BVerwG 06.09.2018 - 9 C 8/18

I

Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung von Erschließungsbeiträgen für die Herstellung des rund 200 Meter langen östlichen Endes der G.-P.-Straße in M.

Der Kläger ist in der Gemarkung M., Flur ..., Eigentümer der durch die G.-P.-Straße - jeweils als wirtschaftliche Einheit (vgl. BVerwG, Urteile vom 12. Dezember 1986 - 8 C 9.86 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 69 S. 112 f. und vom 22. April 1994 - 8 C 18.92 - Buchholz 406.11 § 131 BauGB Nr. 91 S. 4) - erschlossenen Flurstücke 325/4 und 5 sowie 326/6 und 7. Des Weiteren steht das Eckgrundstück 330/10, welches an die G.-P.-Straße und an die F...straße grenzt, in seinem Eigentum. Die diesbezüglichen Beitragsbescheide der Beklagten sind Gegenstand des Verfahrens 9 C 5.17. Darüber hinaus ist der Kläger Eigentümer der streitgegenständlichen Flurstücke 320/4 und 5 sowie 323/4 und 5, die - durch die vorgenannten Parzellen getrennt - Hinterliegergrundstücke in zweiter bzw. dritter Reihe sowohl zur G.-P.-Straße als auch zur F...straße sind.

Das abgerechnete östliche, entlang der klägerischen Grundstücke verlaufende Teilstück der G.-P.-Straße wurde in den Jahren 1985/1986 vierspurig erbaut. Nach Aufgabe der zunächst vorgesehenen vierspurigen Fortführung im Jahr 1999 baute die Beklagte die Straße in den Jahren 2003/2004 zweispurig weiter und widmete sie im Juli 2007 in ihrer gesamten Länge als Gemeindestraße.

Mit den angefochtenen Bescheiden vom 24. August 2011 zog die Beklagte den Kläger - jeweils unter Gewährung einer sog. Eckgrundstücksermäßigung - zu Erschließungsbeiträgen in Höhe von insgesamt 64 630,92 €, davon 40 180,49 € für die streitgegenständlichen Flurstücke, heran. Die hiergegen gerichtete Anfechtungsklage hatte in den Vorinstanzen nur insoweit zu einem geringen Teil Erfolg, als das Verwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet hat, die Höhe der Beitragsbescheide unter Berücksichtigung eines kleinen Teils einer weiteren, nicht im klägerischen Eigentum stehenden Parzelle neu zu berechnen. Mit seiner Revision begehrt der Kläger weiterhin die Aufhebung der angefochtenen Bescheide. Zur Begründung macht er u.a. geltend, die seit der Herstellung der Straße verstrichene Zeitspanne stehe einer Beitragserhebung entgegen.

Der Senat hat dem Bundesverfassungsgericht im Verfahren 9 C 5.17 mit Beschluss vom 6. September 2018 gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 3 Abs. 1 Nr. 4 Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz - KAG RP - vom 20. Juni 1995 (GVBl. S. 175) in der Fassung des Gesetzes vom 15. Februar 2011 (GVBl. S. 25) i.V.m. § 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, § 170 Abs. 1 Abgabenordnung - AO - in der Fassung vom 1. Oktober 2002 (BGBl. I S. 3866, ber. I 2003 S. 61), geändert durch das Gesetz vom 25. Juli 2014 (BGBl. I S. 1266), mit Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit (Art. 20 Abs. 3 GG) vereinbar ist, soweit er die Erhebung von Erschließungsbeiträgen zeitlich unbegrenzt nach dem Eintritt der Vorteilslage erlaubt.

