Entscheidungsdatum: 14.03.2018
I
Der Antragsteller ist Student der F.-S.-Universität J. (Antragsgegnerin). Er wendet sich mit seinem Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 ThürAGVwGO gegen die Regelungen der internetbasierten Online-Wahl (elektronische Wahl) der Kollegialorgane der Antragsgegnerin in der siebenten und achten sowie einzelne Bestimmungen in der neunten Änderung der Wahlordnung (WahlO) der Antragsgegnerin.
Bestimmungen über die elektronische Wahl hatte die Antragsgegnerin erstmals mit der sechsten Änderung ihrer Wahlordnung vom 6. Dezember 2011 erlassen. Mit Normenkontrollurteil vom 30. Mai 2013 hatte das Oberverwaltungsgericht diese Bestimmungen für unwirksam erklärt. Zwar spreche vieles dafür, dass die Antragsgegnerin für die Einführung der elektronischen Wahl keiner spezialgesetzlichen Ermächtigung bedurft habe, sondern hierzu im Rahmen der ihr durch § 22 Abs. 7 ThürHG in Bezug auf Wahlen allgemein verliehenen Satzungsautonomie befugt gewesen sei. Jedoch würden die von der Antragsgegnerin erlassenen Satzungsbestimmungen den Anforderungen der allgemeinen Wahlgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG, Art. 46 Abs. 1 Verf TH sowie des Bestimmtheitsgebots nicht gerecht (OVG Weimar, Urteil vom 30. Mai 2013 - 1 N 240/12 - juris Rn. 47 ff.).
Mit der am 22. Juni 2013 in Kraft getretenen siebenten Änderung der Wahlordnung regelte die Antragsgegnerin die elektronische Wahl erneut und in detaillierterer Form. Die ab dem 1. März 2014 geltende achte Änderung der Wahlordnung nahm hierzu Ergänzungen, Präzisierungen und Klarstellungen vor. Gegenstand der am 31. März 2015 in Kraft getretenen neunten Änderung der Wahlordnung sind nicht speziell auf die elektronische Wahl bezogene Bestimmungen.
Mit Normenkontrollantrag vom 27. Februar 2015 hat der Antragsteller begehrt, die Regelungen der elektronischen Wahl in § 16 Abs. 1 und 4, § 23 Abs. 1 Satz 4, §§ 25a bis 25e, § 26 Abs. 6 und 7 WahlO in ihrer Fassung durch die siebente und achte Änderung der Wahlordnung der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären. Am 21. Januar 2016 hat der Antragsteller die durch die neunte Änderung der Wahlordnung geänderten Bestimmungen in § 13 Abs. 1 Satz 3 und 4, § 18 Abs. 2 Satz 1, § 28 Abs. 1 Satz 1 und 3 WahlO in das Verfahren einbezogen.
Das Oberverwaltungsgericht hat den Normenkontrollantrag abgelehnt. Soweit sich der Antrag gegen die genannten, durch die siebente Änderung der Wahlordnung geschaffenen Regelungen in ihrem nicht durch die achte Änderung der Wahlordnung betroffenen Gehalt richte, sei er wegen Nichteinhaltung der einjährigen Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig. Was die durch die achte Änderung der Wahlordnung herbeigeführten und von dem Antragsteller fristgerecht angegriffenen Änderungen der besagten Vorschriften anbelange, enthielten die neuen Fassungen von § 25e Abs. 2 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 WahlO sowie die Ergänzung des Wortlauts von § 26 Abs. 7 Satz 3 WahlO im Vergleich mit der Fassung, die die Normen durch die nicht mehr angreifbare siebente Änderung der Wahlordnung erhalten hätten, keine eigenständige Beschwer, so dass der Normenkontrollantrag aus diesem Grund unzulässig sei. Unbegründet sei der Antrag im Hinblick auf die durch die achte Änderung der Wahlordnung neu gefassten Vorschriften des § 25c Abs. 2 und des § 25e Abs. 6 Satz 2 WahlO. Wie sich bereits aus dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 30. Mai 2013 ergebe, habe die Einführung von elektronischen Hochschulwahlen in § 22 Abs. 7 ThürHG eine tragfähige gesetzliche Ermächtigungsgrundlage. Die beiden Vorschriften als solche seien inhaltlich nicht zu beanstanden. Aus entsprechenden Erwägungen unbegründet sei der Normenkontrollantrag auch, soweit er sich auf durch die neunte Änderung der Wahlordnung betroffene Vorschriften beziehe.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Der Antragsteller erstrebt mit seiner Beschwerde die Zulassung der Revision.
