BVerwG 21.03.2019 - 4 BN 5/19

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

Das Oberverwaltungsgericht hat dem Normenkontrollantrag der Antragstellerin gegen den Regionalplan "Havelland-Fläming 2020" vom 16. Dezember 2014 in der Fassung der Bekanntmachung der Genehmigung vom 18. Juni 2015 stattgegeben. Der Normenkontrollantrag sei zulässig und begründet.

1. Das Oberverwaltungsgericht hat entschieden, dass die Antragstellerin gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt sei (UA S. 9 f.). Ihr Gemeindegebiet liege innerhalb des Plangebiets des umstrittenen Regionalplans, und als Behörde sei sie im Falle der Gültigkeit des Plans verpflichtet, u.a. die Zielfestlegung 3.2.1 (Z) Satz 3, der zufolge außerhalb der ausgewiesenen Eignungsgebiete die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen in der Regel ausgeschlossen sei, gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten und ihre Bauleitpläne nach Maßgabe des § 1 Abs. 4 BauGB an dieses Ziel anzupassen.

Die Antragsgegnerin hält die Fragen für grundsätzlich klärungsbedürftig (Beschwerdebegründung S. 16),

ob es für die Antragsbefugnis von Gemeinden im Normenkontrollverfahren als Behörden ausreicht, dass sie sich lediglich im Geltungsbereich eines Regionalplans als angefochtener Norm befinden, oder ob die Antragsbefugnis nur besteht, wenn sie im Rahmen ihrer Aufgaben die angefochtene Norm auch anwenden müssen,

und

ob und inwieweit Gemeinden für die "Geltendmachung" einer Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren aufgrund der Möglichkeit der Betroffenheit in eigenen Rechten hierzu zumindest im Mindestmaß vortragen müssen.

Die Fragen führen nicht zur Zulassung der Revision, weil sie bereits geklärt sind, soweit sie sich hier stellen.

Nach dem Beschluss des Senats vom 15. März 1989 - 4 NB 10.88 - (BVerwGE 81, 307) kann eine Gemeinde die Prüfung der Gültigkeit einer in ihrem Gebiet geltenden Rechtsvorschrift stets beantragen, wenn sie die Vorschrift als Behörde zu beachten hat. Ihre Antragsbefugnis ist nicht davon abhängig, dass die zu beachtende Rechtsvorschrift sie in ihrem Recht auf Selbstverwaltung konkret beeinträchtigt. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unterscheidet zwischen - einerseits - natürlichen und juristischen Personen und - andererseits - Behörden als möglichen Antragstellern eines Normenkontrollverfahrens. Nur natürliche und juristische Personen, nicht auch Behörden müssen zur Darlegung ihrer Antragsbefugnis geltend machen, dass sie durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt sind oder in absehbarer Zeit verletzt werden. Die Gemeinde ist als Körperschaft des öffentlichen Rechts juristische Person. Sie ist aber auch Behörde. In dieser Eigenschaft ist sie unter erleichterten Voraussetzungen antragsbefugt: Behörden können die gerichtliche Prüfung von Rechtsvorschriften anstrengen, ohne eine Verletzung in ihren Rechten darlegen zu müssen. Die zweite Frage ist daher ohne weiteres zu verneinen.

Die erste Frage könnte die Zulassung der Revision nur rechtfertigen, wenn sich das Oberverwaltungsgericht auf den Standpunkt gestellt hätte, für die Antragsbefugnis einer Gemeinde als Behörde genüge es, wenn das Gemeindegebiet vom Geltungsbereich der Norm erfasst werde. Diesen Standpunkt hat das Oberverwaltungsgericht aber nicht eingenommen, sondern zusätzlich verlangt, dass die Gemeinde die in ihrem Gemeindegebiet geltende Rechtsvorschrift auch zu beachten hat. Das entspricht dem Beschluss des Senats vom 15. März 1989 - 4 NB 10.88 -, in dem es heißt (BVerwGE 81, 307 S. 310), für die Antragsbefugnis der Gemeinde als Behörde sei ausreichend, dass die angegriffene Norm im Gemeindegebiet gelte und von ihr bei der Wahrnehmung der eigenen oder übertragenen Angelegenheiten zu beachten sei.

