BVerwG 08.12.2014 - 6 B 26/14

Die Beschwerde ist unbegründet. Der allein geltend gemachte Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegt nicht vor.

1. Die Klägerin hält die Frage für rechtsgrundsätzlich,

ob sich die Anordnung der Beklagten zur Verwendung des Elektronischen Kostennachweises im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichtes „anders“ im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erledigt hat.

Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht; denn sie entzieht sich einer verallgemeinerungsfähigen, rechtsgrundsätzlichen Klärung. Die Erledigung eines Verwaltungsakts im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO tritt - worauf die Klägerin selbst hinweist - mit dem Wegfall der beschwerenden Regelung ein, also soweit der Verwaltungsakt gemäß § 43 Abs. 2 VwVfG unwirksam wird (vgl. Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: März 2014, § 113 Rn. 81). Da das Gesetz den Wirksamkeitsverlust des Verwaltungsakts bei den übrigen in § 43 Abs. 2 VwVfG genannten Varianten entweder - wie in den Fällen der Rücknahme, des Widerrufs oder der anderweitigen Aufhebung - an ein formalisiertes Handeln der Behörde oder - wie im Fall des Zeitablaufs - an einen eindeutig bestimmbaren Tatbestand knüpft, ist in der Rechtsprechung geklärt, dass die Annahme einer Erledigung „auf andere Weise“ im Sinne der letzten Variante des § 43 Abs. 2 VwVfG nur in eng begrenzten Ausnahmefällen gerechtfertigt ist. Als Fallgruppen kommen etwa der Wegfall des Regelungsobjekts, die inhaltliche Überholung, der einseitige Verzicht bzw. die Antragsrücknahme oder der Umstand in Betracht, dass der Verwaltungsakt aufgrund geänderter Sach- und Rechtslage gegenstandslos geworden ist (vgl. Urteil des Senats vom 9. Mai 2012 - BVerwG 6 C 3.11 - BVerwGE 143, 87 Rn. 19).

Ob eine derartige Fallgestaltung vorliegt mit der Folge, dass eine Anfechtungsklage wegen Wegfalls des Rechtsschutzinteresses unzulässig wird und nur noch die Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsakts begehrt werden kann, beurteilt sich nach den Umständen des konkreten Einzelfalles und ist einer verallgemeinerungsfähigen, rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich. Hieran ändert auch der Hinweis der Klägerin nichts, dass zwei Kammern des Verwaltungsgerichts hinsichtlich des Eintritts der Erledigung einer inhaltlich identischen Anordnung gegenüber der Klägerin und einem ihrer Wettbewerber zu entgegengesetzten Ergebnissen gelangt seien.

2. Die Klägerin wirft weiter als grundsätzlich bedeutsam die Frage auf,

ob es § 29 Abs. 2 Satz 1 TKG der Beklagten erlaubt, materielle Vorgaben für die Kostenrechnung des regulierten Unternehmens zu machen, die unmittelbar auf ein spezifisches Entgeltgenehmigungsverfahren bezogen sind.

Diese Frage ist nicht klärungsbedürftig; denn sie lässt sich auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres bejahen. Nach § 29 Abs. 2 Satz 1 TKG kann die Bundesnetzagentur einem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht Verpflichtungen in Bezug auf Kostenrechnungsmethoden erteilen. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die an die Klägerin gerichtete Anordnung der Bundesnetzagentur, zur Vorbereitung des nächsten Genehmigungsantrags für Mobilfunkterminierungsentgelte die Kostenrechnung für die Terminierungsentgelte nach Maßgabe eines vorgegebenen Kalkulationsschemas auszugestalten, jedenfalls auf diese Ermächtigungsgrundlage gestützt werden kann (UA S. 10). Wie die Klägerin selbst einräumt, steht diese Auslegung im Einklang mit dem Gesetzeswortlaut. Die in der Beschwerdebegründung geltend gemachten systematischen und teleologischen Gesichtspunkte rechtfertigen keine Einschränkung des Anwendungsbereichs der Vorschrift.