II
Die auf die Revisionszulassungsgründe der Divergenz nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
1. Die Revision ist nicht wegen Divergenz gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Dieser Zulassungsgrund ist erfüllt, wenn die Vorinstanz mit einem ihre Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift einem ebensolchen Rechtssatz, der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts aufgestellt worden ist, widersprochen hat. Gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO ist die Abweichung in der Beschwerdebegründung darzulegen. Den Ausführungen des Antragstellers lassen sich die Merkmale einer solchen die Revision eröffnenden Abweichung nicht entnehmen.
Der Antragsteller meint, das Oberverwaltungsgericht habe folgenden Rechtssatz aufgestellt:
Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO über die Einleitung eines Normenkontrollverfahrens gegen unter Landesrecht stehende satzungsrechtliche Normen beginnt auch dann nicht neu zu laufen, wenn der Satzungsgeber mit einer weiteren Änderungssatzung konkretisierende oder klarstellende Änderungen einer Vorschrift vornimmt.
Das Bundesverwaltungsgericht habe demgegenüber seinem Urteil vom 30. September 2009 - 8 CN 1.08 - (Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 177 Rn. 24) als Rechtssatz zu Grunde gelegt:
Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO über die Einleitung eines Normenkontrollverfahrens gegen unter Landesrecht stehende satzungsrechtliche Normen beginnt neu zu laufen, wenn der Satzungsgeber mit einer weiteren Änderungssatzung konkretisierende oder klarstellende Änderungen einer Vorschrift vornimmt.
Von diesem Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts sei umfasst, dass Klarstellungen bzw. Konkretisierungen einer Vorschrift, die mit einer Änderungssatzung vorgenommen würden, die Frist nicht nur für die Regelungen, die Gegenstand der Änderungssatzung selbst seien, sondern auch für die Bestandteile der Vorschrift (neu) in Lauf setzten, um deren Klarstellung oder Konkretisierung es gehe.
Mit diesem Vortrag missversteht der Antragsteller sowohl das angefochtene Urteil des Oberverwaltungsgerichts als auch das in Bezug genommene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts. Tatsächlich besteht die gerügte Divergenz nicht.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem von dem Antragsteller benannten Urteil entschieden, dass die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für eine Änderungssatzung auch dann ohne Rücksicht auf das Inkrafttreten der Ursprungssatzung und damit neu beginnen kann, wenn die Änderungssatzung keinen materiell veränderten Inhalt hat, sondern bloße Klarstellungen enthält. Nach der genannten Entscheidung ist Voraussetzung hierfür, dass die Klarstellungen nicht lediglich definitorischer Art sind oder sich in redaktionellen Anpassungen erschöpfen, sondern die bereits nach der Ursprungssatzung bestehende Rechtslage eindeutiger zum Ausdruck bringen und damit präzisieren sowie insoweit eine neue Beschwer enthalten (BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 - 8 CN 1.08 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 177 Rn. 24). Für ein über diesen rechtsschutzfreundlichen Ansatz noch hinausgehendes Verständnis im Sinne einer Neueröffnung der Antragsfrist für die präzisierten bzw. in ihrem Aussagegehalt klargestellten Vorschriften der Ursprungssatzung als solche, wie es der Antragsteller befürwortet, bietet die Entscheidung keinen Anknüpfungspunkt.
Mit den dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zu Grunde liegenden Maßgaben steht das angegriffene Normenkontrollurteil des Oberverwaltungsgerichts jedenfalls im Ergebnis in Einklang. Das Oberverwaltungsgericht hat die Antragsfrist für die von dem Antragsteller zur Prüfung gestellten Regelungen der achten und der neunten Änderung der Wahlordnung der Antragsgegnerin ausnahmslos, also auch im Hinblick auf diejenigen Bestimmungen als gewahrt angesehen, denen es einen nur präzisierenden oder klarstellenden Gehalt beigemessen hat. Im Hinblick auf die in dieser Weise kategorisierten Vorschriften des § 25e Abs. 2 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 WahlO sowie des § 26 Abs. 7 Satz 3 WahlO hat es eine Beschwer des Antragstellers verneint.