II

1. Das Verfahren ist bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über den Vorlagebeschluss im Verfahren 9 C 5.17 in entsprechender Anwendung des § 94 VwGO auszusetzen. Die Frage, ob der rheinland-pfälzische Landesgesetzgeber verpflichtet ist, eine gesetzliche Regelung zur zeitlichen Begrenzung der Erhebung von Erschließungsbeiträgen zu erlassen, oder ob das geltende Recht bereits analog § 1 Abs. 1 VwVfG RP i.V.m. § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG oder nach dem Grundsatz von Treu und Glauben eine Ausschlussfrist von 30 Jahren vorsieht, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit genügt, ist für das vorliegende Verfahren vorgreiflich. Im letztgenannten Fall steht der Inanspruchnahme des Klägers nicht entgegen, dass seit dem Entstehen der Vorteilslage im Jahr 1999 bis zum Erlass der Beitragsbescheide zwölf Jahre vergangen sind. Andernfalls kann erst nach Erlass einer gesonderten gesetzlichen Ausschlussfrist entschieden werden, ob die Erhebung von Erschließungsbeiträgen möglicherweise verfristet und der Klage schon deshalb stattzugeben ist.

2. Soweit das Verfahren darüber hinaus die Frage aufwirft, ob die Flurstücke 320/4 und 5 sowie 323/4 und 5 durch die abgerechnete Anlage und/oder die F...straße erschlossen werden, hat der Senat auch über diese Frage im Anschluss an die mündliche Verhandlung beraten. Er hält es für zweckmäßig, den Beteiligten seine vorläufige Einschätzung aufgrund der wesentlichen Ergebnisse seiner Beratung mitzuteilen.

a) Die Erschließungsbeitragspflicht kann nur für Grundstücke entstehen, die bezogen auf die Erschließungsanlage, deretwegen der Beitrag erhoben wird, zum Kreis der nach § 131 Abs. 1 Satz 1 und § 133 Abs. 1 BauGB erschlossenen Grundstücke gehören. Gemäß § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist der beitragsfähige Erschließungsaufwand für eine Erschließungsanlage auf die durch die Anlage erschlossenen Grundstücke zu verteilen. Im Sinne dieser Vorschrift ist ein Grundstück erschlossen, wenn ihm die Anlage in erschließungsbeitragsrechtlich relevanter Weise, d.h. in einer auf die bauliche, gewerbliche oder vergleichbare Nutzbarkeit der Grundstücke gerichteten Funktion, die Zugänglichkeit vermittelt. Die durch die Anlage und die damit bewirkte Erreichbarkeit ermöglichte bauliche oder gewerbliche Ausnutzbarkeit ist der Erschließungsvorteil, welcher die anteilige Auferlegung des hierfür notwendigen Aufwands rechtfertigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. November 2014 - 9 C 4.13 - BVerwGE 150, 308 Rn. 11).

Fehlt es in dem vorrangig maßgeblichen Bebauungsplan an relevanten Festsetzungen, so ist ein in einem Wohngebiet gelegenes Grundstück durch eine Anbaustraße regelmäßig erschlossen, wenn sie die Möglichkeit eröffnet, mit Personen- und Versorgungsfahrzeugen an die Grenze des Grundstücks heranzufahren und es von dort aus zu betreten. Erschlossen sind danach die unmittelbar an die Anbaustraße angrenzenden, selbständig bebaubaren oder gewerblich nutzbaren Grundstücke, die von der Anlage in der für die vorgenannte Nutzung erforderlichen Weise - gegebenenfalls nach Ausräumung bestehender, aber mit zumutbarem Aufwand zu beseitigender Hindernisse - erreicht werden können (vgl. BVerwG, Urteile vom 12. November 2014 - 9 C 4.13 - BVerwGE 150, 308 Rn. 12 und vom 7. März 2017 - 9 C 20.15 - BVerwGE 158, 163 Rn. 39).

