BVerwG 28.01.2010 - 6 P 1/09

I.

Der Antragsteller war bis 15. Mai 2007 Vorsitzender des Beteiligten zu 2 und wegen seiner personalvertretungsrechtlichen Aufgaben zu 50 % von seiner dienstlichen Tätigkeit bei der Justizvollzugsanstalt Chemnitz freigestellt. An jedem zweiten Arbeitstag fuhr er mit seinem privaten Kraftfahrzeug von seinem Wohnort in Chemnitz zum Sitz des Beteiligten zu 2 in Dresden. Bei einer einfachen Strecke von 74 km belief sich die jährliche Gesamtfahrleistung auf 17 020 km.

Mit Bescheid vom 4. August 2005 erkannte der Beteiligte zu 1 das näher bezeichnete Kraftfahrzeug als im überwiegenden dienstlichen Interesse gehalten an. Die Anerkennung wurde für Reisen ausgesprochen, die im Rahmen der Tätigkeit des Antragstellers als Vorsitzender des Beteiligten zu 2 aus triftigen Gründen mit dem privaten Kraftfahrzeug durchzuführen seien; sie wurde bis zum 31. August 2006 befristet. Mit Bescheid vom 14. August 2006 übertrug der Beteiligte zu 1 die Anerkennung auf ein anderes Kraftfahrzeug und verlängerte sie zugleich bis 31. Dezember 2006. Er wies darauf hin, dass mit der Anerkennung des privaten Kraftfahrzeuges als im überwiegenden dienstlichen Interesse gehalten noch nicht zugleich die triftigen Gründe für dessen Benutzung im konkreten Fall bejaht würden. Mit Bescheid vom 1. Juni 2007 verlängerte der Beteiligte zu 1 die Anerkennung letztmals bis 15. Mai 2007.

Für den Zeitraum vom 1. Dezember 2005 bis 15. Mai 2007 gewährte der Beteiligte zu 1 dem Antragsteller Wegstreckenentschädigung im Wesentlichen unter Zugrundelegung des niedrigsten Satzes von 12 Cent je Kilometer. Den Höchstsatz von 30 Cent je Kilometer legte er nur zugrunde, soweit der Antragsteller einen ebenfalls erstattungsberechtigten Bediensteten mitgenommen hatte. Im Übrigen lehnte er die Abrechnung auf der Grundlage des Höchstsatzes wegen Fehlens triftiger Gründe für die Benutzung des privaten Kraftfahrzeuges ab.

Das Begehren des Antragstellers, den Beteiligten zu 1 zur Gewährung einer höheren Wegstreckenentschädigung ohne gesonderte Anerkennung von triftigen Gründen für die Benutzung des privaten Kraftfahrzeuges zu verpflichten, hat das Verwaltungsgericht abgelehnt. Die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Dem Anspruch des Antragstellers auf Wegstreckenentschädigung nach den erhöhten Kilometersätzen des § 6 Abs. 2 SächsRKG stehe entgegen, dass er für die fraglichen Fahrten sein privates Kraftfahrzeug ohne vorherige Anerkennung triftiger Gründe genutzt habe. Voraussetzung für den erhöhten Vergütungsanspruch sei das Vorliegen eines triftigen Grundes für die Nutzung des privaten Kraftfahrzeuges anstelle eines regelmäßig verkehrenden Beförderungsmittels. Das ergebe sich aus der eindeutigen Normsystematik. Denn § 6 Abs. 2a SächsRKG begrenze die Wegstreckenentschädigung für den Fall der Nutzung eines Kraftfahrzeuges "der in Absatz 1 oder 2 genannten Art" ohne Vorliegen eines triftigen Grundes auf 12 Cent je Kilometer und zwinge damit zu dem Schluss, das nicht nur der Anspruch aus Absatz 1, sondern auch der Anspruch auf die höheren Kilometersätze nach Absatz 2 das Vorliegen eines triftigen Grundes voraussetze. Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 SächsRKG lägen triftige Gründe vor, wenn die Benutzung des privaten Kraftfahrzeuges aus dringenden dienstlichen oder in besonderen Ausnahmefällen aus zwingenden persönlichen Gründen notwendig und dem Personalratsmitglied vor Antritt der der Dienstreise vergleichbaren Fahrt genehmigt worden sei. Die rückwirkende Genehmigung bei erst nach Reiseantritt gestelltem Antrag sei nicht vorgesehen. Das Erfordernis des triftigen Grundes für den Erstattungsanspruch eines Personalratsmitgliedes sei mit der Unabhängigkeit der Personalratsfunktion nicht unvereinbar. Die dem Antragsteller erteilte Anerkennung seines privaten Kraftfahrzeuges als im überwiegenden dienstlichen Interesse gehalten mache die zusätzliche Genehmigung triftiger Gründe für dessen Benutzung bei den fraglichen Fahrten nicht entbehrlich. Zwar seien für beide Entscheidungen Gesichtspunkte der Wirtschaftlichkeit maßgebend, die sich teilweise überschnitten. Bei der Anerkennung des Kraftfahrzeuges erfolge die Prüfung nach den Kriterien der §§ 2 und 3 SächsRKVO aber notwendigerweise generell für eine Vielzahl bestimmter Reisen. Hingegen könne bei der Genehmigung nach § 6 Abs. 1 Satz 2 SächsRKG die jeweilige Fahrt im Einzelfall auf den triftigen Grund hin beurteilt werden.

Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Vor Antritt von Reisen zur Erfüllung der Personalratsaufgaben bedürfe es aufgrund der Unabhängigkeit der Personalräte keiner Genehmigung durch den Dienststellenleiter. Einer solchen Genehmigung komme es allerdings gleich, wenn das Personalratsmitglied gehalten sei, vor Benutzung des privaten Kraftfahrzeuges das Vorliegen triftiger Gründe für die Benutzung anerkennen zu lassen. Vielmehr sei das Personalratsmitglied befugt, grundsätzlich selbst die Notwendigkeit der Reise und der hierfür aufzuwendenden Kosten zu beurteilen. Die hier erteilte Anerkennung des privaten Kraftfahrzeuges als im überwiegenden dienstlichen Interesse gehalten führe dazu, dass die Prüfung von triftigen Gründen für die Benutzung des betreffenden Kraftfahrzeuges zu den einzelnen Fahrten zum Sitz des Hauptpersonalrats entbehrlich sei. Die Anerkennung des Kraftfahrzeuges sei gerade für diejenigen Reisen ausgesprochen worden, die im Rahmen der Tätigkeit als Mitglied des Hauptpersonalrats durchzuführen gewesen seien. Nach § 2 SächsRKVO sei bereits Voraussetzung für die Annahme eines überwiegend dienstlichen Interesses, das die Benutzung eines regelmäßig verkehrenden Beförderungsmittel nicht möglich sei. Es sei systemwidrig, wenn man das Personalratsmitglied bei der Kostenerstattung darauf verweise, er habe jederzeit ein solches regelmäßig verkehrendes Beförderungsmittel nutzen können.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und festzustellen, dass der Beteiligte zu 1 für den Zeitraum vom 1. Dezember 2005 bis 15. Mai 2007 verpflichtet sei, ihm ohne gesonderte Anerkennung von triftigen Gründen für die Benutzung seines Kraftfahrzeuges zu Fahrten zwischen seinem Wohnort und der Geschäftsstelle des Beteiligten zu 2 in Dresden Reisekosten nach § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SächsRKG zu erstatten.

Der Beteiligte zu 2 schließt sich den Ausführungen des Antragstellers an.

Der Beteiligte zu 1 beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt ebenso wie der Vertreter des Bundesinteresses den angefochtenen Beschluss.

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung von Rechtsnormen (§ 88 Abs. 2 Satz 1 SächsPersVG i.d.F. der Bekanntmachung vom 25. Juni 1999, SächsGVBl S. 430, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 29. Januar 2008, SächsGVBl S. 138, i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Er ist daher - ebenso wie der durch ihn bestätigte erstinstanzliche Beschluss - aufzuheben; da der Sachverhalt geklärt ist, entscheidet der Senat in der Sache selbst (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 562 Abs. 1, § 563 Abs. 3 ZPO). Dies führt zu der Feststellung, dass der Beteiligte zu 1 verpflichtet ist, dem Antragsteller für den Zeitraum vom 1. Dezember 2005 bis zum 15. Mai 2007 für die Benutzung des privaten Kraftfahrzeuges zu Fahrten zwischen dem Wohnort in Chemnitz und der Geschäftsstelle des Beteiligten zu 2 in Dresden Reisekosten auf der Grundlage von § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 des Sächsischen Reisekostengesetzes (SächsRKG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 8. Juli 1998, SächsGVBl S. 346, und des Änderungsgesetzes vom 9. Dezember 2003, SächsGVBl S. 897, zu erstatten.

1. Rechtsgrundlage für das streitige Begehren ist § 45 Abs. 1 SächsPersVG. Dessen Regelungen sind auf die Stufenvertretungen und damit auf den Hauptpersonalrat entsprechend anzuwenden (§ 54 Abs. 1, § 55 SächsPersVG). Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 SächsPersVG trägt die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten. Mitglieder des Personalrats erhalten bei Reisen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig sind, Reisekostenvergütungen nach den für Beamte geltenden Bestimmungen (§ 45 Abs. 1 Satz 2 SächsPersVG).

Die Grundregel in § 45 Abs. 1 Satz 1 SächsPersVG ist hinsichtlich aller Kosten einschlägig, die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehen. Unterfall sind die Reisekosten, für welche § 45 Abs. 1 Satz 2 SächsPersVG ergänzende Regelungen bereithält. Diese Regelungen erfassen auch die Kosten für Fahrten freigestellter Mitglieder der Stufenvertretung zwischen Wohnung und Sitz der Stufenvertretung außerhalb des Wohn- und bisherigen Dienstortes.

a) Diese Fahrten sind als Reisen von Mitgliedern des Personalrats im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 2 SächsPersVG zu behandeln. Darunter fallen mit Blick auf die allgemeine Regelung in § 45 Abs. 1 Satz 1 SächsPersVG alle Fahrten, die durch die Personalratstätigkeit verursacht sind. Ausgeschlossen sind demnach Fahrten zwischen Wohnung und Dienststelle, wenn sich dort - wie zumeist im Falle der örtlichen Personalräte - der Sitz des Personalrats befindet; denn diese Fahrten fallen auch für jeden Beschäftigten der Dienststelle ohne Personalratsamt an. Dagegen ist die Kausalität der Personalratstätigkeit gegeben für Fahrten freigestellter Mitglieder der Stufenvertretungen zu deren Sitz. Ist dieser weder mit dem Wohnort noch mit dem Sitz der bisherigen Dienststelle identisch, so handelt es sich um einen Aufwand, der ohne die fragliche Tätigkeit für die Personalvertretung nicht entstanden wäre (vgl. Beschluss vom 21. Mai 2007 - BVerwG 6 P 5.06 - Buchholz 251.5 § 42 HePersVG Nr. 1 Rn. 13 f.).