Die Antragsgegnerin hält ihre Fragen für klärungsbedürftig, weil auch Behörden als Antragsteller auftreten könnten, die nicht zugleich juristische Personen mit eigenen Rechten (wie Gemeinden) sind (Beschwerdebegründung S. 18). Eine solche Fallkonstellation liegt hier nicht vor, so dass in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht zu klären wäre, welche Anforderungen an die Antragsbefugnis von Behörden ohne Doppelstellung zu stellen wären. Es ist nicht Aufgabe eines Revisionsverfahrens, nicht entscheidungserhebliche Rechtsfragen nach Art eines Gutachtens zu beantworten.

2. Das Oberverwaltungsgericht hat dem Regionalplan sowohl mehrere formelle als auch mehrere materielle Fehler nachgewiesen und jeden Fehler als beachtlich angesehen. Ist die vorinstanzliche Entscheidung auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, so kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund aufgezeigt wird und vorliegt (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 1994 - 11 PKH 28.94 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 4 S. 4). Wenn nur bezüglich einer Begründung ein Zulassungsgrund gegeben ist, kann diese Begründung nämlich hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert.

a) Nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts wurde der Regionalplan nicht ordnungsgemäß ausgefertigt. Das Rechtsstaatsgebot erfordere eine Ausfertigung, die sicherstelle, dass der Inhalt des als Satzung beschlossenen Regionalplans mit dem Willen der Regionalversammlung im Zeitpunkt der Beschlussfassung übereinstimme (UA S. 11). Der Ausfertigungsvermerk des Vorsitzenden der Regionalversammlung vom 16. Juli 2015 beziehe sich auf eine Satzung, die nicht mit der von der Regionalversammlung beschlossenen Satzung identisch sei; denn aus dem Vermerk ergebe sich, dass die Gemeinsame Landesplanungsabteilung die Festlegung des Vorranggebiets VR o8 (M.) "Gewinnung oberflächennaher Rohstoffe" von der Genehmigung ausgenommen habe und diese Festlegung einschließlich ihrer Begründungen aus der von der Regionalversammlung beschlossenen Satzung entfernt worden sei (UA S. 11 f.). Die Regionalversammlung hätte vor der Ausfertigung der Satzung am 16. Juli 2015 einen Beschluss fassen müssen, mit dem sie sich die Änderung der Satzung durch die Genehmigung zu eigen mache (UA S. 12).

Die Fragen (Beschwerdebegründung S. 22),

ob und ab wann die Nichtgenehmigung von zeichnerischen und textlichen Festlegungen im Verfahren um die Verbindlicherklärung, wenn ein einzelnes Vorranggebiet nach § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ROG (hier zur Gewinnung oberflächennaher Rohstoffe) betroffen ist, durch die zuständige Behörde ein erneutes Beteiligungsverfahren und einen Beitrittsbeschluss des satzungsgebenden Organs erfordert

und

ob eine Ausfertigung des Plans ohne diesen Beitrittsbeschluss fehlerhaft ist,

rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision. Auf sie lässt sich antworten, ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf.

Das Oberverwaltungsgericht hat § 4 Abs. 2 Satz 1 RegBkPlG dahingehend ausgelegt, dass allein der Regionalen Planungsgemeinschaft, deren Organ die Regionalversammlung ist (§ 5 RegBkPlG), die Pflichtaufgabe obliegt, einen Regionalplan aufzustellen, fortzuschreiben, zu ändern und zu ergänzen und kein Fall gegeben ist, in dem die Gemeinsame Landesplanungsabteilung die Planung ganz oder teilweise selbst durchführen und für verbindlich erklären kann (UA S. 12 f.). Daran ist der Senat nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO gebunden. Wenn es - wie hier - Sache des jeweiligen Regionalen Planungsverbands ist, im Raumordnungsplan die mit der Planung verbundenen (abschließenden) Abwägungsentscheidungen zu treffen, muss sich der Planungsverband mit Änderungen oder Beschränkungen der Abwägungsentscheidung durch die Genehmigungsbehörde erneut befassen und sie im Falle des Einverständnisses durch ihre Billigung oder einen Beitrittsbeschluss bestätigen (BVerwG, Urteil vom 18. August 2015 - 4 CN 7.14 - BVerwGE 152, 372 Rn. 11). Fehlt es hieran, ist die Ausfertigung der Satzung in der durch die Genehmigungsbehörde geänderten Fassung durch den Urkundsbeamten des satzungsgebenden Organs fehlerhaft.