2. Die Revision ist auch nicht wegen einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Eine solche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur zu, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang höchstrichterlich ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten ist. Aus der gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO für die Entscheidung des Senats allein maßgeblichen Beschwerdebegründung des Antragstellers ergibt sich nicht, dass diese Voraussetzungen hier erfüllt sind.
a) Der Antragsteller möchte zunächst - hilfsweise zu der erhobenen Divergenzrüge - als Frage von grundsätzlicher Bedeutung geklärt wissen,
"ob der Erlass einer Änderungssatzung die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 (Satz 1) VwGO nur bezogen auf die ersetzende Satzungsregelung oder auch die ersetzte Regelung in Lauf setzt".
Dieser Frage kommt mangels Klärungsbedürftigkeit keine Grundsatzbedeutung zu. Schon aus den obigen Darlegungen zu dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. September 2009 - 8 CN 1.08 - (Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 177) ergibt sich ohne weiteres, dass im Hinblick auf eine Änderungssatzung die Antragsfrist nur für die ersetzende Satzungsregelung in Lauf gesetzt wird. Das Bundesverwaltungsgericht hat überdies bereits in dem Urteil vom 21. Januar 2004 - 8 CN 1.02 - (BVerwGE 120, 82 <84 f.>) ausdrücklich entschieden, dass die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO durch eine Satzungsänderung grundsätzlich nur dann neu in Gang gesetzt wird, wenn die geänderte Satzung neue Rechtsvorschriften enthält, die nunmehr angegriffen werden. Entsprechend kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Fall eines Änderungsgesetzes eine Verfassungsbeschwerde in der Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG prinzipiell nur gegen die geänderten Vorschriften erhoben werden, wogegen für die nach Form, Inhalt und materiellem Gewicht unverändert gebliebenen Bestimmungen die Frist nicht neu zu laufen beginnt. Die Ausschlussfrist wird nicht neu eröffnet, wenn eine unverändert gebliebene oder nur redaktionell veränderte Norm lediglich vom Gesetzgeber neu in seinen Willen aufgenommen wird und keinen neuen oder erweiterten Inhalt erlangt (BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 2011 - 2 BvR 236, 237, 422/08 - BVerfGE 129, 208 <234> m.w.N.).
b) Als grundsätzlich bedeutsam wirft der Antragsteller ferner folgende Frage auf:
"Bedarf es für die Durchführung von Online-Wahlen für die Wahl von Vertretern in die Organe bzw. Gremien der Hochschulen einer gesetzlichen, diese Wahlform eröffnenden Regelung oder die Wahlform umfassenden Ermächtigung?"
Die Frage, die auf den Parlamentsvorbehalt für die Entscheidung über die Zulässigkeit der elektronischen Wahl als Wahlverfahren im Hochschulbereich abzielt, ist für das von dem Antragsteller betriebene Normenkontrollverfahren nicht entscheidungserheblich und damit in einem Revisionsverfahren nicht klärungsfähig. Die Antragsgegnerin hat bereits in der siebenten Änderung ihrer Wahlordnung in § 16 Abs. 1 WahlO die elektronische Wahl als mögliches Wahlverfahren vorgesehen. Im Hinblick auf diese Vorschrift war die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bereits abgelaufen, als der Antragsteller seinen Normenkontrollantrag gestellt hat. Dementsprechend hat das Oberverwaltungsgericht den Antrag insoweit wegen Unzulässigkeit abgelehnt. Gleiches gilt für die Bestimmungen in § 16 Abs. 4, § 23 Abs. 1 Satz 4, §§ 25a bis 25e sowie § 26 Abs. 6 und 7 WahlO, durch die die Antragsgegnerin in der siebenten Änderung ihrer Wahlordnung die Durchführung der elektronischen Wahl geregelt hat. Fristgerecht angegriffen hat der Antragsteller nach der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts nur die auf die elektronische Wahl bezogenen Vorschriften in der achten Änderung der Wahlordnung. Durch diese hat die Antragsgegnerin indes keine erneute Entscheidung über die Zulässigkeit der elektronischen Wahl als Wahlverfahren getroffen. Sie hat lediglich ergänzende, präzisierende und klarstellende Änderungen der Bestimmungen über die Durchführung der elektronischen Wahl erlassen, die das Verfahren bei Störungen (§ 25c Abs. 2 WahlO), Einzelheiten der technischen Anforderungen einschließlich der Information der Wähler über geeignete Sicherheitsmaßnahmen (§ 25e Abs. 2 Satz 1 und Abs. 6 WahlO) sowie eine Verdeutlichung im Hinblick auf den Auszählungsprozess (§ 26 Abs. 7 Satz 3 WahlO) zum Inhalt haben.