b) Die Fahrten freigestellter Mitglieder der Stufenvertretungen von der Wohnung zum Sitz der Stufenvertretung und zurück sind Reisen, die zur Erfüllung der Personalratsaufgaben notwendig sind. Wird der Vorsitzende des Hauptpersonalrats wegen Art und Umfang der ihm obliegenden Aufgaben von seiner dienstlichen Tätigkeit ganz freigestellt, dann gebietet es schon seine maßgebliche Beteiligung an der Führung der laufenden Geschäfte (§§ 33, 34, 46 Abs. 3 Satz 1 und 2, § 55 SächsPersVG), dass er sich täglich an den Sitz des Hauptpersonalrats begibt (vgl. Beschlüsse vom 27. Januar 2004 - BVerwG 6 P 9.03 - Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 33 S. 13, vom 25. November 2004 - BVerwG 6 P 6.04 - Buchholz 251.7 § 40 NWPersVG Nr. 3 S. 3 und vom 21. Mai 2007 a.a.O. Rn. 15). Ist der Vorsitzende des Hauptpersonalrats zur Hälfte von seiner dienstlichen Tätigkeit freigestellt, so ist seine Anwesenheit in der Geschäftsstelle des Hauptpersonalrats im entsprechenden Umfang erforderlich.

2. Sind die Voraussetzungen für die Kostenerstattung bei Fahrten freigestellter Mitglieder der Stufenvertretung zu deren Sitz erfüllt, so tritt die in § 45 Abs. 1 Satz 2 SächsPersVG ausgesprochene Rechtsfolge ein, wonach Reisekostenvergütungen nach den für Beamte geltenden Bestimmungen gezahlt werden. Verwiesen wird damit auf das Sächsische Reisekostengesetz, hier anzuwenden in der im streitbefangenen Zeitraum (Dezember 2005 bis Mai 2007) geltenden Fassung. Der sachliche Geltungsbereich dieses Gesetzes erstreckt sich auf die Reisekostenvergütung (§ 1 Abs. 1 SächsRKG i.V.m. den Bestimmungen des zweiten Gesetzesabschnitts) sowie ferner u.a. auf das Trennungsgeld (§ 1 Abs. 2 Nr. 1, § 21 SächsRKG).

a) Nach ständiger Senatsrechtsprechung steht freigestellten Mitgliedern der Stufenvertretung wegen Ausübung ihrer Personalratstätigkeit an dem von ihrem Wohnort und bisherigen Dienstort verschiedenen Sitz der Stufenvertretung Trennungsgeld zu (vgl. Beschlüsse vom 14. Februar 1990 - BVerwG 6 P 13.88 - Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 17, vom 21. Mai 2007 a.a.O. Rn. 19 ff. und vom 12. November 2009 - BVerwG 6 PB 17.09 - juris Rn. 5 ff.; ebenso zum Sächsischen Landesrecht: OVG Bautzen, Beschlüsse vom 13. Oktober 1998 - P 5 S 16/96 - PersR 1999, 498 <499> und vom 9. Oktober 2008 - PL 9 A 219/08 - juris Rn. 7 f.). Wesentlicher Grund dafür ist, dass der dem Dienstort vergleichbare Ort, an dem das freigestellte Mitglied der Stufenvertretung seine Personalratstätigkeit ausübt, der Sitz der Geschäftsstelle der Stufenvertretung ist. Die Freistellung hat für das Mitglied der Stufenvertretung hinsichtlich der ihm zustehenden Reisekosten vergleichbare Auswirkungen wie die Abordnung eines Beamten ohne Zusage der Umzugskostenvergütung. Dies führt zur entsprechenden Anwendung der Regelungen über das Trennungsgeld.

b) Eine abweichende Beurteilung ist jedoch geboten, wenn das Mitglied der Stufenvertretung lediglich zur Hälfte von seiner dienstlichen Tätigkeit freigestellt ist. In diesem Fall verbleibt es bei der entsprechenden Anwendung der Bestimmungen über die Reisekostenvergütung im zweiten Abschnitt des Sächsischen Reisekostengesetzes.

aa) Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 SächsRKG ist wesentliches Definitionsmerkmal von Dienstreisen, dass es sich um Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb des Dienstortes handeln muss. Danach ist als Dienstort eines Beamten im reisekostenrechtlichen Sinne grundsätzlich die politische Gemeinde anzusehen, in der die Dienststelle ihren Sitz hat, der der Beamte als Inhaber einer Planstelle oder aufgrund einer Abordnung zugewiesen ist. Der Beamte hat reisekostenrechtlich nur einen Dienstort. Allein die Regelmäßigkeit und Häufigkeit von dienstlich veranlassten Reisen des Beamten führen nicht dazu, diesen die Eigenschaft als Dienstreisen abzusprechen (vgl. Urteile vom 23. Oktober 1985 - BVerwG 6 C 3.84 - Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 111 S. 98 ff. und vom 21. Juni 1989 - BVerwG 6 C 4.87 - BVerwGE 82, 148 <149 f.> = Buchholz 263 LReisekostenR Nr. 2 S. 3 f.). Weicht dagegen der ständige Beschäftigungsort des Beamten vom Ort seiner Planstellendienststelle ab und geht hierdurch jeglicher tatsächliche Bezug zu dieser Dienststelle verloren, bestimmt sich für die Dauer der örtlichen Divergenz der reisekostenrechtliche Dienstort des Beamten allein nach seinem ständigen Beschäftigungsort (vgl. Urteil vom 15. Dezember 1993 - BVerwG 10 C 11.91 - BVerwGE 94, 364 <366 f.> = Buchholz 260 § 2 BRKG Nr. 2 S. 3 f.).