Die Erfordernisse eines Beitrittsbeschlusses und einer Ausfertigung der Satzung in der geänderten Fassung gelten für jede Abwägungsentscheidung, die von der Genehmigungsbehörde geändert worden ist, und nicht nur für geänderte Windenergiekonzepte. Die Antragsgegnerin hält einen Beitrittsbeschluss allerdings nicht für erforderlich (und eine Ausfertigung der geänderten Satzung ohne vorherigen Beitrittsbeschluss für ordnungsgemäß), wenn und solange sich durch den Fortfall einer Festlegung keine abwägungsrelevanten inhaltlichen Änderungen des Regionalplans ergeben (Beschwerdebegründung S. 22). Ihre Auffassung mag zutreffen, geht aber an dem vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt vorbei. Das Oberverwaltungsgericht hat die Belange des die Rohstoffgewinnung betreibenden Unternehmens, die durch den Wegfall des Vorranggebiets VR 08 negativ betroffen seien, als abwägungserheblich bezeichnet (UA S. 17). Offensichtlich ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Streichung des Vorranggebiets die Entwicklungsmöglichkeiten des Unternehmens erschwert oder vereitelt.

Mit ihrer auf § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO gestützten Verfahrensrüge macht die Antragsgegnerin geltend, dass das Oberverwaltungsgericht seiner Pflicht zur Erforschung des Sachverhalts nach § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht nachgekommen sei. Hätte es diese Pflicht erfüllt, hätte es festgestellt, dass es die vermutete negative Betroffenheit des Unternehmens nicht gebe (Beschwerdebegründung S. 50).

Eine Aufklärungsrüge kann nur Erfolg haben, wenn substantiiert dargetan wird, hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen wären, welche tatsächlichen Feststellungen bei der Durchführung der vermissten Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären und inwiefern das unterstellte Ergebnis zu einer dem Kläger günstigeren Entscheidung hätte führen können. Weiterhin muss dargelegt werden, dass bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nunmehr beanstandet wird, hingewirkt worden ist oder dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - NJW 1997, 3328).

Die Antragsgegnerin entnimmt einem Schriftverkehr zwischen dem Abbauunternehmer und der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung Berlin-Brandenburg, dass die "Nicht-Festlegung" des Vorranggebiets für die Rohstoffgewinnung der beabsichtigten Erweiterung des Kiesabbaus aus raumordnerischer Sicht nicht entgegenstehe (Beschwerdebegründung S. 51). Sie zeigt allerdings nicht auf, dass sich dem Oberverwaltungsgericht Lektüre und Auswertung der gewechselten Schreiben hätten aufdrängen müssen. Sie liefert nicht einmal Anhaltspunkte dafür, dass das Oberverwaltungsgericht von dem Schriftverkehr überhaupt hätte wissen können.

Der Befund des Oberverwaltungsgerichts, der Regionalplan "Havelland-Fläming 2020" sei nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden, rechtfertigt den Ausspruch des Urteils, dass der Regionalplan unwirksam ist. Unerheblich ist entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin, dass die Entfernung der Festlegung des Vorranggebiets für die Rohstoffgewinnung aus dem Regionalplan, welche die Fehlerhaftigkeit seiner Ausfertigung zur Folge hat, die Abwägungsentscheidungen zur Festlegung der Windeignungsgebiete nicht habe beeinflussen können (Beschwerdebegründung S. 51). Zwar hat das Oberverwaltungsgericht die Antragsbefugnis der Antragstellerin mit der Pflicht zur Beachtung der Zielfestlegungen des Regionalplans zum Ausschluss raumbedeutsamer Windenergieanlagen begründet, bei der Prüfung der Begründetheit des Normenkontrollantrags hat es aber zu Recht eine objektive Rechtskontrolle vorgenommen und nicht gefragt, ob durch den Rechtsverstoß Rechte oder Belange der Antragstellerin verletzt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Dezember 2000 - 4 BN 59.00 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 144 S. 50).

b) Das Oberverwaltungsgericht hat den Regionalplan ferner deshalb beanstandet, weil die Einsichtszeiten für den Entwurf im Landkreis Potsdam-Mittelmark mit wöchentlich zwölf Stunden (dienstags und donnerstags jeweils von 9:00 Uhr bis 12:00 Uhr sowie von 13:00 Uhr bis 16:00 Uhr) zu knapp bemessen gewesen seien, zumal an keinem Tag die Möglichkeit bestanden habe, in der Mittagszeit oder am späten Nachmittag, also außerhalb der regulären Arbeitszeiten, Einsicht zu nehmen (UA S. 20). Auch insoweit gibt es keinen Grund für die Zulassung der Revision.

