Entscheidungsdatum: 27.09.2012
Die auf sämtliche Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
1. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Antragsgegnerin beimisst.
a) Die Fragen,
- ob § 166 Abs. 1 Satz 2 BauGB lediglich eine Pflicht zur Aufstellung von Bebauungsplänen formuliert oder zusätzlich den Bebauungsplan, der der Entwicklungsmaßnahme folgt (entwicklungsmaßnahmenakzessorischer Bebauungsplan), als Regeltyp statuiert (1.2 der Beschwerdebegründung),
- ob es einen Rechtssatz des Inhalts gibt, dass regelmäßig der Umstand gegen das Vorhandensein eines eine Entwicklungsmaßnahme rechtfertigenden qualifizierten städtebaulichen Handlungsbedarfs im Sinne der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 2.97 - (BVerwGE 107, 123) spricht, dass eine Entwicklungsmaßnahme einem Bebauungsplan nachfolgt (1.1),
- ob eine Entwicklungsmaßnahme, auf welche die verbindliche Bauleitplanung erst folgt, weniger Entwicklungsgehalt hat als die Entwicklungsmaßnahme, der ein Bebauungsplan vorausgeht (bebauungsplanakzessorische Entwicklungsmaßnahme), bzw. umkehrt, ob die bebauungsplanakzessorische Entwicklungsmaßnahme mehr zu bündelnde Maßnahmen aufweisen muss als eine die Bauleitplanung steuernde Entwicklungsmaßnahme (1.3),
geben keine Veranlassung, die Revision zuzulassen. Ob eine Entwicklungssatzung typischerweise einem Bebauungsplan vorausgeht, ist nicht entscheidungserheblich. Das Oberverwaltungsgericht hat zwar angenommen, dass die Entwicklungsmaßnahme im Regelfall dem Bebauungsplan vorangeht, die umgekehrte Reihenfolge aber ebenfalls für zulässig gehalten. Anders als die Antragsgegnerin unterstellt, hat es an die bebauungsplanakzessorische Entwicklungsmaßnahme keine strengeren Anforderungen gestellt als an eine Entwicklungsmaßnahme, die der Bauleitplanung vorausgeht. Es hat lediglich angenommen, dass eine Entwicklungsmaßnahme, die einem Bebauungsplan nachfolgt, besonderen Anlass für die Prüfung gibt, ob sie einen Entwicklungsgehalt aufweist, der über den Bebauungsplan hinausgeht. Die Einschätzung der Antragsgegnerin, das Oberverwaltungsgericht hätte dann, wenn der Fall des zur Entwicklungsmaßnahme akzessorischen Bebauungsplans vorgelegen hätte, den Bebauungsplan als Teil des Maßnahmenbündels gewertet und das Fehlen eines den Erlass der Satzung rechtfertigenden Maßnahmenbündels nicht oder nicht so gewichtig in Frage gestellt, wird dem angefochtenen Urteil nicht gerecht. Das Oberverwaltungsgericht hat auch im vorliegenden Fall der bebauungsplanakzessorischen Entwicklungsmaßnahme den Bebauungsplan als Bestandteil des Maßnahmenbündels verstanden; denn es hält eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme, die sich auf das Gebiet eines schon vorhandenen Bebauungsplans bezieht, allenfalls dann für zulässig, wenn sie über das Ziel der Finanzierung der öffentlichen Infrastrukturinvestitionen hinaus weitere Maßnahmen von einigem Gewicht zum Gegenstand hat, die zusammen mit dem Bebauungsplan erst das "koordinierte Maßnahmenbündel" ... ergeben.