bb) Danach tritt ein Wechsel des Dienstortes nicht ein, solange der Beamte nicht überwiegend außerhalb des Ortes seiner Planstellendienststelle beschäftigt wird. Auf die Verhältnisse eines Mitgliedes der Stufenvertretung übertragen bedeutet dies, dass der Sitz der Stufenvertretung nicht dem Dienstort vergleichbar ist, solange der Umfang der Freistellung 50 % nicht übersteigt.

3. Auf die Fahrten des Antragstellers von seinem Wohnort Chemnitz zum Sitz des Hauptpersonalrats, des Beteiligten zu 2 in Dresden, war im streitbefangenen Zeitraum vom 1. Dezember 2005 bis 15. Mai 2007 § 6 SächsRKG in der bis zum 31. März 2009 geltenden Fassung anzuwenden (Art. 11 und 23 Abs. 4 Haushaltsbegleitgesetz 2009/2010 vom 12. Dezember 2008, SächsGVBl S. 866). Die Vorschrift lautete, soweit hier von Interesse:

§ 6

Wegstrecken- und Mitnahmeentschädigung

(1) Für Strecken, die der Dienstreisende aus triftigen Gründen mit einem privaten Kraftfahrzeug zurückgelegt hat, wird als Auslagenersatz eine Wegstreckenentschädigung gewährt, und zwar je Kilometer bei Benutzung von

...

2. Kraftfahrzeugen mit einem Hubraum von mehr als 600 ccm 22 Cent.

Triftige Gründe im Sinne des Satzes 1 liegen vor, wenn die Benutzung des privaten Kraftfahrzeuges aus dringenden dienstlichen oder in besonderen Ausnahmefällen aus zwingenden persönlichen Gründen notwendig und dem Dienstreisenden vor Antritt der Dienstreise oder des Dienstganges genehmigt worden ist. Ein dringender dienstlicher Ausnahmefall in diesem Sinne liegt auch vor, wenn der Kraftfahrzeugführer mindestens eine Person aus dienstlichen Gründen mitnimmt, die gegen denselben Dienstherrn Anspruch auf Fahrkostenerstattung hat und die gemeinsam zurückgelegte Strecke überwiegt.

(2) Ist ein in Absatz 1 bezeichnetes Kraftfahrzeug benutzt worden, das mit schriftlicher Anerkennung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr ermächtigten nachgeordneten Behörde im überwiegenden dienstlichen Interesse gehalten wird, so wird abweichend von Absatz 1 eine Wegstreckenentschädigung unter Berücksichtigung der Anschaffungs-, Unterhaltungs- und Betriebskosten und der Abnutzung des Kraftfahrzeuges gewährt, und zwar je Kilometer für Kraftfahrzeuge

...

2. von mehr als 600 ccm

a) bei einer Fahrleistung für Dienstzwecke im Betriebsjahr bis zu 10 000 km 30 Cent,

b) für jeden weiteren Kilometer im Betriebsjahr 22 Cent.

Die Voraussetzungen für die Anerkennung regelt das Staatsministerium der Finanzen durch Rechtsverordnung.

(2a) Ist ein Kraftfahrzeug der in Absatz 1 oder 2 genannten Art ohne Vorliegen eines triftigen Grundes benutzt worden, beträgt die Wegstreckenentschädigung je Kilometer 12 Cent.

Unter anderem auf der Grundlage von § 6 Abs. 2 Satz 2 SächsRKG ist die Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums der Finanzen über anerkannte Kraftfahrzeuge sowie über die Reisekostenvergütung in besonderen Fällen und bei Auslandsdienstreisen (SächsRKVO) vom 14. März 1997, SächsGVBl S. 362, ergangen, die im vorliegenden Fall in der bis zum 31. März 2009 geltenden Fassung der Verordnung vom 27. Juni 2005, SächsGVBl S. 186, anzuwenden war (Art. 12 § 9 und Art. 23 Abs. 4 Haushaltsbegleitgesetz 2009/2010). §§ 2, 3 SächsRKVO lauteten, soweit hier von Interesse, wie folgt:

§ 2

Grundsatz

Ein überwiegend dienstliches Interesse an der Haltung des Kraftfahrzeugs liegt vor, wenn

1. der Beamte, der in erheblichem Umfang außerhalb seiner Dienststelle tätig ist, für Dienstreisen oder Dienstgänge regelmäßig ein Kraftfahrzeug benutzt,

2. die Benutzung eines regelmäßig verkehrenden Beförderungsmittels, eines Dienstkraftfahrzeugs oder eine Mitnahme in privaten Kraftfahrzeugen anderer Beamter nicht möglich ist und

3. durch die Anerkennung eine organisatorische Verbesserung, eine Steigerung der Dienstleistungen oder eine Einsparung personeller oder sächlicher Art erzielt wird.