Der Erschließungsvorteil ist jedoch nicht stets auf diese Anliegergrundstücke beschränkt, sondern kann sich ausnahmsweise als eine Art letzter Korrekturansatz zur Vermeidung unbilliger Ergebnisse auch auf Grundstücke erstrecken, die durch weitere Grundstücke von der Anlage getrennt sind (sog. Hinterliegergrundstücke; vgl. BVerwG, Urteile vom 27. September 2006 - 9 C 4.05 - BVerwGE 126, 378 Rn. 13, vom 24. Februar 2010 - 9 C 1.09 - BVerwGE 136, 126 Rn. 34 und vom 12. November 2014 - 9 C 4.13 - BVerwGE 150, 308 Rn. 23). Dies ist zunächst der Fall, wenn das Hinterliegergrundstück durch eine dauerhafte, rechtlich gesicherte Zufahrt mit der Anlage verbunden ist. Doch auch ohne eine solche Zufahrt kann ein Erschlossensein des Hinterliegergrundstücks anzunehmen sein, wenn die Eigentümer der übrigen Grundstücke nach den bestehenden tatsächlichen Verhältnissen schutzwürdig erwarten können, dass auch ein Grundstück, dessen Erschlossensein nach der bebauungsrechtlichen Situation zu verneinen wäre, in den Kreis der erschlossenen Grundstücke einbezogen wird und sich so die Beitragslast der übrigen Grundstücke vermindert. Dies ist nach der bisherigen Rechtsprechung der Fall, wenn entweder das Hinterliegergrundstück zwar durch ein selbständig bebaubares Anliegergrundstück desselben Eigentümers von der Erschließungsanlage getrennt, jedoch tatsächlich durch eine Zufahrt über dieses Grundstück mit der Anlage verbunden ist, oder wenn bei Eigentümeridentität Hinter- und Anliegergrundstück einheitlich genutzt werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 12. November 2014 - 9 C 4.13 - BVerwGE 150, 308 Rn. 10 ff. und vom 7. März 2017 - 9 C 20.15 - BVerwGE 158, 163 Rn. 39, jeweils m.w.N.).

b) Ob darüber hinausgehend bei einem (sog. gefangenen) Hinterliegergrundstück, das an keine Erschließungsanlage grenzt, sondern für das ausschließlich über das vorgelagerte Anliegergrundstück eine Verbindung zum Straßennetz hergestellt werden kann, allein schon die Eigentümeridentität als solche eine schutzwürdige Erwartung der übrigen Grundstückseigentümer auf Einbeziehung in den Kreis der erschlossenen Grundstücke begründen kann, hat der Senat bislang offen gelassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. November 2014 - 9 C 4.13 - BVerwGE 150, 308 Rn. 13). In Fällen, in denen bei Eigentümerverschiedenheit das Hinterliegergrundstück durch eine tatsächliche, jedoch rechtlich nicht gesicherte Zufahrt mit der Anlage verbunden ist, hat der Senat einen möglichen Umstand, der eine Einbeziehung des Hinterliegergrundstücks rechtfertigen kann, darin gesehen, dass dieses lediglich über die streitgegenständliche Anbaustraße an das Straßennetz angebunden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. März 2017 - 9 C 20.15 - BVerwGE 158, 163 Rn. 41).

Der Senat neigt nunmehr dazu, bei Eigentümeridentität von Anlieger- und gefangenem Hinterliegergrundstück ungeachtet des etwaigen Fehlens einer Zuwegung oder einheitlichen Nutzung die Möglichkeit zu bejahen, auch das Hinterliegergrundstück in die Verteilung des beitragsfähigen Erschließungsaufwands einzubeziehen (ebenso VGH München, Beschluss vom 29. April 2016 - 6 CS 16.58 - juris Rn. 10; VGH Mannheim, Urteil vom 11. Oktober 2012 - 2 S 1419/12 - KStZ 2013, 55 <56>; Driehaus, KStZ 2007, 161 <162 ff.>). Sofern im Übrigen die Voraussetzungen des § 131 BauGB erfüllt sind, kann danach - vorbehaltlich gesonderter Festsetzungen des Bebauungsplans, etwa hinsichtlich der Lage von Baufenstern oder Zuwegungen, sowie topographischer Besonderheiten, die der Erwartung einer Erschließung über das Anliegergrundstück entgegen stehen - eine dahingehende schutzwürdige Erwartung der übrigen Anlieger jedenfalls insoweit bestehen, als dies der sonst üblichen Grundstücks- und Bebauungstiefe der umliegenden Anliegergrundstücke entspricht. Unter dieser Voraussetzung ist die Einbeziehung auch nicht auf das unmittelbar an das eigentliche Anliegergrundstück angrenzende Hinterliegergrundstück beschränkt.

Was das Erschlossensein im Sinne des § 133 Abs. 1 BauGB angeht, verlangt diese Vorschrift nicht, dass allen Erreichbarkeitsanforderungen namentlich des Bauordnungsrechts bereits bei Entstehung der Beitragspflicht vollauf genügt ist. In Fällen der Eigentümeridentität hat es der Eigentümer regelmäßig in der Hand, etwaige Hindernisse solcher Art zu beseitigen; ob er davon Gebrauch macht, ist beitragsrechtlich unerheblich (VGH München, Beschluss vom 29. April 2016 - 6 CS 16.58 - juris Rn. 11 m.w.N.).

Daran anknüpfend stellt sich indes - auch vorliegend - die weitere Frage, ob ein gefangenes Hinterliegergrundstück, das über Anliegergrundstücke desselben Eigentümers an mehrere Erschließungsanlagen grenzt, auch mehrfach oder ob es nur durch eine der Anlagen erschlossen sein kann.

Die Beklagte ist davon ausgegangen, dass die streitgegenständlichen Flurstücke nicht nur durch die G.-P.-Straße, sondern auch durch die F...straße erschlossen werden. Infolgedessen hat sie für alle Flurstücke eine Eckgrundstücksermäßigung nach § 6 Abs. 3 ihrer Erschließungsbeitragssatzung gewährt und sie nur mit 70 v.H. der beitragsrelevanten Fläche in die Verteilung des beitragsfähigen Erschließungsaufwands einbezogen.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts steht bei einer Eigentümeridentität von Anlieger- und Hinterliegergrundstück jedenfalls in den Fällen einer einheitlichen Nutzung oder einer tatsächlichen Zuwegung eine bereits vorhandene anderweitige Erschließung der Annahme der Erschließung des Hinterliegergrundstücks nicht entgegen; diese ist vielmehr hinwegzudenken. Es kommt danach allein darauf an, ob die Zweitanlage dem Grundstück durch die - von der tatsächlichen Nutzung unabhängige - Möglichkeit der Inanspruchnahme eine prinzipiell bessere Qualität der Erschließung im bebauungsrechtlichen Sinne vermittelt, wobei indes an die Zweit- keine geringeren Anforderungen als an die Ersterschließung gestellt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. November 2014 - 9 C 4.13 - BVerwGE 150, 308 Rn. 15 m.w.N.).

Das Berufungsgericht hat keine Feststellungen dazu getroffen, ob die streitgegenständlichen Parzellen mit den an die G.-P.-Straße und an die F...straße angrenzenden Grundstücken einheitlich genutzt werden oder ob sie über eine tatsächliche Zuwegung mit den Anbaustraßen verbunden sind. Der Senat tendiert dazu, dass sich auch ohne eine Zuwegung oder einheitliche Nutzung die Frage, ob das gefangene Hinterliegergrundstück einfach oder mehrfach erschlossen ist, jeweils gesondert für jede der in Rede stehenden Erschließungsanlagen beantwortet. Infolge dessen ist, sofern beispielsweise die sonst übliche Grundstücks- und Bebauungstiefe der umliegenden Anliegergrundstücke für mehrere Anlagen die berechtigte Erwartung einer Einbeziehung des Hinterliegergrundstücks begründet, auch eine Mehrfacherschließung möglich. Auch hierzu hat das Berufungsgericht indes bislang keine Feststellungen getroffen. Für den Fall, dass der Zeitablauf einer Beitragserhebung nicht entgegensteht, wird daher der Senat eine Zurückverweisung des Rechtsstreits gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO in Betracht ziehen. Im Zusammenhang damit wird dann auch die weitere Frage zu klären sein, ob und inwieweit eine durch die Zuwegung oder einheitliche Nutzung vermittelte Erschließung eines Hinterliegergrundstücks durch eine Erschließungsanlage eine - allein auf die Eigentümeridentität sowie die vergleichbare Grundstücks- bzw. Bebauungstiefe benachbarter Grundstücke - gestützte Erwartung der Anlieger einer anderen Erschließungsanlage, das Hinterliegergrundstück werde auch dort in die Verteilung des Erschließungsaufwands einbezogen, ausschließt.