Bezieht man die von dem Antragsteller bezeichnete Frage lediglich auf die eingeschränkten Regelungsgehalte der Vorschriften zur elektronischen Wahl, die in der achten Änderung der Wahlordnung enthalten sind, ist sie nicht klärungsbedürftig. Es liegt klar zu Tage und muss nicht erst in einem Revisionsverfahren geklärt werden, dass inhaltlich eng begrenzte Änderungen von Vorschriften über die Durchführung des Wahlverfahrens der elektronischen Wahl, das bereits durch eine nicht (mehr) angreifbare Bestimmung in der Wahlordnung einer Hochschule eingeführt worden ist, keiner speziellen gesetzlichen Ermächtigung bedürfen.
c) Die von dem Antragsteller desweiteren für grundsätzlich bedeutsam gehaltene Frage,
"ob die Online-Wahl mit dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl vereinbar ist",
kann nicht zur Zulassung der Grundsatzrevision führen, weil es ihr aus vergleichbarem Grund wie der vorhergehenden Frage an der revisionsgerichtlichen Klärungsfähigkeit fehlt. Da der Antragsteller die von der Antragsgegnerin mit der siebenten Änderung ihrer Wahlordnung eingeführten grundlegenden Regelungen über das Wahlverfahren der elektronischen Wahl nicht mehr zum Gegenstand einer abstrakten Normenkontrolle machen kann und die achte Änderung der Wahlordnung in Bezug auf dieses Wahlverfahren nur den beschriebenen begrenzten Regelungsgehalt hat, käme es auf die Frage, ob die elektronische Wahl mit dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl vereinbar ist, in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich an.
d) Als grundsätzlich bedeutsame Frage sieht der Antragsteller darüber hinaus an:
"Fehlt es für die Durchführung des Normenkontrollverfahrens an der Beschwer des Antragstellers, wenn eine Änderungssatzung eine in einer Satzung enthaltene Vorschrift, bei der die Frist des § 47 Abs. 2 S(atz) 1 VwGO abgelaufen ist, ersetzen soll und eine günstigere, gleichwohl mit höherrangigem Recht unvereinbare Regelung enthält?"
Dieser Frage fehlt es ebenfalls an der für die Annahme einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache erforderlichen Klärungsfähigkeit. Das Oberverwaltungsgericht hat, sofern es eine Beschwer des Antragstellers durch Vorschriften der achten und neunten Änderung der Wahlordnung verneint hat, eine Unvereinbarkeit dieser Regelungen mit höherrangigem Recht nicht festgestellt, sondern musste sich hierzu nach seinem rechtlichen Ansatz gerade nicht verhalten. Rechtsfragen, die sich der Vorinstanz nicht gestellt haben oder auf die sie nicht entscheidend abgehoben hat, können aber nicht zur Zulassung der Revision führen, weil ihre Klärung in einem Revisionsverfahren nicht zu erwarten ist (BVerwG, Beschlüsse vom 29. Juni 1992 - 3 B 102.91 - Buchholz 418.04 Heilpraktiker Nr. 17 S. 6, vom 5. Oktober 2009 - 6 B 17.09 - Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 4 Rn. 7 und vom 21. März 2014 - 6 B 55.13 - Buchholz 442.09 § 23 AEG Nr. 3 Rn. 7).