§ 3

Anerkennung

(1) Die Anerkennung, dass ein Kraftfahrzeug im überwiegend dienstlichen Interesse gehalten wird, kann nur ausgesprochen werden, wenn eine dienstliche Jahresfahrleistung von mindestens 6 000 km zu erwarten ist. Die Anerkennung für einen kürzeren Zeitraum als ein Jahr kann ausgesprochen werden; die monatliche Fahrleistung muss in diesem Fall mindestens 500 km betragen.

(2) Wird die in Absatz 1 bezeichnete Mindestfahrleistung von 6 000 km jährlich oder 500 km monatlich nicht erreicht, besteht aber gleichwohl ein unabweisbares dienstliches Bedürfnis für die Verwendung eines privaten Kraftfahrzeugs, so kann es ausnahmsweise anerkannt werden, wenn es sich um Beschäftigte im Außendienst mit erheblicher regelmäßiger Reisetätigkeit handelt und

1. die Benutzung eines privaten Kraftfahrzeugs wirtschaftlicher ist als die regelmäßig verkehrender Beförderungsmittel oder verwaltungseigener Dienstkraftfahrzeuge oder

2. Dienstreisen oder Dienstgänge ohne Benutzung des privaten Kraftfahrzeugs undurchführbar wären.

...

(4) Die Anerkennung bedarf der Schriftform. Die Anerkennungsverfügung muss enthalten, für welche Tätigkeiten und in welchem Umfang Dienstreisen und Dienstgänge mit dem privaten Kraftfahrzeug durchgeführt werden sollen.

Die Auslegung der vorbezeichneten Bestimmungen ergibt, dass sich die Wegstreckenentschädigung nach § 6 Abs. 2 Satz 1 SächsRKG richtete, wenn der Beamte bestimmungsgemäß ein Kraftfahrzeug benutzte, das als im überwiegend dienstlichen Interesse gehalten anerkannt war; in diesen Fällen bedurfte es einer zusätzlichen Entscheidung nach § 6 Abs. 1 Satz 2 SächsRKG nicht.

a) Der Wortlaut der genannten Regelungen war zumindest offen für ein derartiges Verständnis.

aa) § 6 Abs. 1 Satz 1 SächsRKG bezeichnete die Wegstreckenentschädigung für denjenigen, der die Dienstreise aus triftigen Gründen mit einem privaten Kraftfahrzeug zurücklegte, als Auslagenersatz. Materiell waren die triftigen Gründe in § 6 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 SächsRKG allgemein und in § 6 Abs. 1 Satz 3 SächsRKG für den Sonderfall der Mitnahme anderer Personen bestimmt. In formeller Hinsicht war eine vor Antritt der Dienstreise einzuholende Genehmigung erforderlich (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 SächsRKG), deren Entscheidungsinhalt das Vorliegen eines dringenden dienstlichen oder persönlichen Ausnahmefalles war.

bb) Die Regelung in § 6 Abs. 2 Satz 1 SächsRKG bezeichnete sich ausdrücklich als "abweichend von Absatz 1". Dabei bezog sich die Abweichung nicht lediglich auf die Rechtsfolge des höheren Erstattungsbetrages je gefahrenen Kilometer, sondern auch auf die dafür gegebene Begründung, nämlich die Berücksichtigung der Anschaffungs-, Unterhaltungs- und Betriebskosten sowie der Abnutzung des Kraftfahrzeuges, womit der Gegensatz zum Auslagenersatz nach § 6 Abs. 1 Satz 1 SächsRKG deutlich wurde. Dies verwies wiederum darauf, dass das materielle Merkmal des § 6 Abs. 2 SächsRKG in Gestalt der Kraftfahrzeughaltung im überwiegenden dienstlichen Interesse über den triftigen Grund im Sinne des § 6 Abs. 1 SächsRKG hinausging. Dabei war der Wortlaut der Regelung in § 6 Abs. 2 SächsRKG nicht auf eine bloße Aufstockung des Regelungsinhalts von § 6 Abs. 1 SächsRKG festgelegt. Er erlaubte auch ein Verständnis als § 6 Abs. 1 SächsRKG verdrängende Spezialregelung. Eine derartige Annahme lag umso näher, als der Vergleich beider Regelungen zu dem Umkehrschluss führt, dass es sich bei den in § 6 Abs. 1 SächsRKG angesprochenen Kraftfahrzeugen um solche handeln musste, die im überwiegenden privaten Interesse gehalten wurden.

cc) Vor diesem Hintergrund sprach der Wortlaut der Regelung in § 6 Abs. 2a SächsRKG nicht eindeutig für die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts. Die Bezugnahme auf Kraftfahrzeuge "der in Absatz 1 oder 2 genannten Art" konnte dahin verstanden werden, dass Fahrten mit nach § 6 Abs. 2 SächsRKG anerkannten Kraftfahrzeugen den Regelungen in § 6 Abs. 1 und 2a SächsRKG unterfielen, wenn es sich um Dienstreisen handelte, die von der Anerkennungsentscheidung nicht erfasst waren.

b) Die Entstehungsgeschichte des Gesetzes legt ein derartiges Verständnis nahe.

