der Abschiebungsandrohung anordnenden Eilentscheidung des Verwaltungsgerichts unabhängig von den Gründen der Stattgabe kraft Gesetzes unwirksam. In diesen Fällen ist das Asylverfahren nach § 37 Abs. 1 Satz 2 AsylG in dem Stadium fortzuführen, in dem es sich vor der Ablehnung befunden hat. Bei dieser Fortführung muss sich das Bundesamt mit den vom Verwaltungsgericht im Eilverfahren geäußerten ernstlichen Zweifeln auseinandersetzen, ist aber an dessen Bewertung nicht gebunden. Liegen die Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 Nr. 2 AsylG - einschließlich etwaiger sich aus dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts ergebender Vorgaben - weiterhin vor, muss es selbst in Fällen, in denen das Verwaltungsgericht seinen stattgebenden Eilbeschluss ausdrücklich (auch) auf ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Unzulässigkeitsentscheidung gestützt hat, erneut eine Unzulässigkeitsentscheidung treffen. Die Entscheidungsinstrumente, die das Asylgesetz zur Verfügung stellt, ermöglichen dem Bundesamt auch im Falle einer neuerlichen Unzulässigkeitsentscheidung die Vermeidung einer "Endlosschleife" im Verfahren. Bei dieser Auslegung bestehen gegen die Regelung in § 37 Abs. 1 AsylG weder unions- noch verfassungsrechtliche Bedenken (BVerwG, Urteil vom 15. Januar 2019 - 1 C 15.18 - DVBl 2019, 632 <638>).

Der Einwand des Klägers, auch der angefochtene Bescheid vom 12. Januar 2018 sei im Hinblick auf die zwingende Folge des § 37 Abs. 1 Satz 1 AsylG unwirksam, greift bereits deshalb nicht, weil gegen diesen Bescheid - anders als gegen den Bescheid vom 24. Februar 2017 - ein Eilantrag nicht gestellt wurde und damit die Voraussetzungen des § 37 Abs. 1 Satz 1 AsylG für eine Unwirksamkeit der (neuerlichen) Unzulässigkeitsentscheidung nicht vorliegen.

2. Ob die (neuerliche) Unzulässigkeitsentscheidung mit weiteren, sich aus dem Unionsrecht ergebenden Voraussetzungen zu vereinbaren ist, lässt sich auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (a.) mangels der dafür erforderlichen tatsächlichen Feststellungen durch das Verwaltungsgericht nicht abschließend beurteilen (b.).

a. Der Ablehnung eines Antrages auf Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft als unzulässig, weil dem Antragsteller in einem anderen Mitgliedstaat bereits subsidiärer Schutz gewährt worden ist, steht Unionsrecht nach der Rechtsprechung des EuGH jedenfalls dann nicht entgegen, wenn der Antragsteller keiner ernsthaften Gefahr ausgesetzt wäre, aufgrund der Lebensumstände, die ihn in dem anderen Mitgliedstaat als subsidiär Schutzberechtigten erwarten würden, eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung im Sinne von Art. 4 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union - GRC - zu erfahren. Der Umstand, dass Personen, denen solch ein subsidiärer Schutz zuerkannt wird, in dem Mitgliedstaat keine oder im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten nur in deutlich eingeschränktem Umfang existenzsichernde Leistungen erhalten, ohne jedoch insofern anders als die Angehörigen dieses Mitgliedstaats behandelt zu werden, kann nur dann zu der Feststellung führen, dass dieser Antragsteller dort tatsächlich einer solchen Gefahr ausgesetzt wäre, wenn dieser Umstand zur Folge hat, dass sich dieser Antragsteller aufgrund seiner besonderen Verletzbarkeit unabhängig von seinem Willen und seinen persönlichen Entscheidungen in einer Situation extremer materieller Not befände (EuGH, Urteil vom 19. März 2019 - C-297/17 u.a. [ECLI:EU:C:2019:219], Ibrahim u.a. - LS 3 in Rn. 103). Dazu hat das Gericht auf der Grundlage objektiver, zuverlässiger, genauer und gebührend aktualisierter Angaben und im Hinblick auf den durch das Unionsrecht gewährleisteten Schutzstandard der Grundrechte festzustellen, ob dieses Risiko für den Antragsteller gegeben ist, weil er sich im Fall der Überstellung unabhängig von seinem Willen und seinen persönlichen Entscheidungen in einer Situation extremer materieller Not befände (EuGH, Urteil vom 19. März 2019 - C-163/17 [ECLI:EU:C:2019:218], Jawo - LS 3 in Rn. 99). Die Frage, ob eine Unzulässigkeitsentscheidung nach § 29 Abs. 1 Nr. 2 AsylG auch bei gegen Art. 3 EMRK/Art. 4 GRC verstoßenden Lebensbedingungen für anerkannte Schutzberechtigte im anderen Mitgliedstaat ergehen kann, ist Gegenstand der beim Gerichtshof der Europäischen Union noch anhängigen Vorabentscheidungsersuchen des Senats in den verbundenen Rechtssachen C-540/17 und C-541/17 (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. August 2017 - 1 C 37.16 - juris und - 1 C 2.17 - juris, vom 17. April 2019 - 1 C 2.17 - und vom 24. April 2019 - 1 C 37.16 -; s.a. Schlussanträge des Generalanwalts Wathelet vom 25. Juli 2018 in den verbundenen Rechtssachen - C-297/17 u.a., Rn. 108 ff., 120).

b. Das Verwaltungsgericht hat es - ausgehend von der Rechtswidrigkeit der (erneuten) Unzulässigkeitsentscheidung folgerichtig - offengelassen, ob hinsichtlich Italiens systemische Mängel im Asylverfahren und/oder den Lebensbedingungen anerkannter Schutzberechtigter bestehen (UA S. 25), und deshalb insoweit auch keine tatsächlichen Feststellungen getroffen. Ob die in Italien bestehenden Lebensbedingungen für anerkannte Schutzberechtigte den in der dargestellten Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union aufgestellten Anforderungen genügen, kann der Senat mangels der dazu erforderlichen tatsächlichen Feststellungen nicht beurteilen. Die Frage, ob die Beurteilung der Situation in Italien im angefochtenen Bescheid vom 12. Januar 2018 im Zusammenhang mit der Prüfung von Abschiebungsverboten nach § 60 Abs. 5 und 7 AufenthG geeignet ist, die Feststellung über das Nichtvorliegen von Abschiebungsverboten trotz der vom Verwaltungsgericht im Eilbeschluss vom 16. November 2017 geäußerten ernstlichen Zweifel auszuräumen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Januar 2019 - 1 C 15.18 - DVBl 2019, 632 <638>), bedarf der Würdigung durch das Tatsachengericht auf der Grundlage tatsächlicher Feststellungen.

Eine abschließende Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Unzulässigkeitsentscheidung in Ziffer 1 des Bescheides ist dem Senat nicht möglich. Die Ergebnisrichtigkeit der Aufhebungsentscheidung des Verwaltungsgerichts (§ 144 Abs. 4 VwGO) und damit die Rechtswidrigkeit der Unzulässigkeitsentscheidung ließe sich selbst nach bejahender Klärung der unionsrechtlichen Zweifelsfrage, ob (auch) die Unzulässigkeitsentscheidung an die Voraussetzung geknüpft ist, dass die Lebensverhältnisse im anderen Mitgliedstaat Art. 3 EMRK nicht verletzen, ohne weitere tatrichterliche Feststellungen nicht feststellen. Eine Entscheidung zu Lasten des Klägers nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO wäre nur und erst dann möglich, wenn der Gerichtshof der Europäischen Union in den anhängigen Vorlageverfahren zu dem Ergebnis gelangte, dass eine Unzulässigkeitsentscheidung bei Gewährung internationalen Schutzes in einem anderen Mitgliedstaat an keine weiteren Voraussetzungen geknüpft ist. In dieser Situation ist der Senat zu einer (weiteren) EuGH-Vorlage nicht verpflichtet. Die Verpflichtung des Revisionsgerichts, den Rechtsstreit vorrangig abschließend zu entscheiden, beruht auf prozessökonomischen Überlegungen (vgl. etwa Neumann/Korbmacher, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 144 Rn. 26 f.; Kraft, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 144 Rn. 6), und setzt voraus, dass dieser aktuell entscheidungsreif ist. Besteht die Möglichkeit zum Durchentscheiden hingegen nur, wenn zuvor der EuGH eine unionsrechtliche Zweifelsfrage in einem bestimmten Sinne klärt, steht es im - nach prozessökonomischen Erwägungen auszuübenden - Ermessen des Revisionsgerichts, ob es die Zweifelsfrage vom EuGH klären lässt oder ob es den Rechtsstreit zunächst zur weiteren Tatsachenfeststellung, die unter Umständen ein Vorabentscheidungsersuchen entbehrlich machen kann, zurückverweist.

Danach erscheint ein weiteres Vorabentscheidungsersuchen zu der beim Gerichtshof der Europäischen Union bereits anhängigen Frage hier nicht angezeigt. Kommt das Verwaltungsgericht im Rahmen der schon für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Abschiebungsandrohung in jedem Fall erforderlichen weiteren Sachverhaltsaufklärung zu dem Ergebnis, dass die vom Kläger als anerkanntem Schutzberechtigtem zu erwartende Situation in Italien keine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung im Sinne von Art. 3 EMRK bzw. Art. 4 GRC darstellt, käme es auf die unionsrechtliche Zweifelsfrage nicht an.

3. Dies gilt in gleicher Weise für die Folgeentscheidungen in Ziffern 2 bis 4 des Bescheides. Die Unzulässigkeitsentscheidung ist Grundlage für die Folgeentscheidungen über das Bestehen von Abschiebungsverboten, der Abschiebungsandrohung und der Anordnung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots. Erweist sich die Unzulässigkeitsentscheidung als rechtswidrig, wären auch diese Folgeentscheidungen aufzuheben.

Die Abschiebungsandrohung ist auch nicht mit Blick auf die dem Kläger gesetzte 30-tägige Ausreisefrist (Ziffer 3 des Bescheides) unabhängig von der Rechtmäßigkeit der Unzulässigkeitsentscheidung aufzuheben. Zwar ist die dem Kläger vom Bundesamt gesetzte Ausreisefrist rechtswidrig, weil bei einer auf § 29 Abs. 1 Nr. 2 AsylG gestützten Unzulässigkeitsentscheidung die dem Ausländer zu setzende Ausreisefrist nach § 36 Abs. 1 AsylG eine Woche beträgt. Mit dem Asylgesetz nicht im Einklang steht die Praxis des Bundesamtes, bei Unzulässigkeitsentscheidungen nach § 29 Abs. 1 Nr. 2 AsylG die Abschiebungsandrohung unter Rückgriff auf § 38 Abs. 1 AsylG mit einer 30-tägigen Ausreisefrist zu verbinden (BVerwG, Urteil vom 15. Januar 2019 - 1 C 15.18 - DVBl 2019, 632 <641>). Diese rechtswidrige Praxis einer zu Gunsten des Ausländers verlängerten und bei Klageerhebung erst 30 Tage nach unanfechtbarem Abschluss des Asylverfahrens ablaufenden Ausreisefrist verletzt den Kläger aber nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

4. Die Sache ist nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO an das Verwaltungsgericht zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen. Vor dem Hintergrund der beschränkten Berufungszulassungsmöglichkeit nach § 78 Abs. 2 AsylG und des möglichen Wegfalls einer Tatsacheninstanz sieht der Senat von der Möglichkeit der Zurückverweisung der Sprungrevision an den Verwaltungsgerichtshof (§ 144 Abs. 5 Satz 1 VwGO) ab.

5. Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.