b) Mit den Fragen der Maßstäbe für die Qualifizierung von Maßnahmen als solche "mit einigem Gewicht" (1.4) und der Möglichkeit der Typisierung der Maßstäbe für die entwicklungsmaßnahmenwürdige Qualifizierung (1.5) möchte die Antragsgegnerin geklärt wissen, nach welchen Maßstäben zu bewerten ist, ob eine Entwicklungsmaßnahme über das Ziel der Finanzierung der öffentlichen Infrastrukturinvestitionen hinaus weitere Maßnahmen von einigem Gewicht zum Gegenstand hat, wann das Gewicht der weiteren Maßnahmen ausreichend ist und ob die Maßstäbe einer Typisierung zugänglich sind. Die Fragen führen nicht zur Zulassung der Revision, weil sich ein abschließender Katalog von Prüfkriterien für die Beurteilung des erforderlichen Eigengewichts der Entwicklungsmaßnahme sowohl in positiver als auch in negativer Hinsicht nicht entwickeln lässt (Beschluss vom 9. November 2001 - BVerwG 4 BN 51.01 - BRS 64 Nr. 223). Selbst wenn dies der Fall wäre, müsste der Senat auf die Fragen für eine Vielzahl gedachter Fälle in der Art eines Lehrbuchs antworten. Das ist nicht Aufgabe eines Revisionsverfahrens.
c) Mit der aus sich heraus nicht verständlichen Frage, ob es zutrifft, dass das Erfordernis hinreichender Qualifizierung für sich genommen nicht mit der Frage in Verbindung zu bringen ist, ob die Grundstückseigentümer verkaufsbereit sind oder nicht (1.6), möchte die Antragsgegnerin geklärt wissen, ob eine mangelnde Verkaufsbereitschaft der betroffenen Grundeigentümer für die Einstufung einer Maßnahme als Entwicklungsmaßnahme von Bedeutung ist. Die Frage lässt sich mit dem Oberverwaltungsgericht verneinen, ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Eine Entwicklungsmaßnahme setzt einen qualifizierten städtebaulichen Handlungsbedarf voraus, der aus Gründen des öffentlichen Interesses ein planmäßiges und aufeinander abgestimmtes Vorgehen erfordert und mit dem allgemeinen Städtebaurecht nicht bewältigt werden kann (Urteil vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 2.97 - BVerwGE 107, 123 <125>). Der qualifizierte städtebauliche Handlungsbedarf, der die Entwicklungsmaßnahme rechtfertigt, ist neben der mangelnden Verkaufsbereitschaft der Eigentümer der betroffenen Grundstücke Voraussetzung für die Festlegung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 3 BauGB). Er wird durch die fehlende Verkaufsbereitschaft nicht dringlicher und erst recht nicht begründet.
d) Im Urteil vom 3. Juli 1998 (a.a.O.) hat der Senat eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme als Gesamtmaßnahme gekennzeichnet, "die darauf angelegt ist, für einen bestimmten Bereich ein Geflecht mehrerer Einzelmaßnahmen über einen längeren Zeitraum koordiniert und aufeinander abgestimmt vorzubereiten und durchzuführen. Es muss sich also um ein koordiniertes Maßnahmenbündel handeln, das durch eine 'flächendeckende und zeitlich geschlossene Planungskonzeption für ein exakt umgrenztes Gebiet' verwirklicht werden soll". Hieraus ergibt sich, dass eine Entwicklungsmaßnahme - sei sie Einzel-, sei sie Gesamtmaßnahme - eine Maßnahme der Bodenordnung ist. Ihr Ziel ist nach § 165 Abs. 2 BauGB, Ortsteile und andere Teile des Gemeindegebiets entsprechend ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde oder entsprechend der angestrebten Entwicklung des Landesgebiets erstmalig zu entwickeln oder im Rahmen einer städtebaulichen Neuordnung einer neuen Entwicklung zuzuführen. Ob die Gemeinde die öffentlichen Infrastrukturinvestitionen zur Verwirklichung der Maßnahmen aus der Bodenwertsteigerung finanzieren kann oder zusätzliche Mittel bereit stellen muss, ist ebenso unerheblich wie der vom Oberverwaltungsgericht behauptete Nutzen des Vorhabens für die betroffenen Grundeigentümer, dass die Gemeinde ihnen die Risiken eines Enteignungsverfahrens, des Erschließungsbeitragsverfahrens und der Vermarktung der Grundstücke "abnimmt", sowie die Tatsache, dass die Betroffenen ein solches Tätigwerden eher als "aufgedrängte Bereicherung" empfinden werden. Diese Gesichtspunkte tragen, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, zum Charakter einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme nichts bei. Mehr ist zu den Fragen, die die Antragsgegnerin zu den Themen "Irrelevanz einer Stützfinanzierung (Ergänzungsfinanzierung) als Maßnahmenelement einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme?" und "Irrelevanz der Abnahme von wirtschaftlichen Risiken zu Gunsten der Grundstückseigentümer in der Entwicklungsmaßnahme?" formuliert hat (1.7 und 1.8), nicht zu sagen.
e) Die Revision ist nicht zuzulassen, um die Entscheidungen des Senats vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 2.97 - (a.a.O.) und - BVerwG 4 CN 5.97 - (BRS 60 Nr. 229 S. 801) einer Kontrolle und ggf. Korrektur zu unterziehen.
Die Antragsgegnerin bezweifelt (1.9), ob an folgenden Rechtssätzen uneingeschränkt festgehalten werden kann:
- Das städtebauliche Vorhaben muss den Charakter einer Gesamtmaßnahme haben, die darauf angelegt ist, für einen bestimmten Bereich ein Geflecht mehrerer Einzelmaßnahmen über einen längeren Zeitraum koordiniert und aufeinander abgestimmt vorzubereiten und durchzuführen.
- Das Gesetz schließt es aus, das Instrument der Entwicklungssatzung für städtebauliche Maßnahmen einzusetzen, die mit dem allgemeinen Städtebaurecht bewältigt werden können (Subsidiarität).
- Das Ziel der Finanzierung der für die angestrebte Entwicklung erforderlichen öffentlichen Infrastrukturinvestitionen allein rechtfertigt nicht den Einsatz eines Instrumentariums, das nach der gesetzlichen Ausgestaltung auf eine (Durchgangs-)Enteignung gerichtet ist.
Ihre Zweifel macht die Antragsgegnerin daran fest, dass die Entscheidungen des Senats zu Entwicklungsmaßnahmen ergangen sind, auf die § 165 BauGB in der Fassung vor dem am 1. Januar 1998 wirksam gewordenen BauROG (BGBl I S. 2081) als in Anspruch genommene Ermächtigungsgrundlage anzuwenden gewesen sei. Seine Rechtssätze habe der Senat namentlich aus § 165 Abs. 3 Nr. 2 (richtig: § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2) BauGB in der Fassung des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes vom 22. April 1993 (BGBl I S. 466) hergeleitet. Mit Wirkung ab 1. Januar 1998 habe der Gesetzgeber mit § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB eine neue Subsidiaritätsklausel in das Gesetz eingefügt. Damit habe er zwar das Subsidiaritätsprinzip bestätigt, andererseits aber auch an eine enumerative Zahl von Tatbestandsvoraussetzungen geknüpft. An diesen Tatbeständen habe sie, die Antragsgegnerin, sich bei der Begründung der Entwicklungsmaßnahme erkennbar orientiert.
Die Zweifel der Antragsgegnerin sind nicht begründet.
Durch die Neufassung des § 165 Abs. 3 BauGB ist das Erfordernis einer Gesamtmaßnahme nicht in Frage gestellt. Der Senat hat in der Entscheidung BVerwG 4 CN 2.97 (a.a.O.) die Notwendigkeit eines planmäßigen Vorgehens im Sinne einer Gesamtmaßnahme nicht aus § 165 Abs. 3 BauGB, sondern aus § 165 Abs. 1 BauGB abgeleitet. Dessen Wortlaut ist durch das BauROG aber nicht verändert worden.