Zwar enthält § 29 Abs. 2 TKG im Unterschied zu § 29 Abs. 1 TKG nicht ausdrücklich die Voraussetzung, dass die Anordnung „im Rahmen oder zur Vorbereitung von Verfahren der Entgeltregulierung“ ergeht. Auch ist in systematischer Hinsicht zu berücksichtigen, dass die Anwendung der Kostenrechnungsmethode von der Bundesnetzagentur oder einer von dieser beauftragten unabhängigen Stelle überprüft (§ 29 Abs. 2 Satz 3 TKG) und das Prüfergebnis einmal jährlich veröffentlicht wird (§ 29 Abs. 2 Satz 4 TKG). Dies mag darauf hindeuten, dass die Anordnung von Kostenrechnungsmethoden nach § 29 Abs. 2 TKG auch oder sogar in erster Linie die materielle Konsistenz und Kontinuität der Methode über mehrere Entgeltanträge hinweg bezwecken soll, um auf diese Weise der Geltendmachung von Kostenänderungen ohne gleichzeitige Veränderung der Ausgangsdaten entgegenzuwirken (vgl. Groebel, in: Säcker (Hrsg.), TKG-Kommentar, 3. Aufl. 2013, § 29 Rn. 27; Cornils, in: Geppert/Schütz, Beck’scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 29 Rn. 50; Hölscher/Lünenbürger, in: Scheurle/Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 29 Rn. 24). Aus dem Erfordernis der periodischen Überprüfung lässt sich indes entgegen der Auffassung der Klägerin offensichtlich nicht ableiten, dass der Regelungszweck der Vorschrift auf die Gewährleistung langfristiger Methodenkonsistenz und -kontinuität im Rahmen der Entgeltregulierung beschränkt wäre und die Anordnung von Kostenrechnungsmethoden folglich grundsätzlich nicht isoliert auf ein konkretes Entgeltgenehmigungsverfahren bezogen werden dürfte. Aus dem in den Gesetzesmaterialien verdeutlichten Sinn und Zweck der Regelung, dem zugrunde liegenden Unionsrecht sowie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgt vielmehr das Gegenteil.

In der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung wird zu der - damals noch als § 27 nummerierten - Vorschrift hervorgehoben (vgl. BTDrucks 15/2316 S. 67 f.), dass ohne Zugriff auf umfassende Informationen über Kosten, Umsatzzahlen etc. vor dem Hintergrund existierender Informationsasymmetrien zwischen der Regulierungsbehörde und dem regulierten Unternehmen eine sachgerechte Arbeit der Behörde nicht möglich sei. Wesentliche Informationen könnten der internen Kostenrechnung entnommen werden. Insoweit erscheine es erforderlich, dass die Regulierungsbehörde Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht angemessene und geeignete Auflagen zur Ausgestaltung der Kostenrechnungssysteme machen könne. Ferner findet sich der Hinweis auf die mit der Regelung bezweckte Umsetzung von Artikel 13 Abs. 1 und 4 der Zugangsrichtlinie (Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung ABl EG Nr. L 108 S. 7) sowie Artikel 17 der Universaldienstrichtlinie (Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (ABl EG Nr. L 108 S. 51).