aa) § 6 Abs. 1 SächsRKG in seiner ursprünglichen Fassung vom 17. Januar 1994, SächsGVBl S. 105 (SächsRKG 1994), begrenzte die Wegstreckenentschädigung auf die Kosten für die Benutzung eines regelmäßig verkehrenden Beförderungsmittels; von dieser Einschränkung konnte aus triftigen Gründen abgesehen werden. § 6 Abs. 2 SächsRKG 1994, der sich nur unwesentlich von der im vorliegenden Verfahren geltenden Fassung unterschied, war nach seinem Wortlaut im Verhältnis zu § 6 Abs. 1 SächsRKG 1994 eindeutig als Spezialvorschrift konzipiert ("abweichend von Absatz 1"); die Anwendung der Regelung in § 6 Abs. 1 SächsRKG 1994 wurde in ihrer Gesamtheit ausgeschlossen. Bei Vorliegen der Anerkennungsentscheidung war weder für eine Begrenzung auf die Kosten für die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel noch für eine Prüfung von triftigen Gründen Raum; die Wegstreckenentschädigung war nach den in § 6 Abs. 2 Satz 1 SächsRKG 1994 genannten Beträgen zu bemessen.

bb) Die im vorliegenden Verfahren anzuwendende Gesetzesfassung vom 8. Juli 1998 geht zurück auf Art. 1 des Änderungsgesetzes vom 19. Mai 1998, SächsGVBl S. 200. Mit der Neufassung des § 6 Abs. 1 SächsRKG und der Einfügung des § 6 Abs. 2a SächsRKG verfolgte der Gesetzgeber Gründe der Verwaltungsvereinfachung. Die nach bisherigem Recht erforderliche aufwändige Kostenvergleichsberechnung sollte entfallen. Bei dem in § 6 Abs. 2a SächsRKG festgelegten Entschädigungssatz handelte es sich um einen Mischbetrag, der sich vorwiegend an den Kosten für die Benutzung regelmäßig verkehrender Beförderungsmittel innerhalb Sachsens orientierte. § 6 Abs. 2 Satz 1 SächsRKG erfuhr nur insofern eine Änderung, als die Zuständigkeit für die Anerkennungsentscheidung von der "vorgesetzten Behörde" auf "die oberste Dienstbehörde oder die von ihr ermächtigte nachgeordnete Behörde" überging. Auch damit strebte der Gesetzgeber eine Reduzierung des administrativen Aufwandes an (LTDrucks 2/7795 S. 1 f.). Dass der Gesetzgeber bezweckte, der Regelung in § 6 Abs. 2 SächsRKG ihren eigenständigen Charakter als Spezialvorschrift zu nehmen und sie in eine unselbstständige Annexregelung für § 6 Abs. 1 SächsRKG umzuwandeln, ist nicht erkennbar.

c) Rechtssystematische und teleologische Überlegungen geboten ein Verständnis, wonach die Anerkennungsentscheidung nach § 6 Abs. 2 SächsRKG die Anwendung der Regelungen in § 6 Abs. 1 und 2a SächsRKG verdrängte, soweit die abzurechnenden Dienstreisen von der Anerkennungsentscheidung erfasst wurden.

aa) Die Wegstreckenentschädigung nach § 6 Abs. 1 SächsRKG war ein pauschalierter Auslagenersatz, der nicht alle auf den Fahrkilometer entfallenden Aufwendungen der Kraftfahrzeughaltung und des -betriebs abdecken wollte, weil davon auszugehen war, dass das Fahrzeug in erster Linie privaten Zwecken diente und nur gelegentlich bei Dienstreisen benutzt wurde. Demgemäß sollten die Entschädigungssätze bei Vorliegen triftiger Gründe die durchschnittlichen Kosten des Betriebs und der Instandhaltung, insbesondere Kraftstoff- und Ölverbrauch, Reifenabnutzung und Reparaturen einschließlich Inspektionen voll, dagegen diejenigen der Kraftfahrzeughaltung, insbesondere Abschreibung, Versicherung, Kraftfahrzeugsteuer, Garage, Verzinsung des Kaufpreises nur anteilig abdecken (vgl. Schlemmer, Das Sächsische Reisekosten-, Umzugskosten- und Trennungsgeldrecht, § 6 SächsRKG Rn. 74).

Dagegen berücksichtigten die Entschädigungssätze gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 SächsRKG nach der ausdrücklichen gesetzlichen Regelung die Anschaffungs-, Unterhaltungs- und Betriebskosten und die Abnutzung des Kraftfahrzeuges. Durch die ausgewiesenen Mehrbeträge waren die die Betriebskosten übersteigenden Kosten für Abschreibung, Kraftfahrzeugsteuer, Haftpflichtversicherung einschließlich Teilkasko, Garagenmiete, Verzinsung des Kaufpreises, Aufwendungen für Fahrzeugpflege und Instandhaltung im Regelfall abgegolten (vgl. Schlemmer, a.a.O. Rn. 104).

bb) Die günstigere Rechtsfolge trat nicht deswegen ein, weil sich der triftige Grund nach § 6 Abs. 1 SächsRKG mit der Anerkennung des Kraftfahrzeuges nach § 6 Abs. 2 SächsRKG verband. Vielmehr war mit der Anerkennungsentscheidung allein die generalisierende und typisierende Entscheidung über die Haltung des Kraftfahrzeuges im überwiegenden dienstlichen Interesse getroffen, die in ihrem persönlichen, sachlichen und zeitlichen Geltungsbereich die Prüfung eines triftigen Grundes entbehrlich machte.

