Entscheidungsdatum: 19.12.2013
Die Beteiligten streiten um die Erledigung eines Rechtsstreits wegen einer Verfügung der Beklagten, mit der diese der Klägerin im Januar 2007 die gewerbliche Vermittlung von Sportwetten derjenigen Anbieter, die nicht über eine nordrhein-westfälische Erlaubnis verfügten, unter Androhung von Zwangsgeld untersagt hatte. Zum 4. Dezember 2007 meldete die Klägerin ihr Gewerbe ab. Das Verwaltungsgericht hat ihrer Anfechtungsklage stattgegeben. Im Berufungsverfahren hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 4. April 2012 den Rechtsstreit für in der Hauptsache erledigt erklärt und mitgeteilt, sie habe keinen Zugriff auf ihre frühere Betriebsstätte mehr. Mit weiterem Schriftsatz vom 27. Juli 2012 hat sie auf die Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen wegen der Ordnungsverfügung verzichtet. Die Beklagte hat der Erledigungserklärung widersprochen. Das Oberverwaltungsgericht hat daraufhin durch Beschluss die Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache festgestellt und die Revision nicht zugelassen.
Die dagegen erhobene Beschwerde der Beklagten, die sich auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO beruft und Verfahrensmängel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO rügt, hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.
1. Die Grundsatzrüge setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts voraus, der eine allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt (Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133
a) Die von der Beklagten aufgeworfene Frage,
inwieweit das Berufungsgericht bei einer Kostenentscheidung gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO der eigenen früheren Rechtsprechung entscheidendes Gewicht beimessen darf, wenn die Richtigkeit dieser Rechtsauffassung in einem aktuellen Revisionsverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nachgeprüft wird,
wäre im angestrebten Revisionsverfahren nicht erheblich, weil das Berufungsgericht die Kostenentscheidung - zu Recht - nicht auf § 161 Abs. 2 VwGO, sondern auf § 154 Abs. 1 VwGO gestützt hat. Sein Beschluss entscheidet nicht über die Kostenverteilung nach übereinstimmender Erledigungserklärung, sondern über die nach der einseitigen Erledigungserklärung der Klägerin streitige Frage, ob der Rechtsstreit sich in der Hauptsache erledigt hatte, und ob die Beklagte dennoch eine Sachentscheidung verlangen konnte. Die Erfolgsaussichten bei übereinstimmender Erledigungserklärung sind nicht Gegenstand der angegriffenen Entscheidung, sondern nur eines früheren rechtlichen Hinweises der Vorinstanz, der nicht mit der Nichtzulassungsbeschwerde angegriffen werden kann.
b) Auch die weitere Frage,
ob ein Berufungsgericht im Beschlusswege nach § 130a VwGO entscheiden darf, wenn schwierige Rechtsfragen zu klären sind, die gleichzeitig Gegenstand eines Revisionsverfahrens sind, das sich gerade gegen ein parallel gelagertes Urteil desselben Spruchkörpers des Oberverwaltungsgerichts richtet,
würde sich im angestrebten Revisionsverfahren so nicht stellen. Sie übersieht, dass Gegenstand des von der Vorinstanz entschiedenen Erledigungsstreits nicht die schwierigen Rechtsfragen waren, die sich im - für erledigt erklärten - Anfechtungsprozess gestellt hätten, sondern nur die Frage, ob eine Hauptsacheerledigung vorlag, und gegebenenfalls die weitere Frage nach einem berechtigten oder schützenswerten Interesse der Beklagten an einer Sachklärung trotz der Erledigung. Auch dafür kam es auf die im Parallelverfahren zur revisionsgerichtlichen Prüfung gestellten Rechtsfragen nicht an, weil insoweit das qualifizierte Interesse an einer verbindlichen Entscheidung - unabhängig von deren Ergebnis - genügte.
c) Die sinngemäß gestellte Frage,
ob dem Beklagten jedenfalls auch ein schutzwürdiges Interesse an einer Sachentscheidung zusteht, wenn es um die Begründetheit der früheren Klage geht,
bedarf zu ihrer Klärung nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, weil sie sich ohne Weiteres anhand der üblichen Auslegungsregeln und der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung aus dem Gesetz - verneinend - beantworten lässt. Wie sich aus der bisherigen Rechtsprechung ergibt, kann eine Sachentscheidung trotz Erledigung nicht schon verlangt werden, wenn um die Begründetheit der ursprünglichen Klage gestritten wurde oder die Beklagte deren Klärung wünscht. Vielmehr muss ihr Interesse an der Klärung der für die Begründetheit ursprünglich erheblichen, wegen der Erledigung aber nicht mehr entscheidungsrelevanten Rechtsfragen berechtigt sein (so schon das von der Beklagten als maßgebend angeführte Urteil vom 14. Januar 1965 - BVerwG 1 C 68.61 - BVerwGE 20, 146 <149 ff., 154 f.> = Buchholz 310 § 161 VwGO Abs. 2 Nr. 12 unter Hinweis auf § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). Für diese Beurteilung können die Kriterien des berechtigten Feststellungsinteresses gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entsprechend herangezogen werden. Soweit daneben der Begriff des schutzwürdigen Interesses verwendet wird (Urteil vom 14. Januar 1965 a.a.O. S. 154; aus der nachfolgenden Rechtsprechung vgl. z.B. Urteil vom 29. Juni 2001 - BVerwG 6 CN 1.01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 149), liegt darin kein Widerspruch, der in einem Revisionsverfahren geklärt werden müsste. Vielmehr ist das berechtigte (Fortsetzungsfeststellungs-) Interesse gerade als das nach Lage der Dinge schutzwürdige rechtliche, tatsächliche oder ideelle Interesse definiert. Bei seiner Konkretisierung geht es darum, die Bedingungen der Schutzwürdigkeit zu umschreiben. Davon geht auch das zuvor zitierte Urteil vom 14. Januar 1965 aus, das - wie bei der Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO - maßgeblich auf die Kriterien des Präjudizinteresses und der Wiederholungsgefahr abhebt sowie ausdrücklich klarstellt, dass das Interesse an der Klärung einer Rechtsfrage, die nur für künftige Rechtsverhältnisse eines Beteiligten mit Dritten Bedeutung haben kann, nicht genügt (a.a.O. S. 155). Eine Präjudizwirkung für gegenwärtige parallele Rechtsverhältnisse der Beklagten zu Dritten (dazu vgl. Urteil vom 3. Juni 1988 - BVerwG 8 C 86.86 - Buchholz 448.0 § 12 WPflG Nr. 174) reicht jedenfalls dann nicht aus, wenn wegen einer Änderung der Rechtslage, wie sie hier von der Vorinstanz schon für den Zeitpunkt der Berufungsentscheidung bejaht wurde, keine Wiederholungsgefahr mehr besteht (vgl. Urteil vom 12. April 2001 - BVerwG 2 C 16.00 - BVerwGE 114, 149 <154 f.> = Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 118).
d) Die weitere Frage,
ob ein berechtigtes Sachklärungsinteresse aus einer "faktischen Blockade" glücksspielrechtlichen Verwaltungshandelns hergeleitet werden könne,
ist ebenfalls nicht klärungsbedürftig, sondern lässt sich ohne Weiteres aus dem Gesetz beantworten. Die nach Art. 20 Abs. 3 GG an Recht und Gesetz gebundene Verwaltung trägt die Verantwortung für die Rechtmäßigkeit ihres Handelns und folglich im Anfechtungsfall auch das entsprechende Prozess- und Kostenrisiko (§§ 113, 154 f. VwGO). Ihr Interesse an einer Minimierung dieses Risikos erfüllt nicht die Anforderungen, die nach der eben dargestellten Rechtsprechung an ein Sachklärungsinteresse zu stellen sind.
e) Auch die sinngemäß aufgeworfene Frage,
ob ein schutzwürdiges Sachklärungsinteresse schon wegen der Anhängigkeit paralleler Verfahren anderer Beteiligter bei dem Bundesverwaltungsgericht verneint werden darf,
ist unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung zu verneinen. Ein berechtigtes Interesse an der Klärung glücksspielrechtlicher Fragen zur Rechtslage bis 2007 konnte im Zeitpunkt der Berufungsentscheidung schon mangels Wiederholungsgefahr nicht bestehen, weil sich die maßgebliche Rechtslage durch Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages zum 1. Januar 2008 und durch das Inkrafttreten und die landesrechtliche Umsetzung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages zum 1. Dezember 2012 grundlegend geändert hatte.
f) Die sinngemäß gestellte Frage,
ob ein Rehabilitationsinteresse einer Behörde ein schutzwürdiges Interesse an einer Sachentscheidung darstellt und schon durch den Vorwurf rechtswidrigen Handelns begründet wird,
bedarf gleichfalls nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Dass ein Rehabilitierungsinteresse entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ein berechtigtes Sachklärungsinteresse begründen kann, nimmt schon der angegriffene Beschluss - zutreffend - an. Dass die bloße Behauptung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungshandelns noch kein solches Rehabilitierungsinteresse begründet, ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang zwischen § 113 Abs. 1 Satz 1 und Satz 4 VwGO sowie aus dem Zweck des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, die Gerichte von der Befassung mit erledigten Streitigkeiten zu entlasten, wenn kein qualifiziertes Rechtsschutzinteresse besteht. Das dazu eingeführte, einschränkende Erfordernis eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses wäre funktionslos, wenn schon die zur Begründung der ursprünglichen Anfechtungsklage notwendige Geltendmachung einer behördlichen Rechtsverletzung stets die Anforderungen an ein Rehabilitierungsinteresse erfüllte. Aus dem von der Beklagten zitierten, hier bereits unter c) berücksichtigten Urteil vom 3. Juni 1988 (- BVerwG 8 C 86.86 - a.a.O.) ergibt sich nichts anderes. Es bezweifelt zwar den Grundsatz, dass ein Sachklärungsinteresse sich grundsätzlich aus dem Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten ergeben muss, stützt seine Entscheidung aber nicht tragend auf einen gegenteiligen Rechtssatz, sondern stellt maßgeblich darauf ab, dass wegen der typischerweise kurzfristigen Erledigung der seinerzeit umstrittenen Einberufung zur Wehrübung sonst nie eine revisionsgerichtliche Klärung der in diesem wie in zahlreichen parallelen Verfahren der Beklagten aufgeworfenen Rechtsfragen möglich wäre. Im Gegensatz dazu ist eine revisionsgerichtliche Klärung der Rechtmäßigkeitsanforderungen an glücksspielrechtliche Untersagungen nicht schon wegen deren Wirksamkeitsdauer ausgeschlossen, da sie als Dauerverwaltungsakte auf langfristige Geltung angelegt sind.
Aus der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs lässt sich für die entsprechende Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nichts herleiten. Im Übrigen betraf die von der Beklagten zitierte Entscheidung (BFH, Urteil vom 9. August 1977 - VII R 123/74 - BFHE 122, 443) einen Fall der "Flucht in die Erledigung", der sich deshalb in einem für das Sachklärungsinteresse entscheidenden Gesichtspunkt (vgl. Urteil vom 14. Januar 1965 a.a.O. S. 154 f.) vom vorliegenden Fall einer tatsächlichen Erledigung der Verbotsverfügung unterscheidet.
g) Die Antwort auf die für grundsätzlich bedeutsam gehaltene Frage,
ob ein Sachentscheidungsinteresse der beklagten Behörde auch bei der Klärung von Rechtsfragen fortbestehen kann, die für rechtliche Beziehungen zu Dritten bedeutsam sind,
ergibt sich bereits aus den Ausführungen zu c) und e). Insoweit übersieht die Beschwerdebegründung das Fehlen einer Wiederholungsgefahr wegen der grundlegenden Rechtsänderungen in den Jahren 2008 und 2012, die - auch nach der von ihr vertretenen Rechtsauffassung - jedenfalls für die Prüfung einer offensichtlichen Erlaubnisfähigkeit des untersagten Verhaltens relevant wären.
h) Die Frage,
ob § 158 Abs. 2 VwGO dahin zu verstehen ist, dass die Frage der Kostentragung bei einem einseitig für erledigt erklärten Verwaltungsstreitverfahren notwendigerweise zu einem summarischen Kostenbeschluss nach § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO führt und sonst der Gesichtspunkt der Kostenbelastung im Verwaltungsprozess keine Rolle spielt,
lässt sich ohne Weiteres anhand der üblichen Auslegungsregeln beantworten. Wie sich schon aus dem Wortlaut des § 158 Abs. 2 VwGO ergibt, regelt er nicht die Kostenfolge bei einseitiger Erledigungserklärung, sondern schließt nur die Anfechtung von Kostenentscheidungen aus, wenn - wie in den Fällen des § 161 Abs. 2 VwGO - keine Entscheidung in der Hauptsache ergangen ist. Die Kostentragung bei einseitiger Erledigungserklärung ergibt sich aus den §§ 154 f. VwGO - sei es wegen des Unterliegens im Erledigungsfeststellungsstreit, sei es wegen des Unterliegens bei der Sachentscheidung trotz Erledigung. Außerdem käme es im angestrebten Revisionsverfahren auf die gestellte Frage nicht an, weil das Berufungsgericht nicht auf solche Erwägungen abgestellt hat. Die gegenteilige Auffassung der Beklagten beruht auf einem Missverständnis des berufungsgerichtlichen Hinweises auf eine drohende Umgehung des § 158 Abs. 2 VwGO. Das Berufungsgericht ist erkennbar davon ausgegangen, dass eine Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO den Interessen der Beklagten unter anderem zuwidergelaufen wäre, weil damit keine rechtskräftige Klärung sie interessierender Rechtsfragen herbeigeführt und wegen § 158 Abs. 2 VwGO keine revisionsgerichtliche Überprüfung erreicht werden konnte. Da es jedoch davon ausging, die Beklagte könne sich nicht auf ein berechtigtes Sachklärungsinteresse berufen, hat es in einer extensiven Auslegung oder unzutreffenden Annahme dieser Voraussetzung eine Umgehung des § 158 Abs. 2 VwGO gesehen.
i) und j) Die sinngemäß gestellten Fragen,
ob sich ein berechtigtes Sachklärungsinteresse aus dem Interesse der Beklagten an der Klärung europarechtlicher Probleme oder aus ihrem Interesse an einer Überprüfung der höchstrichterlichen Rechtsprechung zur Unverhältnismäßigkeit der Untersagung wegen Erfüllung der materiellen Erlaubnisvoraussetzungen ergibt,
rechtfertigen ebenfalls nicht die Zulassung der Revision. Insoweit kann auf die Ausführungen zum Fehlen einer Wiederholungsgefahr unter e) und g) verwiesen werden. Die angesprochenen materiell-rechtlichen Fragen würden sich im grundlegend geänderten rechtlichen Kontext nicht in vergleichbarer Weise stellen.
2. Die von der Beklagten geltend gemachten Verfahrensmängel liegen nicht vor.
a) Eine Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes gemäß § 108 Abs. 1 VwGO ist nicht dargelegt. Die Beschwerdebegründung zeigt keinen Fehler in der Sachverhalts- oder Beweiswürdigung auf, sondern wendet sich gegen die ihres Erachtens unzutreffende Auslegung und Anwendung des § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Dabei beanstandet sie letztlich die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, die Anfechtungsklage sei ohne das erledigende Ereignis nicht nur zulässig, sondern auch begründet, und die Erfolgsaussichten seien deshalb nicht mehr offen gewesen. Gleichzeitig wendet die Beklagte sich gegen die Konkretisierung des Merkmals der Billigkeit. Solche materiell-rechtlichen Einwände können mit der Verfahrensrüge nicht geltend gemacht werden.
b) Ein Verstoß gegen das Recht der Beklagten auf rechtliches Gehör gemäß Art. 103 Abs. 1 GG i.V.m. § 108 Abs. 2 VwGO ist nicht prozessordnungsgemäß dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Wie die Beschwerdebegründung ausführt, hat das Oberverwaltungsgericht vor seiner Entscheidung auf die Absicht, nach § 130a VwGO zu entscheiden, und auf die aus seiner Sicht maßgeblichen Gesichtspunkte hingewiesen. Von der mit den Hinweisen eingeräumten Möglichkeit, dazu Stellung zu nehmen, hat die Beklagte Gebrauch gemacht. Damit war der Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs erfüllt. Die Beschwerdebegründung legt auch nicht dar, dass die Berufungsentscheidung auf rechtliche Gesichtspunkte gestützt worden wäre, mit deren Erheblichkeit sie nach dem Prozessverlauf nicht hätte rechnen können. Zu einer schriftlichen Replik auf die Stellungnahmen der Beteiligten war das Gericht nach Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO nicht verpflichtet.