Diese Erwägungen lassen erkennen, dass der Gesetzgeber mit der Neufassung der Anordnungsvorschrift des § 29 TKG als Nachfolgeregelung von § 31 TKG 1996 auf die in fast allen Entgeltgenehmigungsverfahren wiederkehrenden, auch gerichtlich ausgetragenen Auseinandersetzungen zwischen der Bundesnetzagentur und den betroffenen Unternehmen über den Umfang der Vorlagepflichten und die inhaltliche Ausgestaltung der vorzulegenden Kostenunterlagen reagieren wollte (vgl. Groebel, in: Säcker (Hrsg.), TKG-Kommentar, 3. Aufl. 2013, § 29 Rn. 2; Cornils, in: Geppert/Schütz, Beck’scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 29 Rn. 2). Die Regulierungsbehörde sollte in die Lage versetzt werden, die von ihr für die Entgeltregulierungsaufgabe benötigten Informationen rechtzeitig und umfassend beschaffen zu können (vgl. Groebel, a.a.O. Rn. 4; Cornils, a.a.O. Rn. 13). Im Unterschied zur früheren Rechtslage (vgl. § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 TKG 1996) hat der Gesetzgeber deshalb die Befugnisse der Regulierungsbehörde, von den regulierten Unternehmen detaillierte Angaben zum Leistungsangebot, Umsatz und anderen für die Entgeltregulierung relevanten Daten anzufordern (§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG) sowie Vorgaben für die Ausgestaltung der Kostenrechnung zu machen (§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TKG), in mehrfacher Weise ausgebaut. Neben der Verdoppelung der Höchstgrenze des Zwangsgeldes (§ 29 Abs. 4 TKG) ist im Hinblick auf den engen Rahmen der in § 31 Abs. 6 Satz 3 TKG in der hier anwendbaren, bis zum Inkrafttreten des Gesetzes vom 3. Mai 2012 (BGBl I S. 958) geltenden Fassung (TKG a.F.; jetzt § 31 Abs. 4 Satz 3) geregelten zehnwöchigen Entscheidungsfrist (vgl. hierzu zuletzt Vorlagebeschluss vom 25. Juni 2014 - BVerwG 6 C 10.13 - NVwZ 2014, 1586 <1590 f.> = juris Rn. 33 ff.) vor allem die zeitliche Erstreckung der genannten Befugnisse auf die Phase der „Vorbereitung von Verfahren der Entgeltregulierung“ zu erwähnen, die die Informationsbeschaffung durch die Bundesnetzagentur wesentlich erleichtert (vgl. Groebel, a.a.O. Rn. 3; Cornils, a.a.O. Rn. 8, 17). Insbesondere aber hat der Gesetzgeber mit der Einfügung des § 29 Abs. 2 TKG die Anordnungsbefugnisse der Regulierungsbehörde, die nach überwiegender Ansicht (vgl. hierzu Masing/Wißmann, in: Wilms/Masing/Jochum, TKG, Stand: März 2007, § 29 Rn. 28 m.w.N.) bisher darauf beschränkt waren, Angaben über Kosten in bestimmter Form zu erlangen, auf Vorgaben zu den Berechnungsmethoden erstreckt, mit der die Kosten ermittelt und bestimmten Kostenträgern zugeordnet werden, und damit um ein „materielles“ Element ergänzt (vgl. Groebel, a.a.O. Rn. 1, 16; Cornils, a.a.O. Rn. 50; Hölscher/Lünenbürger, in: Scheurle/Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 29 Rn. 21). Die von der Klägerin befürwortete einschränkende Auslegung des Wortlauts des § 29 Abs. 2 TKG widerspräche offensichtlich der mit der Neufassung der Regelung bezweckten Stärkung und Komplettierung der Informationsbefugnisse der Bundesnetzagentur.

Gegen die Annahme, eine Anordnung von Kostenrechnungsmethoden nach § 29 Abs. 2 TKG dürfe - anders als eine auf § 29 Abs. 1 TKG gestützte Anordnung - nicht isoliert auf ein konkretes Entgeltgenehmigungsverfahren bezogen werden, sprechen auch die unionsrechtlichen Vorgaben, deren Umsetzung die Vorschrift dient. Nach Art. 13 Abs. 1 Satz 1 der Zugangsrichtlinie kann die nationale Regulierungsbehörde einem Betreiber mit erheblicher Marktmacht Verpflichtungen betreffend die Kostendeckung und die Preiskontrolle einschließlich kostenorientierter Preise auferlegen und bestimmte Auflagen in Bezug auf Kostenrechnungsmethoden erteilen. Im Bereich der Regulierung von Endnutzerentgelten gewährleisten die nationalen Regulierungsbehörden nach Art. 17 Abs. 4 Satz 1 der Universaldienstrichtlinie, dass die erforderlichen und geeigneten Kostenrechnungssysteme eingesetzt werden. Die nationalen Regulierungsbehörden können das Format und die anzuwendende Berechnungsmethode vorgeben (Art. 17 Abs. 4 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie). Die dem § 29 TKG zugrunde liegenden Richtlinien sehen mithin eine umfassende, lediglich durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzte (vgl. Art. 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie) Befugnis der nationalen Regulierungsbehörden zur Einwirkung auf die Ausgestaltung der von einem regulierten Unternehmen angewandten Kostenrechnungsmethodik vor. Eine Differenzierung zwischen Vorgaben, die die äußere Form und Darstellung der Kostenrechnung betreffen, und solchen Vorgaben, die sich auf die Art und Weise der Kostenermittlung beziehen, ist im Unionsrecht nicht angelegt.