Die Antragsgegnerin hält für grundsätzlich klärungsbedürftig (Beschwerdebegründung S. 31),

ob die im Recht der Bauleitplanung entwickelten Anforderungen an die Dauer von Einsichtszeiten bei der öffentlichen Auslegung von Bauleitplanentwürfen auf das Recht der Raumordnung und Landesplanung (die Aufstellung von Regionalplänen) so eng übertragbar sind, dass

- einerseits die Dauer der öffentlichen Einsichtnahmemöglichkeiten an den "Dienststunden" der auslegenden Behörde, die jedoch mit dem Erlass des Regionalplans gar nicht befasst ist, orientiert sein muss, und

- andererseits eine einzige Teil-Auslegung mit vermeintlich zu kurzen Einsichtszeiten im Rahmen der zahlreichen, ineinander greifenden und räumlich sich teilweise überdeckenden Auslegungen des Regionalplanentwurfs dazu führen kann, dass der Regionalplan formell rechtswidrig ist.

Auch auf diese Frage lässt sich ohne weiteres bereits im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde antworten.

Nach § 10 Abs. 1 Satz 2 ROG in der Fassung vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986) sind, wenn bei der Aufstellung des Raumordnungsplans eine Umweltprüfung durchgeführt wird, u.a. der Entwurf des Raumordnungsplans für die Dauer von mindestens einem Monat öffentlich auszulegen. § 2 Abs. 3 Satz 4 RegBkPlG sieht eine Auslegungsdauer von zwei Monaten vor. Nicht geregelt ist, wie viele Stunden während der Auslegungsdauer der Entwurf für die Öffentlichkeit zugänglich sein muss. Das Oberverwaltungsgericht hat die Auffassung vertreten, dass der Entwurf nicht während aller Dienststunden auszulegen ist, sondern die Einsichtszeiten auf die üblichen Dienststunden mit Publikumsverkehr beschränkt werden dürfen, solange die Interessierten während der Auslegungszeit in zumutbarer Weise Gelegenheit zur Einsichtnahme haben. Das trifft zu. Was für den Entwurf eines Bebauungsplans gilt (BVerwG, Urteil vom 4. Juli 1980 - 4 C 25.78 - Buchholz 406.11 § 2 BBauG Nr. 21 S. 32), gilt auch für den Entwurf eines Raumordnungsplans. Ob die auslegende Stelle mit dem Erlass des Raumordnungsplans befasst ist, spielt für die Frage, ob sie die Möglichkeiten der Einsichtnahme unzumutbar eingeschränkt hat, keine Rolle.

Der zweite Teil der Frage ist ohne weiteres zu bejahen. § 2 Abs. 3 Satz 4 RegBkPlG schreibt vor, dass der Entwurf eines Regionalplans mit seiner Begründung bei der Regionalen Planungsgemeinschaft, den Landkreisen und den kreisfreien Städten auszulegen ist. An die rechtliche Vorgabe, den Bürgern während der Auslegungsdauer in zumutbarer Weise Gelegenheit zur Einsicht zu geben, muss sich jede Stelle halten. Tut eine Stelle das nicht, zieht dies die formelle Rechtswidrigkeit des Regionalplans nach sich.

Mit ihrer Aufklärungsrüge beanstandet die Antragsgegnerin, dass es das Oberverwaltungsgericht zu Unrecht unterlassen habe, die Auswirkungen der vermeintlich zu kurzen Auslegungszeiten im Landkreis Potsdam-Mittelmark aufzuklären, insbesondere zu hinterfragen, ob und inwieweit räumlich überlappende Auslegungen erfolgt sind (Beschwerdebegründung S. 52). Die Rüge genügt nicht den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Die Antragsgegnerin zeigt schon nicht auf, dass das Oberverwaltungsgericht auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung, auf die abzustellen ist, selbst wenn sie verfehlt sein sollte (stRspr, vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1996 - 11 B 150.95 - Buchholz 424.5 GrdstVG Nr. 1 S. 1), Anlass zu der vermissten Sachverhaltsaufklärung hätte haben müssen. Außerdem legt sie nicht dar, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen in Betracht gekommen und welche tatsächlichen Feststellungen bei der Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären.

3. Ob eine der sonstigen Grundsatz- oder Verfahrensrügen erfolgreich wäre, lässt der Senat offen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO und die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.