Entscheidungsdatum: 26.03.2018
I
Die Klägerinnen betreiben im Zuständigkeitsbereich des beklagten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Duale Systeme im Sinne des § 6 Abs. 3 VerpackV zur Entsorgung von Verkaufsverpackungen. Aufgrund der Abstimmungsvereinbarung zwischen den Klägerinnen und dem Beklagten werden die Verkaufsverpackungen gemeinsam mit der sog. PPK-Fraktion (Papier, Pappe und Karton) durch ein vom Beklagten beauftragtes Entsorgungsunternehmen erfasst und entsorgt. Im Sommer 2016 schrieb der Beklagte die Durchführung der PPK-Entsorgung neu aus und erteilte den Zuschlag für die Erfassung und Verwertung ab dem 1. Januar 2017 an ein privates Entsorgungsunternehmen. Nach dem Inhalt der Verträge zwischen dem Beklagten und dem Entsorgungsunternehmen darf dieses die gesamte PPK-Sammelware einschließlich der Verkaufsverpackungen verwerten und vermarkten; eine Herausgabe des anhand aktueller Lizenzmengen ermittelten Anteils der jeweiligen Klägerin an der PKK-Erfassungsmenge darf nur auf ausdrückliche Weisung des Beklagten erfolgen.
Durch diese Vertragsbestimmungen sehen die Klägerinnen sich in ihren aufgrund der Systemfeststellung begründeten Rechtspositionen verletzt und wenden sich mit ihrer Klage zum Verwaltungsgericht gegen deren Durchführung. Auf Rüge des Beklagten erklärte das Verwaltungsgericht den Verwaltungsrechtsweg für zulässig. Die Beschwerde des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Dagegen richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene weitere Beschwerde des Beklagten.
II
Die nach § 17a Abs. 4 Satz 4 GVG i.V.m. § 173 Satz 1 VwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige weitere Beschwerde des Beklagten ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass vorliegend gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.
Nach dieser Vorschrift ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten - wie hier - nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind.
Ob eine Streitigkeit öffentlich-rechtlich oder bürgerlich-rechtlich ist, richtet sich nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird. Öffentlich-rechtlich sind Streitigkeiten, die aus einem hoheitlichen Verhältnis der Über- und Unterordnung entstehen. Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit kann aber auch auf einem Gleichordnungsverhältnis beruhen. Entscheidend ist die wahre Natur des Anspruchs, wie er sich nach dem Sachvortrag des Klägers darstellt, und nicht, ob dieser sich auf eine zivilrechtliche oder öffentlich-rechtliche Anspruchsgrundlage beruft. Bei - wie hier - einer Klage auf Vornahme oder Unterlassung einer Handlung ist daher nicht auf die Rechtsnatur der mit der Klage geforderten Handlung oder Unterlassung, sondern den Charakter des Rechtsverhältnisses abzustellen, aus dem der geltend gemachte Anspruch abgeleitet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 1990 - 7 C 9.89 - BVerwGE 87, 115 LS 1 <119>). Davon ausgehend ist hier der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.
Die Klägerinnen leiten den geltend gemachten Unterlassungsanspruch aus ihrem durch die Abstimmung und Systemfeststellung nach § 6 Abs. 4 und 5 der Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung - VerpackV) vom 21. August 1998 (BGBl. I S. 2379) begründeten Rechtsverhältnis zum Beklagten als öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (vgl. § 17 KrWG) her. Dieses Rechtsverhältnis ist öffentlich-rechtlicher Natur (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2016 - 7 B 45.15 - Buchholz 300 § 17 GVG Nr. 8 Rn. 16). Die für das Rechtsverhältnis der Beteiligten maßgeblichen Regelungen in § 6 Abs. 4 VerpackV betreffen die "Schnittstelle" zwischen den vorhandenen Sammelsystemen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und den privaten Rücknahmesystemen der Systembetreiber. Ihr Zweck liegt darin, die Entsorgung durch öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger einerseits und private Rücknahmesysteme andererseits zu harmonisieren und wirtschaftliche Nachteile für bereits eingeführte Entsorgungssysteme zu verhindern (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2015 - 7 C 17.12 - BVerwGE 152, 1 Rn. 27). Dem entspricht, dass die Abstimmung der Systeme gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 VerpackV, die im Wege einer schriftlichen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zu erfolgen hat (vgl. § 6 Abs. 4 Satz 3 VerpackV; § 22 Abs. 1 des zum 1. Januar 2019 in Kraft tretenden Verpackungsgesetzes vom 5. Juli 2017, BGBl. I 2234; BT-Drs. 18/11274, S. 108), Voraussetzung für die Systemfeststellung nach § 6 Abs. 5 Satz 1 VerpackV ist. Abstimmung und Systemfeststellung begründen für die Systembetreiber und die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger wechselbezügliche Rechte und Pflichten, die dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind. Inhalt und Umfang dieser Rechte und Pflichten sind auch für die Ausgestaltung privatrechtlicher Entsorgungsverträge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers mit Dritten relevant. Daraus folgt aber nicht, dass der dem Klagebegehren zugrunde liegende Streit darüber, ob der Beklagte bei der Ausgestaltung der Verträge mit der B. GmbH seine Befugnisse als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger überschritten und dadurch Rechte der Klägerinnen aus der Systemfeststellung verletzt hat, privatrechtlicher Natur ist. Daran ändert nichts, dass der Klageanspruch der Sache nach auf eine Anpassung der von ihm mit der B. GmbH geschlossenen zivilrechtlichen Verträge gerichtet ist. Die Einordnung der konkreten Maßnahme, die durch die Klage erstritten werden soll, ist für die Frage der Rechtswegeröffnung - wie ausgeführt - nicht entscheidend.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.