Im Übrigen würde die Annahme, dass § 29 Abs. 2 Satz 1 TKG die Beklagte nicht dazu ermächtige, für die Kostenrechnung des regulierten Unternehmens materielle Vorgaben zu machen, die unmittelbar auf ein spezifisches Entgeltgenehmigungsverfahren bezogen sind, auch zu einem erheblichen Wertungswiderspruch führen. Denn die auf Dauer oder zumindest auf einen längeren Zeitraum hin angelegte regulierungsbehördliche Steuerung der betrieblichen Erfassung von Kostendaten, die auch nach Auffassung der Klägerin auf die Vorschrift gestützt werden kann, greift offensichtlich intensiver in die Rechtssphäre des regulierten Unternehmens ein als eine lediglich auf die Vorbereitung der Entscheidung über einen konkreten Entgeltgenehmigungsantrag beschränkte Anordnung. Macht die Bundesnetzagentur von der ihr durch § 29 Abs. 2 Satz 1 TKG eingeräumten Befugnis, einem marktmächtigen Unternehmen Verpflichtungen hinsichtlich der von ihm anzuwendenden Kostenrechnungsmethode aufzuerlegen, nicht im Sinne einer allgemeinen, anlassübergreifenden Regelung, sondern nur in Bezug auf ein konkretes Entgeltregulierungsverfahren Gebrauch, trägt dies letztlich dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung (vgl. in diesem Zusammenhang auch Cornils, a.a.O. Rn. 56; Hölscher/Lünenbürger, in: Scheurle/Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 29 Rn. 26; Masing/Wißmann, in: Wilms/Masing/Jochum, TKG, Stand: März 2007, § 29 Rn. 29).

3. Die Klägerin möchte schließlich die Frage geklärt wissen,

ob es § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TKG der Beklagten erlaubt, zur Vorbereitung von Entgeltgenehmigungsverfahren über formelle Vorgaben hinausgehende materielle Vorgaben für die Kostenrechnung des regulierten Unternehmens zu machen.

Auch diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision; denn sie ist nicht entscheidungserheblich. Zwar hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass die streitgegenständliche Anordnung, selbst wenn sie in einigen Teilbereichen über eine bloße Abfrage derjenigen Daten, die sich unmittelbar aus dem von der Klägerin praktizierten Kostenrechnungssystem ergeben, hinausgehen und eine durch den angeordneten Kostennachweis verbindlich vorgegebene Aufbereitung und Zuordnung der Daten erfordern sollte, auf § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TKG gestützt werden könne (UA S. 9). Das Ergebnis, dass für die angegriffene Anordnung eine ausreichende Rechtsgrundlage vorhanden sei, hat das Verwaltungsgericht jedoch selbstständig tragend auch auf die Begründung gestützt, dass die angefochtene Anordnung jedenfalls von § 29 Abs. 2 Satz 1 TKG gedeckt sei (UA S. 10). Wie oben unter 2. ausgeführt, liegt der insoweit geltend gemachte Revisionszulassungsgrund nicht vor. Ist aber eine angegriffene Entscheidung auf mehrere selbstständig tragende Begründungen gestützt, kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund geltend gemacht wird und vorliegt. Wenn nur für eine Begründung ein Zulassungsgrund eingreift, kann diese Begründung hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert. Weder beruht dann das vorinstanzliche Urteil auf der hinwegdenkbaren Begründung, noch ist die Klärung mit ihr etwa zusammenhängender Grundsatzfragen in einem Revisionsverfahren zu erwarten (Beschluss vom 4. Oktober 2013 - BVerwG 6 B 13.13 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 181 Rn. 20 m.w.N.).

4. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.