(1) § 6 Abs. 1 Satz 2 SächsRKG bestimmte die "triftigen Gründe" primär danach, ob die Benutzung des privaten Kraftfahrzeuges aus dringenden dienstlichen Gründen notwendig war. Solche Gründe lagen vor, wenn der Zweck der Dienstreise oder die Umstände des Einzelfalls die Benutzung des privaten Kraftfahrzeuges erforderten. Typische Fallgestaltungen, in denen dies zu bejahen war, waren gegeben, wenn

- der Geschäftsort mit regelmäßig verkehrenden Beförderungsmitteln nicht oder nur schwer erreichbar war,

- durch die Benutzung des privaten Kraftfahrzeuges eine erhebliche Arbeitszeit- oder Kostenersparnis auftrat,

- der Zweck der Dienstreise nur durch Benutzung eines Kraftfahrzeuges erfüllbar war (z.B. Streckenkontrolle, Transport von Personen oder Material, unvermutete Kontrollfahrt),

- die Umstände zur Benutzung eines privaten Kraftfahrzeuges nötigten (z.B. Notwendigkeit zur sofortigen Durchführung einer Dienstreise),

- der vorgesehene zeitliche Ablauf des Dienstgeschäftes die Benutzung eines regelmäßig verkehrenden Beförderungsmittels nicht zuließ (z.B. wenn an mehreren benachbarten Geschäftsorten Dienstgeschäfte zu erledigen waren),

- auf einer Dienstreise umfangreiche Akten, Gegenstände mit größerem Gewicht oder sperrige Gegenstände mitzuführen waren,

- die Mitnahme dienstlichen Gepäcks in regelmäßig verkehrenden Beförderungsmitteln aus dienstlichen Gründen nicht angebracht oder nicht gewollt war (vgl. Schlemmer a.a.O. Rn. 59 f.).

Den genannten Fallgestaltungen war gemein, dass sie jeweils Aspekte enthielten, derentwegen es gerechtfertigt war, von der grundsätzlich vorzugswürdigen Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel ausnahmsweise abzusehen.

(2) Dieser Grundsatz kam in generalisierter Form ebenfalls zum Tragen, wenn es gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 SächsRKG um die Frage ging, ob das Kraftfahrzeug im überwiegenden dienstlichen Interesse gehalten wurde. Eine dahingehende Anerkennung schied aus, wenn die ins Auge zu fassenden Dienstreisen mit öffentlichen Verkehrsmitteln bewältigt werden konnten, ohne dass die Effizienz der Aufgabenerledigung Schaden nahm. Denn in diesem Fall konnte dem dienstlichen Interesse daran, ein privates Kraftfahrzeug zu halten, kein dominantes Gewicht zukommen.

Diesen bereits im Gesetz hinreichend deutlich enthaltenen Gedanken hatte § 2 Nr. 2 SächsRKVO umgesetzt, der verlangte, dass die Benutzung eines regelmäßig verkehrenden Beförderungsmittels nicht möglich war. Diese Formulierung war offen für die Berücksichtigung von Wirtschaftlichkeits-, Effizienz- und Zumutbarkeitsgesichtspunkten, wie sie oben im Zusammenhang mit § 6 Abs. 1 SächsRKG dargestellt wurden; der rechtssystematische Zusammenhang mit der vom Beteiligten angesprochenen Regelung in § 3 Abs. 2 Satz 1 SächsRKVO weist in dieselbe Richtung.

Ebenfalls im Einklang mit dem Gesetzesbegriff "überwiegendes dienstliches Interesse an der Haltung eines Kraftfahrzeuges" stand, dass § 2 Nr. 1 SächsRKVO verlangte, dass der betreffende Beamte in erheblichem Umfang außerhalb seiner Dienststelle tätig war. Die Anerkennungsvoraussetzungen waren weiter verschärft durch das zusätzliche - nicht alternative - Erfordernis in § 2 Nr. 3 SächsRKVO, wonach eine organisatorische Verbesserung, eine Steigerung der Dienstleistungen oder eine Einsparung personeller oder sächlicher Art erzielt werden musste. Schließlich setzte die Anerkennung grundsätzlich eine dienstliche Fahrleistung von mindestens 6 000 km jährlich bzw. 500 km monatlich voraus (§ 3 Abs. 1 SächsRKVO).

Die materiellen Anforderungen für die Anerkennung des Kraftfahrzeuges lagen qualitativ mindestens auf demselben Niveau wie der triftige Grund des § 6 Abs. 1 SächsRKG. Die einzubeziehende dienstliche Mindestfahrleistung stellte sicher, dass die Anforderungen nicht nur im Einzelfall, sondern generell erfüllt sein mussten.

(3) Aus alledem wird deutlich, dass die Entscheidung über die Anerkennung eines Kraftfahrzeuges als im überwiegenden dienstlichen Interesse gehalten es notwendig mit sich brachte, den Aufgabenkreis des betroffenen Beamten sowie Art und Umfang der damit verbundenen Dienstreisen in den Blick zu nehmen. Folgerichtig bestimmte § 3 Abs. 4 Satz 2 SächsRKVO, dass die Anerkennungsverfügung enthalten musste, für welche Tätigkeiten und in welchem Umfang Dienstreisen mit dem privaten Kraftfahrzeug durchgeführt werden sollten.

Die Rechtswirkung der Anerkennungsverfügung ging daher dahin, den Kreis derjenigen Dienstreisen antizipierend und generalisierend zu bestimmen, die von der Anerkennung des Kraftfahrzeuges als im überwiegenden dienstlichen Interesse gehalten erfasst waren. Auf diese Dienstreisen bezogen sich die Prüfung und kumulative Bejahung der materiellen Anerkennungsvoraussetzungen nach § 2 SächsRKVO, und diese Dienstreisen gingen ein in die Berechnung der zu erwartenden Mindestfahrleistung nach § 3 Abs. 1 SächsRKVO. Angesichts dessen wäre die zusätzliche - ergebnisoffene - Prüfung dieser Dienstreisen am Maßstab des triftigen Grundes nach § 6 Abs. 1 SächsRKG systemwidrig gewesen. Eine derartige Doppelprüfung wäre nicht nur mit der erheblichen Gefahr widersprüchlicher Ergebnisse verbunden gewesen. Sie wäre zudem geeignet gewesen, die Grundlage der Anerkennungsentscheidung zu erschüttern, die wesentlich darauf beruhte, dass die in die prognostizierte Fahrleistung einbezogenen Dienstreisen die materiellen Kriterien nach § 2 SächsRKVO erfüllten. Ein administratives Zweitverfahren hätte im Übrigen die vom Gesetzgeber mit der Novelle 1998 verbundene Absicht der Verwaltungsvereinfachung konterkariert.

cc) Das Auslegungsergebnis steht nicht in Widerspruch zu § 6 Abs. 2a SächsRKG. Benutzte der Beamte das anerkannte Kraftfahrzeug bei Dienstreisen, für welche die Anerkennungsentscheidung nicht galt, so richtete sich die Höhe der Wegstreckenentschädigung nicht nach § 6 Abs. 2 SächsRKG, sondern nach § 6 Abs. 1 SächsRKG, wenn vor Antritt der Reise triftige Gründe anerkannt wurden, bzw. nach § 6 Abs. 2a SächsRKG, wenn keine triftigen Gründe vorlagen (vgl. Schlemmer, a.a.O. Rn. 95 und 109). Für § 6 Abs. 2a SächsRKG blieben daher Anwendungsfälle auch insoweit denkbar, als sich die Regelung auf die Benutzung anerkannter Kraftfahrzeuge nach § 6 Abs. 2 SächsRKG bezog.

4. Die entsprechende Anwendung der vorstehenden Grundsätze auf nicht überwiegend freigestellte Mitglieder der Stufenvertretung bedeutet, dass sich deren Wegstreckenentschädigung nach § 6 Abs. 2 SächsRKG richtete, wenn und soweit sie zur Erfüllung ihrer personalvertretungsrechtlichen Aufgaben Fahrten unternahmen, für welche die Anerkennungsverfügung galt.

Im vorliegenden Fall war der streitbefangene Zeitraum durch die Anerkennungsbescheide des Beteiligten zu 1 vom 4. August 2005, 14. August 2006 und 1. Juni 2007 abgedeckt. Der Sache nach galt die Anerkennung für Reisen des Antragstellers im Rahmen seiner Tätigkeit als Vorsitzender des Hauptpersonalrats, des Beteiligten zu 2. Erfasst waren damit alle Fahrten des Antragstellers von seinem Wohnort zur Geschäftsstelle des Hauptpersonalrats und zurück. Dies ergab sich auch ohne ausdrückliche Erwähnung in den Anerkennungsbescheiden aus dem Umstand, dass der Beteiligte zu 1 auf Vorschlag des Beteiligten zu 2 die Teilfreistellung ausgesprochen hatte (§ 46 Abs. 3 Satz 1, § 55 SächsPersVG), woraus die Notwendigkeit der Fahrten in dem entsprechenden Umfang folgte.

Allerdings hatte der Beteiligte zu 1 andeutungsweise bereits im Ausgangsbescheid vom 4. August 2005, deutlich dann aber in den Folgebescheiden vom 14. August 2006 und 1. Juni 2007 zum Ausdruck gebracht, dass er für die Bewilligung der Wegstreckenentschädigung nach § 6 Abs. 2 SächsRKG zusätzlich die Prüfung und Anerkennung eines triftigen Grundes nach § 6 Abs. 1 SächsRKG vor Antritt der Reise für erforderlich hielt. Die Äußerung dieser - unzutreffenden - Rechtsauffassung ließ jedoch die Rechtswirksamkeit der Anerkennungsbescheide unberührt.

Beschluss

Der Wert des Gegenstandes der anwaltlichen Tätigkeit wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf einen Betrag bis zu 2 500 € festgesetzt.

Gründe:

Die Entscheidung beruht auf § 23 Abs. 3 Satz 2, § 33 Abs. 1 und 8 Satz 1 Halbs. 1 RVG. Es handelt sich um die Differenz zwischen der bereits bewilligten und der vom Antragsteller erstrebten Wegstreckenentschädigung für den streitbefangenen Zeitraum vom 1. Dezember 2005 bis 15. Mai 2007. Der Betrag leitet sich her aus den von den Beteiligten im Beschwerdeverfahren überreichten Aufstellungen (vgl. die Beschwerdebegründung des Antragstellers vom 18. Juni 2008 S. 3 sowie die Beschwerdeerwiderung des Beteiligten zu 1 vom 17. Juli 2008 S. 2).