BVerwG 21.01.2016 - 4 BN 36/15

Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist ein vorhabenbezogener Bebauungsplan. Der Plan soll es der Beigeladenen ermöglichen, einen ehemaligen Steinbruch zu verfüllen und im Plangebiet ein allgemeines Wohngebiet zu errichten. Die Antragstellerin ist Eigentümerin eines südlich des Plangebietes liegenden Grundstücks. Das Oberverwaltungsgericht hat den Normenkontrollan- trag abgelehnt. Mit Beschluss vom 16. September 2015 - 4 VR 2.15 - hat es der Senat in einem Verfahren nach § 47 Abs. 6 i.V.m. § 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO abgelehnt, eine einstweilige Anordnung zu erlassen.

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde führt nicht zur Zulassung der Revision.

I. Die Beschwerde wendet sich gegen die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der Bebauungsplan stehe in Einklang mit § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Das Oberverwaltungsgericht hält den Plan nicht für vollzugsunfähig. Die Verfüllung des Steinbruchs und die damit einhergehende Beseitigung einer Lösswand verstoße nicht gegen das Verbot des § 30 Abs. 2 Nr. 3 BNatSchG. Auf das Vorliegen einer naturschutzrechtlichen Befreiungslage komme es nicht an, da die Beseitigung der Lösswand bereits nach § 30 Abs. 3 BNatSchG bestandskräftig genehmigt sei (in Anschluss an BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2004 - 4 BN 28.03 - Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr. 45 S. 5). Zwar sei im Hinblick auf den Standort der vorgesehenen Ausgleichsmaßnahme, einer 13 km entfernten Sandgrube, zweifelhaft, ob noch der Funktionsraum erfasst werde, in dem die Beeinträchtigung des Naturhaushaltes entstehe. Die Zweifel an der Rechtmäßigkeit führten aber jedenfalls nicht zur Nichtigkeit der Befreiung nach § 1 Abs. 1 LVwVfG RP i.V.m. § 44 Abs. 1 VwVfG.

1. Die Rechtssache hat insoweit nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Beschwerde beimisst.

Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des Bundesrechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, BVerwG, Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> und vom 9. April 2014 - 4 BN 3.14 - ZfBR 2014, 479 Rn. 2).

Die Beschwerde möchte in einem Revisionsverfahren klären lassen,

ob eine hinsichtlich ihrer Rechtmäßigkeit zweifelhafte fachbehördliche Prüfung allein aus dem Grund als nicht mit einem offensichtlichen und besonders schwerwiegenden Inhaltsfehler behaftet und damit als nicht nichtig bewertet werden kann, weil die zu beurteilende Frage in hohem Maße eine fachkundige Entscheidung verlangt und hier die dafür ausgestattete Fachbehörde entschieden hat, oder ob auch für die Entscheidung einer Fachbehörde aufgrund objektiver Anhaltspunkte im Einzelfall festgestellt werden muss, dass kein offensichtlicher, besonders schwerwiegender Inhaltsfehler vorliegt.

a) Die Beschwerde entnimmt dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts den Rechtssatz, dass ein Fehler nicht als offensichtlich im Sinne des § 1 Abs. 1 LVwVfG RP i.V.m. § 44 Abs. 1 VwVfG angesehen werden kann, wenn eine zu beurteilende Frage in hohem Maße eine fachkundige Einschätzung verlangt und die hierfür ausgestattete Fachbehörde entschieden hat.

Dies geht am Inhalt des angegriffenen Urteils vorbei. Das Oberverwaltungsgericht hat seiner Prüfung den Wortlaut des Gesetzes vorangestellt, dass die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes anzunehmen ist, wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist (UA S. 18). Es hat nicht, wie die Beschwerde meint, "allein" auf die fachkundige Einschätzung einer hierfür ausgestatteten Fachbehörde abgestellt, sondern seine Ausführungen auf einen "derartigen" Fehler bezogen, der in der fehlerhaften Abgrenzung zwischen Ausgleichs- und bloßer Ersatzmaßnahme liegen könnte. Dass es diesen Fehler mit Blick auf die notwendige fachkundige Einschätzung einer hierfür ausgestatteten Fachbehörde nicht als offensichtlich bewertet hat, ist eine tatrichterliche Würdigung des Einzelfalls, die nach § 137 Abs. 2 VwGO einer revisionsgerichtlichen Prüfung nicht zugänglich ist.

b) Die Beschwerde könnte auch nicht zugelassen werden, wenn man dem angegriffenen Urteil den von der Beschwerde formulierten Rechtssatz entnähme. Das Oberverwaltungsgericht verneint jedenfalls im Ergebnis zutreffend eine Nichtigkeit der erteilten Ausnahmegenehmigung (§ 144 Abs. 4 VwGO; zur Anwendbarkeit dieser Norm im Beschwerdeverfahren vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 2010 - 9 B 45.10 - Buchholz 406.11 § 133 BauGB Nr. 138 Rn. 3).

Ein Verwaltungsakt leidet im Sinne von § 1 Abs. 1 LVwVfG RP i.V.m. § 44 Abs. 1 VwVfG nur dann an einem besonders schwerwiegenden Fehler, wenn der Mangel den Verwaltungsakt schlechterdings unerträglich, also mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lässt (BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1985 - 8 C 107.83 - Buchholz 406.11 § 134 BBauG Nr. 6 S. 7). Die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen müssen in einem so erheblichen Maße verletzt sein, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen (BVerwG, Beschluss vom 5. April 2011 - 6 B 41.10 - Buchholz 316 § 44 VwVfG Nr. 102 Rn. 4). Das Vorliegen eines besonders schweren Fehlers ist Bezugspunkt der vom Gesetz für die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes darüber hinaus geforderten Offensichtlichkeit (BVerwG, Urteil vom 9. September 2014 - 1 C 10.14 - NVwZ 2014, 1679 Rn. 16).

Das Oberverwaltungsgericht hat, von der Beschwerde unbeanstandet, für den Begriff des Ausgleichs in § 30 Abs. 3 BNatSchG einen funktionalen Zusammenhang zwischen dem Ort der Ausgleichsmaßnahme und dem Eingriffsort gefordert (in Anschluss an BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 - BVerwGE 112, 140 <163>), es aber als zweifelhaft angesehen, ob mit der Ausgleichsmaßnahme in einer etwa 13 km entfernten Sandgrube der Funktionsraum erfasst wird, in dem die Beeinträchtigung des Naturhaushaltes, nämlich die Zerstörung eines vermuteten Wildbienenbiotops, entsteht (UA S. 17). Diese Zweifel sind, auch wenn sie berechtigt wären, nicht von einem Gewicht, dass sie die erteilte Genehmigung mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lassen. Namentlich reicht allein ein - unterstellter - Verstoß gegen eine Rechtsbestimmung nicht aus, um einen besonders schwerwiegenden Fehler anzunehmen (BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 1985 - 8 C 107.83 - Buchholz 406.11 § 134 BBauG Nr. 6 S. 7).

c) Schließlich scheitert die Beschwerde daran, dass Tatsachen, die vorliegen müssten, damit die mit der Nichtzulassungsbeschwerde angesprochenen Fragen sich in einem Revisionsverfahren stellen könnten, von der Vorinstanz nicht festgestellt worden sind (BVerwG, Beschlüsse vom 5. September 1996 - 9 B 387.96 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 12, vom 17. März 2000 - 8 B 287.99 - BVerwGE 111, 61 <62> und vom 19. Februar 2014 - 4 B 40.13 - juris Rn. 9). Das Oberverwaltungsgericht hat keine tatsächlichen Feststellungen zur Rechtmäßigkeit der erteilten Ausnahme getroffen. Es ist damit offen, ob sich die Frage der Offensichtlichkeit eines Fehlers überhaupt stellen würde. Dies räumt auch die Beschwerde ein. Es widerspricht aber dem Ziel der Grundsatzrevision, die Rechtseinheit in ihrem Bestand zu erhalten oder die Weiterentwicklung des Rechts zu fördern (stRspr, BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91>), wenn die Revision im Hinblick auf Fragen zugelassen würde, deren Entscheidungserheblichkeit nicht feststeht.

Die Beschwerde sieht in dieser Rechtsprechung eine unzulässige Erschwerung des Zugangs zur Revisionsinstanz, weil Beschwerdeführer für die Feststellung des Sachverhaltes verfahrensrechtlich hinzunehmen hätten, dass insoweit die Rechtsauffassung des Tatsachengerichts maßgeblich sei (stRspr, BVerwG, Urteil vom 14. Januar 1998 - 11 C 11.96 - BVerwGE 106, 115 <119>). Diesem Einwand trägt die Rechtsprechung indes Rechnung: Der Einwand fehlender tatrichterlicher Feststellungen kann einer Beschwerde nicht entgegen gehalten werden, wenn eine in der Vorinstanz ordnungsgemäß beantragte Sachverhaltsaufklärung nur deswegen unterblieben ist, weil das Tatsachengericht eine als rechtsgrundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage anders als der Beschwerdeführer beantwortet und deswegen die Beweisaufnahme als nicht entscheidungserheblich abgelehnt hat (BVerwG, Beschlüsse vom 17. März 2000 - 8 B 287.99 - BVerwGE 111, 61 <62>, vom 19. August 2013 - 9 BN 1.13 - Buchholz 401.68 Vergnügungssteuer Nr. 56 Rn. 7 und vom 21. April 2015 - 4 B 8.15 - juris Rn. 3). Ein solcher Fall liegt indes nicht vor, weil die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin Anträge zur Sachverhaltsaufklärung nicht gestellt hat.

Diese Rechtsprechung steht, anders als die Beschwerde meint, mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG in Einklang. Die Vorschrift gewährt keinen Anspruch auf einen Instanzenzug (BVerfG, Urteil vom 4. Juli 1995 - 1 BvF 2/86 u.a. - BVerfGE 92, 365 <410> und Beschluss vom 25. Januar 2005 - 2 BvR 656/99 u.a. - BVerfGE 112, 185 <207>; stRspr). Hat der Gesetzgeber mehrere Instanzen geschaffen, darf der Zugang zu ihnen nicht in unzumutbarer und durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert werden; dies gilt auch, wenn das Prozessrecht den Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit gibt, die Zulassung eines Rechtsmittels zu erstreiten (BVerfG, Beschlüsse vom 8. Dezember 2009 - 2 BvR 758/07 - BVerfGE 125, 104 <137> und vom 16. Juli 2013 - 1 BvR 3057/11 - BVerfGE 134, 106 Rn. 34). Die Beschwerde übersieht indes die - das Revisionszulassungsrecht prägende - Unterscheidung zwischen Verfahrensfehlern nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO und Fragen des materiellen Rechts, die nur nach Maßgabe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO zur Zulassung der Revision führen können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. November 1995 - 9 B 710.94 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 266 S. 18 f.). Die im Prozessrecht vielfach vorgenommene Abgrenzung von Verfahrensfehlern und inhaltlichen Fehlern (vgl. § 130 Abs. 2 Nr. 1, § 137 Abs. 3 Satz 1, § 139 Abs. 3 Satz 4, § 144 Abs. 7 VwGO) kann auch nicht durch einen Hinweis auf § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO überwunden werden; aus dem von der Beschwerde angeführten Urteil vom 28. April 1983 - 2 C 89.81 - (Buchholz 237.6 § 39 LBG NI Nr. 1 = juris Rn. 15) folgt nichts Anderes.

2. Die in diesem Zusammenhang erhobenen Verfahrensrügen nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO führen aus den Gründen des Beschlusses vom 16. September 2015 - 4 VR 2.15 - (Rn. 16 ff.) nicht zur Zulassung der Revision.

Auch die Wiederholung weiteren schriftsätzlichen Vorbringens aus dem vorinstanzlichen Verfahren im Schriftsatz vom 6. Oktober 2015 legt keinen Gehörsverstoß dar. Die Beschwerde ist selbst der Auffassung, dass dieses Vorbringen für den Rechtsstandpunkt der Vorinstanz unerheblich war. Das Gericht war daher auch durch das Gebot rechtlichen Gehörs nicht verpflichtet, sich mit diesem Vorbringen in den Entscheidungsgründen ausführlicher als geschehen zu befassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 - 4 C 35.13 - DVBl. 2015, 636 Rn. 42 m.w.N.). Im Übrigen kann, anders als die Beschwerde meint, weder in die Rüge einer Verletzung des § 108 Abs. 1 VwGO noch in die eines Gehörsverstoßes ein sachlich-rechtlicher Einwand gegen die vorinstanzliche Entscheidung gekleidet werden.

3. Die Beschwerde kann schließlich nicht zur Zulassung der Revision führen, soweit sie Revisionszulassungsgründe hinsichtlich der Annahme des Oberverwaltungsgerichts geltend macht, auch die Nichtigkeit der Ausnahmegenehmigung führe nicht zur Vollzugsunfähigkeit des Bebauungsplans (UA S. 19). Denn diese Erwägung tritt selbständig tragend neben die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, diese Genehmigung sei wirksam. Hinsichtlich dieser, selbständig tragenden Annahme hat die Antragstellerin aber keinen Revisionszulassungsgrund aufgezeigt (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 15 und vom 9. Dezember 1994 - 11 PKH 28.94 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 4 S. 4).

II. Die Beschwerde beanstandet weiter die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, die Antragsgegnerin habe die Oberflächenentwässerung ausreichend abgewogen. Auch insoweit bleiben ihre Rügen erfolglos.

1. Die Beschwerde hält im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO für grundsätzlich klärungsbedürftig,

ob im Rahmen der Bauleitplanung die Auswirkungen einer Tätigkeit, für die im Nachgang der Planung noch eine gesonderte Genehmigung einzuholen ist, deren Durchführung aber zugleich Voraussetzung für den Vollzug des Bebauungsplans ist, bereits zum Zeitpunkt der Abwägung ermittelt worden sein müssen, damit sie der darin enthaltenen Konfliktbewältigung zugeführt werden können.

Die Frage ist, soweit der Fall sie aufwirft, in der Rechtsprechung geklärt und führt daher nicht zur Zulassung der Revision. Das Oberverwaltungsgericht hat hinsichtlich der Oberflächenentwässerung während der einzelnen Phasen der Auffüllung des Steinbruchs einen Abwägungsfehler verneint. Es sei nicht Aufgabe des Bebauungsplans, auf jedes Detail seines Vollzugs einzugehen. Dieser Obersatz entspricht der Rechtsprechung des Senats. Danach gehören Probleme, die sich aus der Realisierung eines Bebauungsplans durch Bauarbeiten ergeben, wegen ihrer zeitlichen Begrenzung regelmäßig nicht zu den Konflikten, die der Bebauungsplan selbst lösen muss (BVerwG, Beschluss vom 12. März 1999 - 4 BN 6.99 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 133 S. 9). Der Einwand der Beschwerde, diese Entscheidung sei nicht einschlägig, wendet sich gegen die Rechtsanwendung im Einzelfall, legt aber nicht dar, welche Frage grundsätzlicher Bedeutung die Beschwerde in einem Revisionsverfahren klären lassen will und inwieweit sie Klärungsbedarf zum Konflikttransfer in nachfolgende Genehmigungsverfahren sieht (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. April 2012 - 4 CN 3.11 - BVerwGE 143, 24 Rn. 19 und vom 5. Mai 2015 - 4 CN 4.14 - ZfBR 2015, 689 Rn. 14 ).

Dies gilt auch für den Hinweis, dass Gegenstand des Verfahrens ein vorhabenbezogener Bebauungsplan ist. Es hängt von der Festsetzungsdichte eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans ab, ob für ergänzende Regelungen in nachfolgenden Genehmigungsverfahren noch Raum ist. Für einen Konflikttransfer ist umso weniger Raum, je mehr das geplante Vorhaben durch die Festsetzungen in der Planurkunde und die sie ergänzenden Regelungen in dem Durchführungsvertrag bereits konkretisiert wird (BVerwG, Beschluss vom 23. Juni 2003 - 4 BN 7.03 - BauR 2004, 975). Hiervon hat sich das Oberverwaltungsgericht leiten lassen und die textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans über die Verfüllung des Steinbruchs einer Prüfung anhand des Abwägungsgebots unterzogen (UA S. 28), im Übrigen aber einen Konflikttransfer für zulässig gehalten.