Auch unabhängig von diesen Maßgaben wäre die aufgeworfene Frage einer abstrahierenden Klärung in einem Revisionsverfahren nicht fähig. Sie wäre einer solchen vielmehr auch deshalb entzogen, weil ihre Beantwortung von den konkreten Umständen des jeweiligen Einzelfalls abhinge. So mag für die Überprüfung einer Satzungsnorm, obwohl ihre Unwirksamerklärung zu einem Wiederaufleben einer älteren, ungünstigeren Regelung führen würde, dann ein Rechtsschutzbedürfnis bestehen, wenn nach den jeweiligen Fallumständen die Prognose gerechtfertigt erscheint, dass der Normgeber bei einem Erfolg der Normenkontrolle eine neue Regelung treffen wird, die sich für den Antragsteller möglicherweise (noch) günstiger als die bestehende erweist (vgl. in diesem Sinne: BVerwG, Beschluss vom 23. September 1997 - 4 BN 17.97 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 118 S. 82; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke
e) Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache meint der Antragsteller schließlich dadurch darzutun, dass er fragt:
"Stellt sich § 13 Abs. 1 S(atz) 4 WahlO als unzulässige Diskriminierung befristet Beschäftigter dar?"
Der Antragsteller verweist hierzu auf eine starke Verbreitung befristeter Arbeitsverträge mit kurzen Laufzeiten und einem dementsprechend bestehenden Risiko einer Beschäftigungsunterbrechung im Hochschulsektor. Der Umstand, dass § 13 Abs. 1 Satz 4 WahlO das aktive und passive Wahlrecht an eine mindestens sechsmonatige ununterbrochene hauptberufliche Tätigkeit bei der Antragsgegnerin am zehnten Arbeitstag vor der Offenlegung des Wahlverzeichnisses binde, stelle eine unzulässige Diskriminierung befristet beschäftigter Arbeitnehmer im Sinne des § 4 Abs. 2 Satz 1 TzBfG dar. Ebenso stehe die Vereinbarkeit mit den Wahlgrundsätzen und dem Gleichheitssatz in Frage.
Mit diesem Vortrag hat der Antragsteller eine revisionsgerichtlich klärungsfähige Frage nicht dargetan. Zum einen vermag die Rüge der Nichtbeachtung von Bundesrecht bei der Auslegung und Anwendung von Landesrecht die Zulassung der Grundsatzrevision nur dann zu begründen, wenn die Auslegung einer - gegenüber dem Landesrecht als korrigierender Maßstab angeführten - bundesrechtlichen Norm ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft. Die angeblichen bundesrechtlichen Maßgaben, deren Tragweite und Klärungsbedürftigkeit im Hinblick auf die einschlägigen landesrechtlichen Regelungen sowie die Entscheidungserheblichkeit ihrer Klärung in dem anhängigen Verfahren sind in der Beschwerdebegründung darzulegen (BVerwG, Beschlüsse vom 19. Juli 1995 - 6 NB 1.95 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 104 S. 43 und vom 13. August 2013 - 6 B 33.13 - Buchholz 421.10 Schulrecht Nr. 4 Rn. 3). Dies hat der Antragsteller versäumt. Zum anderen hat das Oberverwaltungsgericht keine ins Einzelne gehenden tatsächlichen Feststellungen zu den von dem Antragsteller angesprochenen Umständen der Verbreitung und Ausgestaltung befristeter Arbeitsverhältnisse im Hochschulsektor getroffen. Sind aber Tatsachen, die vorliegen müssten, damit die mit der Beschwerde aufgeworfene Frage sich in einem Revisionsverfahren stellen könnte, von der Vorinstanz nicht festgestellt worden, kann die Revision im Hinblick auf diese Frage regelmäßig nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen werden. Denn dann bleibt offen, ob die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage in dem angestrebten Revisionsverfahren überhaupt beantwortet werden kann. Für die Zulassung der Revision muss jedoch die Klärungsfähigkeit der gestellten Frage feststehen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 17. März 2000 - 8 B 287.99 - BVerwGE 111, 61 <62>, vom 2. Februar 2011 - 6 B 37.10 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 173 Rn. 11 und vom 4. Dezember 2017 - 6 B 39.17 [ECLI:DE:BVerwG:2017:041217B6B39.17.0] - juris Rn. 11).
3. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstands beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG.