Entscheidungsdatum: 07.07.2010
I.
Die Antragsteller begehren einstweiligen Rechtsschutz gegen den Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamtes vom 30. Oktober 2009 für den Ausbau der ICE-Strecke Nürnberg-Ebensfeld im Abschnitt Erlangen (Bau-km G 16,840/ km 16,525 bis km 32,402). Die Ausbau-/Neubaustrecke Nürnberg-Ebensfeld-Erfurt ist Bestandteil des Verkehrsprojektes Deutsche Einheit - Schiene Nr. 8 - Ausbau-/Neubaustrecke Nürnberg-Erfurt-Leipzig/Halle-Berlin. Sie umfasst den Ausbau der bestehenden Strecke Nürnberg-Ebensfeld um zwei zusätzliche Gleise und den Neubau einer zweigleisigen Hochgeschwindigkeitsstrecke zwischen Ebensfeld und Erfurt einschließlich zweier Verbindungskurven bei Niederfüllbach und Dörfles-Esbach zur Anbindung von Coburg.
Die Antragsteller sind Grundeigentümer und teilweise auch Bewirtschafter landwirtschaftlicher Flächen, die für naturschutzfachlich festgesetzte Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen in Anspruch genommen werden sollen. Die Inanspruchnahme erfolgt durch Belastung der Grundstücke mit Grunddienstbarkeiten gegen Entschädigung.
Die durch das streitgegenständliche Planvorhaben verursachten Eingriffe in Natur und Landschaft ziehen nach dem Inhalt des Planfeststellungsbeschlusses einen Kompensationsbedarf von ca. 71,4 ha nach sich, dem Kompensationsflächen mit einer Gesamtgröße von ca. 69,7 ha gegenüberstehen. Im Landschaftspflegerischen Begleitplan sind neben 17 Ausgleichsmaßnahmen vier Ersatzmaßnahmen vorgesehen. Ein erheblicher Teil (ca. 45 %) der Eingriffe soll im Bereich der Bauwerke selbst, durch Begrünung der Böschungen, Mulden, Gräben, Regenrückhaltebecken und sonstigen Restflächen ausgeglichen werden. Die Ersatzmaßnahmen sind in Erlangen im Bereich "Hutgraben", im Tennenloher Forst und im Landkreis Erlangen-Höchstadt (Hirschweiher) geplant. Im Bereich der Stadt Nürnberg sind keine Ersatzmaßnahmen vorgesehen. Die Antragsteller werden von den Ausgleichsmaßnahmen A6 (Aufforstung standortgerechter Baum- und Straucharten) und A12 (Entwicklung einer Feucht- bzw. Extensivwiese) sowie den Ersatzmaßnahmen E1 (Renaturierung des ehemaligen Hirschweihers), E4 und E5 (Gewässerentwicklung und Hochwasserschutz Hutgraben) betroffen. Die Maßnahmen A6 und A12 sowie E4 (teilweise) sollen vor oder bei Baubeginn eingeleitet werden. Für die Maßnahmen E4 und E5 werden - erstmalig durch das 2. Planänderungsverfahren - ca. 20 ha landwirtschaftlich genutzter Acker- und Wiesenflächen beansprucht. Die ursprünglich für den Kernbereich der Stadt Erlangen vorgesehene landschaftspflegerische Begleitmaßnahme E3 "Ersatzzahlung zur Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen des Gewässerentwicklungsplanes Erlangen" in Höhe von ca. 1,6 Mio EUR wurde aufgegeben und im 2. Planänderungsverfahren in die Ersatzmaßnahmen E4 und E5 umgewandelt.
Im Einzelnen sind die Antragsteller wie folgt betroffen:
Der Antragsteller zu 1 ist Vollerwerbslandwirt und Eigentümer des Flurstücks Nr. ... (5 886 qm), Gemarkung T., das für die Ersatzmaßnahme E5 im Umfang von 5 686 qm mit einer Grunddienstbarkeit für eine Biotopentwicklungsfläche belastet werden soll. Überdies ist er als Pächter verschiedener landwirtschaftlicher Nutzflächen betroffen, die für die Ersatzmaßnahmen E4 und E5 mit Grunddienstbarkeiten für Biotopentwicklungsflächen belastet werden sollen. Nach eigenen Angaben verliert der Antragsteller zu 1 für die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen insgesamt 4,75 ha von bisher als Eigentümer/Pächter genutztem Acker-/Wiesenland.
Der Antragsteller zu 2 ist Vollerwerbslandwirt und Eigentümer der Flurstücke Nr. ... und ... in der Gemarkung E., die für die Ersatzmaßnahme E4 in Anspruch genommen werden. Das Flurstück Nr. ... (3 200 qm) soll im Umfang von 1 755 qm, das Flurstück Nr. ... mit seiner gesamten Größe von 5 710 qm mit einer Grunddienstbarkeit für eine Biotopentwicklungsfläche belastet werden. Überdies werden auch Pachtflächen, die der Antragsteller zu 2 als Acker-/Wiesenland nutzt für die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen in Anspruch genommen. Insgesamt verliert der Antragsteller zu 2 nach seinen Angaben ca. 5 ha landwirtschaftlich genutzter Eigentums- und Pachtflächen für die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen.
Der Antragsteller zu 3 ist Eigentümer und landwirtschaftlicher Bewirtschafter des Flurstücks Nr. ... sowie weiterer Flurstücke in der Gemarkung T.. Das 5 180 qm große Flurstück Nr. ... wird vollumfänglich für die Ersatzmaßnahme E4 mit einer Grunddienstbarkeit für eine Biotopentwicklungsfläche belastet. Zudem sollen die - in der Antragsbegründung nicht explizit genannten - laut Grunderwerbsverzeichnis ebenfalls im Eigentum des Antragstellers zu 3 stehenden Flurstücke Nr. ... (1 020 qm) und Nr. ... (2 660 qm) in vollem Umfang für die Ersatzmaßnahme E4 mit Grunddienstbarkeiten für Biotopentwicklungsflächen belastet werden.
Der Antragsteller zu 4 ist Eigentümer der Flurstücke Nr. ..., ..., und ... in der Gemarkung E. Das Flurstück Nr. ... (6 580 qm) soll für die Maßnahme E4 mit 650 qm, das Flurstück Nr. ... (5 380 qm) mit 580 qm und das Flurstück Nr. ... (2 450 qm) mit 25 qm mit einer Grunddienstbarkeit für eine Biotopentwicklungsfläche belastet werden. Überdies wird das in seinem Eigentum stehende Flurstück Nr. ..., Gemarkung E., im Umfang von 700 qm mit einer Grunddienstbarkeit (Biotopentwicklungsfläche) in Anspruch genommen. Nach seinen Angaben kann der Antragsteller zu 4 aufgrund der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen künftig landwirtschaftliche Eigentums- und Pachtflächen im Gesamtumfang von 5,5 ha nicht mehr nutzen.
Der Antragsteller zu 5 ist Eigentümer des Flurstücks Nr. ..., Gemarkung T. Dieses Flurstück soll für die Maßnahme E5 mit einer Grunddienstbarkeit auf dem gesamten Flurstück (2 188 qm) für eine Biotopentwicklungsfläche belastet werden.
Die Antragstellerin zu 6 ist Eigentümerin der Flurstücke Nr. ... (1 317 qm), Nr. ... (1 959 qm) und Nr. ... (1 503 qm), Gemarkung T. Diese Flurstücke werden für die Maßnahme E5 in vollem Umfang mit Grunddienstbarkeiten für Biotopentwicklungsflächen belastet. Zudem ist sie Eigentümerin des Flurstücks Nr. ... (6 550 qm) in der Gemarkung T., das für die Ersatzmaßnahme E4 im Umfang von 760 qm mit einer Grunddienstbarkeit für eine Biotopentwicklungsfläche belastet werden soll.
Die Antragstellerin zu 7 ist Eigentümerin der Flurstücke Nr. ... (69 qm) und Nr. ..., Gemarkung T. Das Flurstück Nr. ... ist ein Wegeflurstück, das nach ihren Angaben als einzige Zufahrt zu dem Flurstück Nr. ... dient und in vollem Umfang für die Maßnahme E4 mit einer Grunddienstbarkeit für eine Biotopentwicklungsfläche belastet werden soll.
Die Antragstellerinnen zu 8 und 9 machen geltend, Eigentümerinnen von Flurstücken zu sein, die aus dem ehemaligen Flurstück Nr. ..., Gemarkung T., hervorgegangen sind. Das (ehemalige) Flurstück ... (4 735 qm) soll für die Maßnahme E5 im Umfang von 2 931 qm mit einer Grunddienstbarkeit für eine Biotopentwicklungsfläche belastet werden.
Der Antragsteller zu 10 ist Miteigentümer des Flurstücks Nr. ... (8 783 qm), Gemarkung B., das für die Ersatzmaßnahme E1S in vollem Umfang mit einer Grunddienstbarkeit belastet werden soll.
Der Antragsteller zu 11 ist Eigentümer des Flurstücks Nr. ..., Gemarkung B. (33 600 qm). Dieses Flurstück soll für die Ausgleichsmaßnahme A12 im Umfang von 3 530 qm mit einer Grunddienstbarkeit belastet werden.
Die Antragsteller wenden sich nicht gegen das Bauvorhaben als solches, sondern gegen die Inanspruchnahme ihrer landwirtschaftlichen Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen. Zwar begegne die naturschutzfachliche Eignung der Flächen grundsätzlich keinen Bedenken. Die Flächeninanspruchnahme werde aber den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Übermaßverbots nicht gerecht. Das Übermaßverbot sei nicht nur hinsichtlich jedes einzelnen Betroffenen, sondern auch im Hinblick auf die örtliche Landwirtschaft im Planfeststellungsabschnitt 17 zu beachten. Die Antragsgegnerin habe die allgemeine Verknappung landwirtschaftlicher Grundstücke im Ballungsraum Nürnberg-Fürth-Erlangen durch eine Reihe von Ausbauvorhaben nicht angemessen berücksichtigt. Insbesondere sei nicht bzw. nicht ausreichend geprüft worden, ob es Alternativen zu den nunmehr festgesetzten Flächen, etwa ebenfalls geeignete Flächen der Vorhabenträgerin oder der öffentlichen Hand gebe. Die Beigeladene hätte die erforderlichen Kompensationsflächen freihändig erwerben oder geeignete Kompensationsflächen mithilfe öffentlicher Ausschreibungen beschaffen können. Überdies verfüge die Beigeladene über mehrere 100 ha Flächen südlich von Nürnberg, die sie zur Erfüllung von Kompensationsverpflichtungen angekauft habe und die jetzt überschüssig seien. Inzwischen habe auch die Stadt Erlangen andere Flächen im erforderlichen Kompensationsumfang an das Bundesverkehrsministerium bzw. das Eisenbahnbundesamt gemeldet. Es werde bestritten, dass die ausgewiesenen Ersatzflächen aus naturschutzfachlichen Gründen am besten geeignet seien. Die Antragsgegnerin und die Beigeladene hätten auch insoweit keine eigenen Ermittlungen oder Erwägungen angestellt, sondern auf den Gewässerentwicklungsplan der Stadt Erlangen zurückgegriffen. Der Gesetzgeber habe mit der Neuregelung in § 15 Abs. 3 BNatSchG auf die zunehmenden Probleme für die Landwirtschaft bei der Anwendung der Eingriffs- und Ausgleichsregelung reagiert. Diese Regelung verbessere den Schutz landwirtschaftlicher Flächen bei der Inanspruchnahme für Ausgleichs- oder Ersatzflächen. Danach seien als Ersatzmaßnahmen u.a. Maßnahmen zur Entsiegelung bebauter und nicht mehr genutzter Flächen anzustreben. Insoweit kämen vorliegend die Flächen des ehemaligen Kohlekraftwerks Franken II oder des sog. "Bimbachtals" im Westen der Stadt Erlangen in Frage.
Die Antragsgegnerin tritt dem entgegen: Die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen seien naturschutzfachlich geeignet und unbedingt erforderlich. Die Planung sei unter Berücksichtigung der geltend gemachten Einwendungen überprüft und teilweise geändert worden, so dass bei keinem der betroffenen Betriebe eine Existenzgefährdung vorliege. Andere Lösungen seien nur mit anderen naturschutzfachlichen Konzepten möglich, insoweit verfüge sie aber über eine Einschätzungsprärogative. Die Flächeninanspruchnahme im Wege einer Grunddienstbarkeit gegen Entschädigung sei gegenüber einem Vollentzug des Eigentums das mildere Mittel. Dort, wo keine landwirtschaftliche Nutzung mehr möglich sei, werde die Beigeladene die Flächen auf Wunsch des Betroffenen auch übernehmen. Dies seien jedoch Fragen des Entschädigungsverfahrens.
Die Beigeladene tritt dem Antrag ebenfalls entgegen. Die Maßnahmen E4 und E5 stellten gemeinsam ein Konzept dar, mit dem der Gewässerentwicklungsplan der Stadt Erlangen aufgegriffen und fortentwickelt worden sei. Durch die Verzahnung mit dem Gewässerentwicklungsplan werde die Inanspruchnahme landwirtschaftlicher Flächen in der Summe reduziert, weil die Kompensationsmaßnahmen für die streitgegenständliche Planfeststellung nicht zusätzlich zu den für die Umsetzung des Gewässerentwicklungsplanes erforderlichen Maßnahmen erfolgen müssten. § 15 Abs. 3 BNatSchG n.F. sei vorliegend noch nicht anwendbar. Abgesehen davon sei die Neufassung nicht günstiger als die bisherige Regelung. Das in § 15 Abs. 3 BNatSchG n.F. geregelte Gebot der Rücksichtnahme auf agrarstrukturelle Belange ziele nicht darauf ab, landwirtschaftliche Flächen per se vor der Heranziehung zu Ausgleichs- und Ersatzzwecken zu schützen. Die Antragsteller hätten auch keine Flächen aufgezeigt, die anstelle der in ihrem Eigentum stehenden Grundstücke für die Maßnahmenplanung in Betracht gekommen wären. Die von ihnen erwähnte Fläche "ehemaliges Kohlekraftwerk Franken II" hätte nach Entfernung, Lage und möglichen Maßnahmen nicht in das Kompensationskonzept gepasst. Die Antragsteller hätten jedenfalls nicht dargelegt, welche - mit den planfestgestellten Maßnahmen vergleichbaren - Kompensationswirkungen der von ihnen vorgeschlagene Abbau des Kohlekraftwerks hätte. Dasselbe gelte für das Bimbachtal und die genannten Flächen südlich von Nürnberg. Die Flächen südlich von Nürnberg lägen in einem anderen Planfeststellungsabschnitt und in einer so großen Entfernung von dem streitgegenständlichen Planfeststellungsabschnitt 17, dass Maßnahmen dort schon mangels funktionalem Zusammenhang keine gleichwertige Kompensationswirkung hätten. Soweit die Antragsteller im gerichtlichen Verfahren konkrete Flächen der Stadt Erlangen sowie in der Nähe von Kersbach benannt hätten, seien sie präkludiert. Abgesehen davon seien diese Flächen nach vorläufiger Prüfung mangels direkter räumlicher Verbindung auch im Hinblick auf den erforderlichen Artenschutz weniger geeignet.
II.
Der Antrag hat keinen Erfolg.
1. Die Antragsteller zu 1 bis 7 sowie 10 und 11 sind antragsbefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Sie können geltend machen, durch den angegriffenen Planfeststellungsbeschluss als Eigentümer der betroffenen Flächen in eigenen Rechten verletzt zu sein. Abgesehen davon ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch ein Pächter, der sich dagegen zur Wehr setzt, dass sein Pachtgrundstück für ein Planvorhaben unter Einschluss der damit verbundenen naturschutzrechtlichen Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen in Anspruch genommen wird, antrags- und klagebefugt (Urteil vom 1. September 1997 - BVerwG 4 A 36.96 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 132 = BVerwGE 105, 178 ff.). Ob die Antragstellerinnen zu 8 und 9 tatsächlich Eigentümerinnen von Grundstücken sind, die aus dem Flurstück Nr. ..., Gemarkung T., hervorgegangen sind, lässt sich derzeit mangels Vorlage entsprechender Unterlagen nicht positiv feststellen. Im einstweiligen Rechtsschutzverfahren muss dem nicht weiter nachgegangen werden, weil der Antrag jedenfalls unbegründet ist.
2. Die Antragsteller haben keinen Anspruch auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage nach § 80 Abs. 5 VwGO. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses, das Grundlage des in § 18e Abs. 2 Satz 1 AEG geregelten Ausschlusses der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage ist, überwiegt das Interesse der Antragsteller an der Beibehaltung des bisherigen Zustandes bis zur endgültigen Entscheidung in der Hauptsache. Die Klage wird mit ihrem auf Aufhebung der auf Flächen der Antragsteller festgesetzten Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen gerichteten Hauptantrag aller Voraussicht nach keinen Erfolg haben. Die (Teil)Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses kommt nur dann in Betracht, wenn etwaige Mängel nicht durch Planergänzung oder ein ergänzendes Verfahren behoben werden können (vgl. § 18e Abs. 6 Satz 2 AEG). Dafür ist nichts ersichtlich oder dargetan. Die Erfolgsaussichten des auf Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Hilfsantrages kann der Senat derzeit nicht abschließend beurteilen. Im Rahmen der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage lässt sich nicht feststellen, ob der Planfeststellungsbeschluss hinsichtlich der von den Antragstellern bemängelten Festsetzung der Ausgleichs- und Ersatzflächen an einem Mangel leidet, der ein ergänzendes Verfahren notwendig macht (a). Die danach gebotene Abwägung der widerstreitenden Vollzugs- und Aufschubinteressen geht zu Lasten der Antragsteller aus (b).
a. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Planfeststellungsbeschlusses ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich die Sach- und Rechtslage bei seinem Erlass (Urteil vom 28. Januar 1999 - BVerwG 4 A 18.98 - juris Rn. 23 = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 146). Die mit einer großflächigen Belastung von Eigentums- und Pachtflächen der Antragsteller verbundene Anordnung naturschutzrechtlicher Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen ist daher nicht (auch) an § 15 BNatSchG in der seit dem 1. März 2010 geltenden Fassung, sondern an Art. 6a des Bayerischen Naturschutzgesetzes vom 23. Dezember 2005 (BayNatSchG) zu messen, der sich seinerseits im Rahmen des § 19 BNatSchG a.F. hält. Anderes könnte allenfalls dann gelten, wenn § 15 Abs. 3 BNatSchG n.F. lediglich klarstellenden Charakter hätte. Das dürfte angesichts der erstmaligen gesetzlichen Regelung eines speziellen Rücksichtnahmegebots und eines entsprechenden Prüfauftrages auszuschließen sein. Ein abweichendes Normverständnis ist auch verfassungsrechtlich nicht geboten. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zwingt nicht zu einer Sonderbehandlung landwirtschaftlicher Flächen.
aa) Nach Art. 6a Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG ist der Verursacher eines Eingriffs verpflichtet, die eingriffsbedingten unvermeidbaren Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft durch Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege vorrangig auszugleichen (Ausgleichsmaßnahmen) oder in sonstiger Weise zu kompensieren (Ersatzmaßnahmen). Eine Beeinträchtigung ist ausgeglichen, wenn und sobald die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts wiederhergestellt sind und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederhergestellt oder neu gestaltet ist (Art. 6a Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG, § 19 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG a.F.). In sonstiger Weise kompensiert ist eine Beeinträchtigung, wenn und sobald die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts möglichst in dem vom Eingriff betroffenen Landschaftsraum in gleichwertiger Weise ersetzt sind und das Landschaftsbild landschaftsgerecht neu gestaltet ist (Art. 6a Abs. 1 Satz 5 BayNatSchG, § 19 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG a.F.). Der Landesgesetzgeber hat zudem von der ihm in § 19 Abs. 4 BNatSchG a.F. eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht und in Art. 6a Abs. 3 BayNatSchG die Zulässigkeit einer Ersatzzahlung für nicht ausgleichbare oder nicht in sonstiger Weise kompensierbare Beeinträchtigungen vorgesehen. Bei der Anwendung dieses gestuften Reaktionsmodells der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung ist auf die jeweils nachrangige Reaktionsstufe nicht nur dann auszuweichen, wenn die Befolgung der vorrangigen Reaktionspflicht tatsächlich unmöglich ist, sondern auch dann, wenn die Befolgung mit unverhältnismäßigen Belastungen für die Belange Betroffener verbunden wäre (Urteil vom 18. März 2009 - BVerwG 9 A 40.07 - juris Rn. 33 = Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 16).
Die Umschreibung des Ausgleichstatbestandes in Art. 6a BayNatSchG und § 19 BNatSchG a.F. enthält ein qualitatives und ein räumliches Element. Die in einem naturschutzfachlichen Gesamtkonzept vorzusehenden Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen müssen die durch das Vorhaben verursachten, unvermeidbaren Eingriffe in Natur und Landschaft qualitativ ausgleichen oder gleichwertig ersetzen. Das räumliche Element verlangt, dass der Ausgleich sich dort, wo die mit dem Vorhaben verbundenen Beeinträchtigungen auftreten, in der beschriebenen Weise auswirkt. Der räumliche Bereich, in dem Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen in Betracht kommen, wird durch den fachrechtlich gebilligten Standort des Vorhabens vorbestimmt. Ausgleichsmaßnahmen müssen nicht notwendig am Ort des Eingriffs erfolgen, sich aber dort, wo die Beeinträchtigungen auftreten, noch auswirken. Zwischen Ausgleichs- und Eingriffsort muss ein räumlich funktionaler Zusammenhang bestehen (Urteile vom 27. Oktober 2000 - BVerwG 4 A 18.99 - BVerwGE 112, 140 <163> = Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 29 und vom 9. Juni 2004 - BVerwG 9 A 11.03 - juris Rn. 128 = Buchholz 406.400 § 61 BNatSchG 2002 Nr. 5 = BVerwGE 121, 72 ff.). Ersatzmaßnahmen müssen nach Art. 6a Abs. 1 Satz 5 BayNatSchG nicht auf den Eingriffsort zurückwirken; das Gesetz verlangt nur, dass die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts "möglichst in dem vom Eingriff betroffenen Landschaftsraum in gleichwertiger Weise ersetzt sind". Danach genügt es, dass überhaupt eine räumliche Beziehung zwischen dem Ort des Eingriffs und der Durchführung der Ersatzmaßnahmen besteht (Urteil vom 17. August 2004 - BVerwG 9 A 1.03 - juris Rn. 24 = NuR 2005, 177).
Die naturschutzfachliche Eignung von Ausgleichsmaßnahmen hängt weder ausschließlich noch in erster Linie von ihrer Entfernung zum Eingriffsort ab. Solange eine Ausgleichsfläche noch auf den Eingriffsort zurückwirkt, ist sie nicht schon deshalb weniger geeignet, weil sie vom Eingriffsort weiter entfernt ist als eine andere potentielle Ausgleichsfläche. Etwaige Lagenachteile alternativ in Betracht zu ziehender Ausgleichsflächen können möglicherweise durch einen größeren Flächenumfang oder durch besondere Vorkehrungen bei der Ausgestaltung der Maßnahmen aufgefangen werden (Urteil vom 18. März 2009 - BVerwG 9 A 40.07 - juris Rn. 32 = Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 16). Diese Überlegungen gelten auch für Ersatzmaßnahmen. Besteht noch ein räumlich-funktionaler Zusammenhang zwischen Eingriffsort und Ersatzmaßnahme, kommt es nicht entscheidend darauf an, welche der Alternativflächen näher am Eingriffsort liegt. Anderenfalls würde eine flexible Handhabung der Eingriffsregelung unnötig erschwert, zumal die in Art. 6a Abs. 3 BayNatSchG vorgesehene Ersatzzahlung als ultima ratio nur dann in Betracht kommt, wenn Eingriffe weder ausgeglichen noch ersetzt werden können.
Ob die Ersatzmaßnahmen noch in dem "betroffenen Landschaftsraum" im Sinne des Art. 6a Abs. 1 Satz 5 BayNatSchG liegen, lässt sich nicht metrisch festlegen, sondern hängt von den jeweiligen naturschutzfachlichen Gegebenheiten ab. Insgesamt sind die Anforderungen an den räumlichen Bezug zwischen Eingriffsort und Ort der Ersatzmaßnahme großzügig auszulegen (vgl. Urteil vom 17. August 2004 a.a.O.). Dies gilt im Hinblick auf die dort vielfach bestehenden Schwierigkeiten, geeignete Kompensationsflächen für Eingriffe in Natur und Landschaft zu finden, auch und gerade für Ballungsräume (vgl. Urteil vom 9. Juni 2004 a.a.O. Rn. 128). Auch eine Entfernung von 15 km zwischen Eingriffsort und Ort der Ersatzmaßnahme ist unbedenklich, wenn Kompensationsfläche und Eingriffsgebiet im gleichen Naturraum liegen (Urteil vom 17. August 2004 a.a.O. Rn. 23)
Für die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen dürfen nur solche Flächen in Anspruch genommen werden, die sich für diesen Zweck objektiv eignen. Damit kommen nur solche Flächen in Betracht, die aufwertungsbedürftig und -fähig sind. Diese Voraussetzung erfüllen sie, wenn sie in einen Zustand versetzt werden können, der sich im Vergleich mit dem früheren als ökologisch höherwertig einstufen lässt (Urteil vom 23. August 1996 - BVerwG 4 A 29.95 - juris Rn. 33 = Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 8). Landwirtschaftlich genutzte Grün- und Ackerflächen sind generell von begrenztem ökologischen Wert und deshalb aufwertungsfähig (Urteil vom 15. Januar 2004 - BVerwG 4 A 11.02 - juris Rn. 55 = Buchholz 451.91 Europ UmweltR Nr. 12 = BVerwGE 120, 1 ff. <16>).
Neben diesen naturschutzfachlichen Voraussetzungen muss eine planfestgestellte Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme wegen der enteignungsrechtlichen Vorwirkung auch im Übrigen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. Wird für eine Ausgleichs- und/oder Ersatzmaßnahme auf privates Grundeigentum zugegriffen, muss dies das mildeste Mittel zur Erfüllung der naturschutzrechtlichen Ausgleichsverpflichtung darstellen. Daran fehlt es, sofern Kompensationsmaßnahmen - insbesondere Ersatzmaßnahmen - im Rahmen der naturschutzfachlichen Gesamtkonzeption an anderer Stelle ebenfalls (vergleichbaren) Erfolg versprechen, bei einer Gesamtschau aber den Vorteil bieten, dass den dort Betroffenen geringere Opfer abverlangt werden (Urteil vom 18. März 2009 a.a.O. Rn. 27). Der Schutz des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 GG) gebietet es, Ausgleichs- und Ersatzflächen vorrangig auf einvernehmlich zur Verfügung gestellten Grundstücksflächen oder auf Grundstücken, die im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, zu verwirklichen, wenn diese naturschutzfachlich geeignet sind (stRspr; Urteil vom 1. September 1997 - BVerwG 4 A 36.96 - juris Rn. 38/39 = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 132 = BVerwGE 105, 178 ff.; Beschlüsse vom 9. Oktober 2003 - BVerwG 9 VR 10.03 - juris Rn. 13 und vom 11. November 2008 - BVerwG 9 A 52.07 - juris Rn. 6 = Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 14).
Schließlich dürfen die mit Ausgleichsmaßnahmen verbundenen nachteiligen Folgen nicht außer Verhältnis zum beabsichtigten Erfolg stehen. Dabei ist bei der Beurteilung der Zumutbarkeit einer Flächeninanspruchnahme für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nicht das Interesse an der Verwirklichung des Vorhabens, sondern nur das Interesse an einem Ausgleich der zu kompensierenden Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft ins Verhältnis zu den Auswirkungen der Flächeninanspruchnahme für den Betroffenen zu setzen (Urteil vom 18. März 2009 a.a.O. Rn. 34).
Die gerichtliche Kontrolle der Einhaltung dieser Vorgaben ist durch die der Planfeststellungsbehörde im Rahmen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung zustehenden Einschätzungs- und planerischen Entscheidungsspielräume auf eine nachvollziehende Überprüfung beschränkt (Urteil vom 18. März 2009 a.a.O. Rn. 27/28).
bb) Bei Anlegung dieser Maßstäbe kann der Senat im vorliegenden einstweiligen Rechtsschutzverfahren nach dem derzeitigen Erkenntnisstand nicht feststellen, ob die Inanspruchnahme der Antragsteller durch Belastung ihrer Grundstücke mit Grunddienstbarkeiten für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen rechtmäßig ist.
Die naturschutzfachliche Eignung ihrer Flächen als Ausgleichs- und Ersatzflächen stellen auch die Antragsteller nicht in Abrede (vgl. S. 11, 3. Absatz der Antragsbegründung). Überdies räumen sie ein, dass - nachdem die Antragsgegnerin verschiedene Teilflächen aus dem Kompensationskonzept gestrichen hat - keiner von ihnen durch die Festsetzung der Ausgleichs- und Ersatzflächen in seiner wirtschaftlichen Existenz gefährdet wird (vgl. S. 6, vorletzter Absatz des Schriftsatzes vom 21. Mai 2010). Die Antragsteller zu 3 und 4 haben zuletzt zwar gerügt, dass ein Gutachten zu einer möglichen Existenzgefährdung für sie nicht in Auftrag gegeben worden sei. Insoweit fehlt es aber schon an substantiierten Ausführungen dazu, inwieweit die Antragsteller zu 3 und 4 durch die Inanspruchnahme von Eigentums- und/oder Pachtflächen existenzbedrohend betroffen werden und die Antragsgegnerin dieser Frage mittels Einholung von Sachverständigengutachten hätte nachgehen müssen. Der bloße Hinweis auf weitere Projekte im Ballungsraum Nürnberg/Fürth/Erlangen und die dafür bereits erfolgte bzw. zukünftig drohende Inanspruchnahme weiterer Flächen reicht dafür nicht aus.
Nicht abschließend gesichert ist aber, dass die Inanspruchnahme der Flächen der Antragsteller für die streitgegenständlichen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen auch erforderlich ist. Der Senat kann derzeit nicht ausschließen, dass die erforderlichen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nicht auch auf einvernehmlich zur Verfügung gestellten oder im Eigentum der öffentlichen Hand stehenden Flächen mit zumindest gleicher Eignung möglich wären.
Ausweislich der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses sind andere Flächen in anderen Landschaftsräumen auf ihre Verwendbarkeit als Kompensationsflächen geprüft, aber als nicht funktionstauglich verworfen worden (S. 151). In welchem konkreten räumlichen Bereich nach Flächen mit ökologischem Aufwertungspotential gesucht worden ist und welche konkreten Flächen auf ihre naturschutzfachliche Eignung überprüft worden sind, ergibt sich weder aus dem Planfeststellungsbeschluss noch aus dem Landschaftspflegerischen Begleitplan. Auch den vorgelegten Verwaltungsvorgängen ist dazu nichts zu entnehmen, obwohl alternative Flächen ausweislich des Anhörungsprotokolls mehrfach angesprochen worden sind (z.B. Bimbachtal, Rittersbach, Flächen im Landkreis Erlangen-Höchstadt, sowie im Tennenloher Forst). Das Fehlen aussagekräftiger Unterlagen zur Ermittlung möglicher Ausgleichs- und Ersatzflächen legt den Schluss nahe, dass die Antragsgegnerin den im Rahmen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung anzustellenden Ermittlungs- und Prüfungsaufwand möglicherweise verkannt hat.
Die naturschutzrechtlichen Eingriffsregelungen in Art. 6a BayNatSchG, § 19 BNatSchG a.F. setzen voraus, dass nach der Ermittlung der Größenordnung des Ausgleichsdefizits und des daraus resultierenden Kompensationsbedarfs, zunächst der räumliche Bereich umrissen wird, in dem Ausgleichsmaßnahmen in Frage kommen. Sodann muss ermittelt werden, ob und wo in diesem Bereich aufwertungsbedürftige und aufwertungsfähige Flächen vorhanden sind. Können die Beeinträchtigungen nicht allein durch Ausgleichsmaßnahmen kompensiert werden, sind die vorgenannten Schritte auch mit Blick auf evtl. Ersatzmaßnahmen durchzuführen, wobei der Rahmen aufgrund der weniger engen Anforderungen an den räumlich-funktionalen Zusammenhang größer abzustecken ist. Dabei hat unter dem enteignungsrechtlichen Aspekt Maßstab der Suche nach naturschutzfachlich geeigneten Ausgleichs- und Ersatzflächen auch zu sein, dass der Zugriff auf Privateigentum ausscheidet, wenn Kompensationsmaßnahmen an anderer Stelle, insbesondere auf Flächen der öffentlichen Hand, ebenfalls Erfolg versprechen (Urteil vom 26. Januar 2005 - BVerwG 9 A 7.04 - juris Rn. 22 = Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 13). Die Ermittlung der Eigentumsverhältnisse und die naturschutzfachliche Eignungsbeurteilung können es daher erforderlich machen, das zunächst erdachte (vorläufige) Kompensationskonzept zu modifizieren oder ein alternatives Konzept zu prüfen. Im Anschluss daran erfolgt die endgültige Ausgestaltung des naturschutzrechtlichen Kompensationskonzepts, wobei die Planfeststellungsbehörde hinsichtlich der Auswahl zwischen grundsätzlich gleich geeigneten Kompensationsmaßnahmen, der naturschutzfachlichen Abstimmung der Kompensationsmaßnahmen untereinander sowie der Berücksichtigung etwaiger multifunktionaler Kompensationswirkungen über planerische Spielräume verfügt. Dabei muss sie erforderliche Kompensationsmaßnahmen nicht gleichmäßig auf die Gebiete der betroffenen Gemeinden verteilen, sondern hat sie nach fachlichen Gesichtspunkten zu treffen. Bei fachlich gleichwertigen Konzepten kann aber demjenigen der Vorrang gebühren, das die Gleichmäßigkeit der Belastung besser berücksichtigt (Bonk/Neumann in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 74 Rn. 138).
Ob die Antragsgegnerin ihre Entscheidung über die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen auf einer ordnungsgemäß ermittelten Tatsachengrundlage getroffen und bei der Flächenauswahl dem Schutz des Privateigentums hinreichend Rechnung getragen hat, steht derzeit noch nicht hinreichend sicher fest und muss der abschließenden Klärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Die Antragsgegnerin hat auch im gerichtlichen Verfahren bisher nicht substantiiert dargetan, in welchem Bereich nach Ausgleichs- und insbesondere Ersatzflächen gesucht worden ist und welche Flächen aus welchen Gründen als ungeeignet verworfen worden sind. Nach dem Inhalt des Protokolls über die Anhörung deutet vieles darauf hin, dass die Antragsgegnerin sich - den Vorgaben der beigeladenen Vorhabenträgerin folgend - frühzeitig auf das planfestgestellte Kompensationskonzept festgelegt hat. Zwar begegnet es keinen grundsätzlichen Bedenken, wenn bei der Auswahl und Festlegung von Kompensationsmaßnahmen bereits vorhandene Planungen, wie hier der Gewässerentwicklungsplan der Stadt Erlangen, berücksichtigt werden. Auch bereits vorhandene Planungen befreien die Planfeststellungsbehörde aber nicht davon, bei ihrer endgültigen Entscheidung darüber, welche Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen in Anspruch genommen werden sollen, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen und private Flächen nur dann in Anspruch zu nehmen, wenn gleich gut geeignete, einvernehmlich zur Verfügung gestellte oder im Eigentum der öffentlichen Hand stehende Flächen nicht vorhanden sind. Dabei ist es entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin und der Beigeladenen weder im Anhörungsverfahren noch im gerichtlichen Verfahren Aufgabe der Planbetroffenen, solche gleichermaßen gut oder besser geeigneten Flächen konkret zu benennen und deren naturschutzfachliche Eignung darzulegen. Der Betroffene, der Einwendungen erhebt, genügt seiner Mitwirkungslast, wenn sein Vorbringen erkennen lässt, welches seiner Rechtsgüter er als gefährdet ansieht und wodurch er sich beeinträchtigt fühlt. Ein Pächter/Eigentümer, der im Anhörungsverfahren geltend macht, durch naturschutzrechtliche Kompensationsmaßnahmen übermäßig belastet zu werden, begibt sich des Rechts, die Frage nach Standortalternativen aufzuwerfen, nicht dadurch, dass er keine oder nur einzelne Flächen benennt, die hierfür in Betracht kommen. Bringt er zum Ausdruck, dass er bestimmte Maßnahmen auf dem von ihm genutzten Grundstück für unzulässig hält, so reicht dies aus, um die Planungsbehörde zu Überlegungen dazu zu veranlassen, ob ein geeigneterer Standort zur Verfügung steht (Urteil vom 1. September 1997 - BVerwG 4 A 36.96 - juris Rn. 34 = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 132 = BVerwGE 105, 178 ff.). Die Antragsteller sind daher mit ihrem Hinweis auf Flächen der Stadt Erlangen sowie in der Nähe von Kersbach nicht schon präkludiert. Im gerichtlichen Verfahren ist insoweit allein maßgeblich, ob diese Flächen sich der Planfeststellungsbehörde schon bei der Planaufstellung hätten aufdrängen müssen.
Die bisher versäumte, in den vorgelegten Verwaltungsvorgängen jedenfalls nicht dokumentierte Prüfung, ob die erforderlichen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nach ihrer fachlichen Einschätzung im jeweils maßgeblichen räumlichen Bereich auch auf Flächen der öffentlichen Hand oder einvernehmlich bereitgestellten Flächen möglich sind, wird die Antragsgegnerin nachholen müssen. Die im gerichtlichen Verfahren nachgereichten Stellungnahmen zur Eignung der Flächen des ehemaligen Kohlekraftwerks Franken II, des Bimbachtals, der Flächen nahe Kersbach sowie der Flächen der Stadt Erlangen in der Gemarkung Atzelsberg und der Flächen südlich von Nürnberg lassen kein eindeutiges und abschließendes Urteil zu. Zwar dürften die Flächen in Pyras/Hilpoltstein zu weit vom Eingriffsgebiet entfernt liegen und es daher hinsichtlich dieser Flächen an dem erforderlichen räumlich-funktionalen Zusammenhang fehlen. Hinsichtlich der sonstigen Flächen lässt sich dies aber nicht ohne Weiteres feststellen. Überdies fehlt es in den nachgereichten Stellungnahmen bisher an substantiellen Erwägungen zur naturschutzfachlichen Eignung der Alternativflächen.
Ohne die erforderlichen Ermittlungen und fachlichen Bewertungen fehlt es an einer tragfähigen Grundlage für die Beurteilung, ob die Inanspruchnahme der Antragsteller das mildeste Mittel zur Erreichung des Kompensationsziels darstellt und damit erforderlich ist. Aufgrund der defizitären Erkenntnislage kann der Senat auch die Ergebnisrelevanz des aufgezeigten Mangels im Sinne von § 18e Abs. 6 Satz 1 AEG nicht abschließend beurteilen. Dieser Mangel kann im Hauptsacheverfahren jedoch durch Planergänzung oder ein ergänzendes Verfahren (§ 18e Abs. 6 AEG) behoben werden.
Der von den Antragstellerinnen zu 6 und 7 zusätzlich erhobene Einwand, ihnen werde durch die Ersatzmaßnahme E4 die Zufahrt zu Grundstücken abgeschnitten, ist nicht begründet. Der Planfeststellungsbeschluss sieht vor, dass die Zufahrt zu den Grundstücken sowohl während der Bauzeit als auch im Endzustand entweder durch Freihalten der bestehenden Zufahrt oder durch Ersatz sicherzustellen ist (S. 169). Abgesehen davon sind Ansprüche auf Sicherstellung einer Zufahrt im Hauptsacheverfahren grundsätzlich im Wege einer Verpflichtungsklage auf Planergänzung geltend zu machen, was die Anordnung der aufschiebenden Wirkung im einstweiligen Rechtsschutz regelmäßig ausschließt.
b. Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens danach derzeit jedenfalls hinsichtlich des Hilfsantrages offen, bedarf es einer Abwägung der widerstreitenden Aufschub- und Vollzugsinteressen. Diese Abwägung fällt zu Lasten der Antragsteller aus. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber ausweislich der in § 18e Abs. 2 Satz 1 AEG getroffenen Regelung dem Vollzugsinteresse erhebliches Gewicht beimisst. Der dort angeordnete Ausschluss der aufschiebenden Wirkung trägt dem öffentlichen Interesse an einer beschleunigten Umsetzung bestimmter eisenbahnrechtlicher Planungsentscheidungen Rechnung. Dieses öffentliche Interesse an einer beschleunigten Verwirklichung des Planvorhabens ist auch durch den seit der ersten Planaufstellung im Jahre 1996 eingetretenen Zeitablauf nicht entfallen. Da alle bisher betroffenen Grundstücke unstreitig aus naturschutzfachlicher Sicht für Kompensationsmaßnahmen objektiv geeignet sind, ist es nicht ausgeschlossen, dass sie nach Nachholung der bisher defizitären Prüfung rechtmäßig herangezogen werden. Demgegenüber ist das Aussetzungsinteresse der Antragsteller als gering einzustufen. Die Antragsteller haben nicht substantiiert dargetan, dass sie durch die Umsetzung des Vorhabens existenzgefährdend betroffen werden. Die auf ihren Grundstücken vorgesehenen Maßnahmen könnten überdies, sofern die Beigeladene sie vor der Entscheidung im Hauptsacheverfahren umsetzt, für den Fall des Obsiegens der Antragsteller im Hauptsacheverfahren ohne Weiteres auf Kosten der Beigeladenen rückgängig gemacht werden.