Die Ausführungen der Beschwerde zum Senatsbeschluss vom 9. Juli 1992 - 4 NB 39.91 - (Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 68; dazu BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2003 - 4 CN 10.02 - BVerwGE 119, 312 <320>) legen weder eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache noch eine Divergenz im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO dar, sondern greifen die vorinstanzliche Entscheidung im Stil eines zulassungsfreien oder bereits zugelassenen Rechtsmittels an. Sie gehen im Übrigen an den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts vorbei. Es hat die Antragsbefugnis nicht aus Gefahren durch den Oberflächenwasserabfluss hergeleitet, sondern mit Blick auf die Zunahme von Lärm bejaht (UA S. 10 f.). Soweit die Beschwerde eine aus ihrer Sicht "divergente" Entscheidung des zuständigen Oberverwaltungsgerichts anführt, führt dies nicht zur Zulassung nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO.

2. Auch die in diesem Zusammenhang erhobenen Verfahrensrügen nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO bleiben erfolglos.

a) Die Antragstellerin sieht ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, weil das Oberverwaltungsgericht sich nicht zur Bestimmtheit des Begriffs eines 20-jährigen Regenereignisses geäußert hat. Dies lässt einen Schluss auf eine Gehörsverletzung nicht zu. Allerdings hat die Antragstellerin den Begriff in ihren Schriftsätzen vom 28. Januar 2015 und 7. Juli 2015 als "unbestimmt", "mit einer gewissen Beliebigkeit" und "unklar" gerügt. Es fehlte aber jeder Hinweis, in welche Richtung die Antragstellerin eine weitere Konkretisierung verlangte, namentlich dass sich die Unbestimmtheit nicht auf die Eintrittswahrscheinlichkeit, sondern auf die Art des Ereignisses bezog. Solche Hinweise hätten bei einem technischen Begriff nahe gelegen, der bisher in der Rechtsprechung ohne Erläuterung verwendet worden ist (BVerwG, Beschlüsse vom 9. Dezember 2008 - 4 BN 23.08 - juris Rn. 9 und vom 13. Oktober 2009 - 4 BN 39.09 - juris Rn. 3), zumal sich die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren unter Rückgriff auf eine DIN-Vorschrift selbst in der Lage gesehen hat, die Menge des abzuführenden Niederschlagswassers "klar und eindeutig" zu bestimmen. Unter Zugrundelegung der pauschal erhobenen und nicht weiter substantiierten Rüge ist nicht ersichtlich, dass dieser Punkt von so wesentlicher Bedeutung war, dass seine fehlende Behandlung im Urteil des Oberverwaltungsgerichts den Schluss auf einen Gehörsverstoß rechtfertigt. Die erstmaligen Erläuterungen im Nichtzulassungsbeschwerdeverfahren können einen Gehörsverstoß durch das Oberverwaltungsgericht von vornherein nicht darlegen.

b) Die Beschwerde beanstandet weiter, es seien nicht alle abwägungserheblichen Informationen ermittelt worden. Soweit dieser Vortrag einen Verstoß gegen rechtliches Gehör rügen soll, legt er einen Verfahrensfehler nicht dar. Die Beschwerde wendet sich vielmehr gegen die materiell-rechtliche Würdigung des Tatsachengerichts, namentlich seine Auslegung der Stellungnahme der Regionalstelle Wasserwirtschaft vom 19. August 2011 (Bl. 68 der Planaufstellungsunterlagen) (UA S. 27). Dass die Antragstellerin die Frage der Oberflächenentwässerung hiervon abweichend beurteilt, hat das Oberverwaltungsgericht ohne Gehörsverstoß erkannt (UA S. 6, 8).

c) Im Übrigen verweist der Senat auf seine Ausführungen in dem Beschluss vom 16. September 2015 - 4 VR 2.15 - (Rn. 20 ff.), namentlich kam es nach der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts (UA S. 28) auf den weiteren Vortrag zur Oberflächenentwässerung während der Verfüllung nicht an. Auch die Ausführungen der Beschwerde im Schriftsatz vom 6. Oktober 2015 geben keinen Anlass, einen Gehörsverstoß anzunehmen. Die Beschwerdeführerin trägt vielmehr materiell-rechtliche Einwände gegen die angegriffene Entscheidung vor. Dies verhilft der Verfahrensrüge nicht zum Erfolg.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.