Geändert hat sich auch nichts daran, dass das Instrument der Entwicklungsmaßnahme nicht für städtebauliche Maßnahmen eingesetzt werden darf, die mit dem allgemeinen Städtebaurecht bewältigt werden können. Den Vorrang des allgemeinen Städtebaurechts hat der Senat im Urteil BVerwG 4 CN 5.97 (a.a.O.) aus § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB 1993 abgeleitet, der anordnet, dass das Wohl der Allgemeinheit die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme erfordern muss; denn die Durchführung einer Entwicklungsmaßnahme wird vom Wohl der Allgemeinheit nicht gefordert, wenn sich das planerische Ziel ebenso gut mit Hilfe des allgemeinen Städtebaurechts verwirklichen lässt. Die Subsidiarität hat durch § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB 1998 keine Inhaltsänderung erfahren. Die Vorschrift präzisiert den unverändert gebliebenen § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB lediglich insoweit, als sie klarstellt, dass eine Entwicklungsmaßnahme nur zulässig ist, wenn sich die beabsichtigten Ziele und Zwecke der Maßnahme nicht aufgrund vertraglicher Vereinbarungen mit den Eigentümern und einem freihändigen Grunderwerb erreichen lassen (Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 7. Aufl. 1999, § 165 Rn. 19; Busch, in: Festschrift für Werner Hoppe zum 70. Geburtstag, S. 405 <422>). Sie schreibt lediglich fest, was bisher schon galt (Urteil vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 5.97 - a.a.O. S. 816).
Nach wie vor ist es schließlich unzulässig, das Instrument der Entwicklungsmaßnahme allein mit dem Ziel der Finanzierung der für die angestrebte Entwicklung erforderlichen öffentlichen Infrastrukturinvestitionen einzusetzen. Die Antragsgegnerin bezweifelt die Fortgeltung des Verbots, allein aus Finanzierungsgründen zur Entwicklungsmaßnahme zu greifen, weil "der Gesetzgeber erklärtermaßen auf gesetzliche Regelungen mit dem Verweis darauf, das solle durch städtebauliche Verträge gehandhabt werden, verzichtet" habe. Die von ihr in Bezug genommene Anlage zum Bundestagsprotokoll, 13. Wahlperiode, S. 16696, r. Sp., gibt zu ihren Gunsten allerdings nichts her. Soweit darin der städtebauliche Vertrag angesprochen ist, geht es um dessen Verankerung im allgemeinen Städtebaurecht.
f) Die Frage, ob ein Maßnahmenbündel nur dann vorliegt, wenn mehrere Arten von Maßnahmen nach Maßgabe des allgemeinen Städtebaurechts gebündelt werden, oder auch dann, wenn zwar nur ein großes Gewerbegebiet erschlossen werden soll, dafür aber mehrere aufeinander abgestimmte und in der Entwicklungsmaßnahme gebündelte Erschließungsanlagen geschaffen werden sollen (1.10), ist ungeachtet ihrer abstrahierenden Formulierung auf die besonderen Umstände des vorliegenden Falles zugeschnitten und erschöpft sich der Sache nach in einer Kritik an der vorinstanzlichen Rechtsanwendung. Ein grundsätzlicher Klärungsbedarf ist damit nicht dargelegt.
g) Die Frage, ob § 86 VwGO auch in Normenkontrollverfahren nicht nur die Pflicht zur Klärung des Sachverhalts begrenzt, wenn der Antragsteller formelle oder materielle Satzungsfehler nicht rügt, sondern auch die Befugnis zur Sachverhaltsermittlung durch das Verbot begrenzt, ungefragt in eine Fehlersuche einzutreten (1.11), lässt sich unmittelbar anhand des Gesetzes beantworten. Nach § 86 Abs. 1 VwGO erforscht das Gericht den Sachverhalt von Amts wegen. Die Bestimmung umschreibt den Untersuchungsgrundsatz, der dem Gericht die Verpflichtung auferlegt, den Sachverhalt von sich aus zu klären, spricht aber nicht das Verbot aus, ungefragt auf Fehlersuche zu gehen.
2. Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Die Antragsgegnerin wirft dem Oberverwaltungsgericht vor, von einem höchstrichterlichen Rechtssatz des Inhalts abgewichen zu sein, dass Tatsachengerichte sich nicht "gleichsam ungefragt" auf Fehlersuche begeben sollten (2. der Beschwerdebegründung). Die Rüge greift schon deshalb nicht durch, weil die dahingehende "Mahnung" im Urteil vom 17. April 2002 - BVerwG 9 CN 1.01 - (BVerwGE 116, 188 <196 f.>) keinen Rechtssatz darstellt, sondern eine Maxime richterlichen Handelns umschreibt, das die Geltung des Amtsermittlungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO) nicht in Frage stellt (Beschluss vom 4. Oktober 2006 - BVerwG 4 BN 26.06 - NVwZ 2007, 223).
Die Mahnung, nicht ungefragt Fehler zu suchen, ist im Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Mai 2003 - BVerwG 9 BN 4.03 - (juris) nicht zum Rechtssatz erhoben worden. In jenem Fall ging es nicht um die Rüge einer als zu weitgehend empfundenen gerichtlichen Kontrolle, sondern um die Rüge einer Vernachlässigung der Kontrollpflicht. Diesbezüglich war es der Beschwerde nicht gelungen, Aussagen in dem Urteil der Vorinstanz aufzuzeigen, die verallgemeinert werden können und von den im Senatsurteil vom 17. April 2002 statuierten Rechtssätzen abweichen.
3. Die Revision ist schließlich nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 wegen Verfahrensmängeln zuzulassen.
a) Ob das Oberverwaltungsgericht die Vereinbarkeit der angefochtenen Entwicklungsmaßnahme mit § 165 BauGB ungefragt geprüft hat - was die Antragstellerin bestreitet -, lässt der Senat offen. Selbst wenn das der Fall wäre, läge darin anders als geltend gemacht (3.1 der Beschwerdebegründung) kein Verstoß gegen § 86 Abs. 1 VwGO (s.o.).
b) Die Antragsgegnerin vermisst eine Behandlung ihres Vortrags, die Entwicklungsmaßnahmensatzung erlassen zu haben, um zügig für die Ansiedlung von Gewerbebetrieben sorgen zu können (3.2, 3.6, richtig: 3.5), sowie eine Substantiierung der Aussage, die Antragsgegnerin könne ihr Planungsziel mit den Mitteln des allgemeinen Städtebaurechts erreichen. Dass die Aufstellung eines Angebotsbebauungsplans für sich genommen nichts bewirken könne, sei schriftsätzlich dargelegt worden, werde in der Urteilsbegründung aber nicht problematisiert (3.4, richtig: 3.3). Diese Mängel begründeten einen Verstoß gegen § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO, wonach im Urteil die Gründe anzugeben sind, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind, sowie einen Gehörsverstoß (§ 86 Abs. 3, § 108 Abs. 2 VwGO).
Die Rügen sind unbegründet. Der Anspruch auf rechtliches Gehör gibt dem an einem gerichtlichen Verfahren Beteiligten ein Recht darauf, dass er Gelegenheit erhält, im Verfahren zu Wort zu kommen, namentlich sich zu dem einer gerichtlichen Entscheidung zugrunde zu legenden Sachverhalt und zur Rechtslage zu äußern, Anträge zu stellen und Ausführungen zu machen. Dem entspricht die grundsätzliche Pflicht des Gerichts, die Ausführungen der Prozessbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ist in der Regel davon auszugehen, dass das Gericht bei seiner Entscheidung dieser Pflicht genügt hat. Das Gericht ist nicht gehalten, das gesamte Vorbringen in den Entscheidungsgründen wiederzugeben und zu jedem einzelnen Gesichtspunkt Stellung zu nehmen (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO), sondern darf sich auf die Gründe beschränken, die für seine Entscheidung leitend gewesen sind. Deshalb müssen, wenn ein Gehörsverstoß festgestellt werden soll, im Einzelfall besondere Umstände deutlich ergeben, dass das Vorbringen eines Beteiligten entweder überhaupt nicht zur Kenntnis genommen oder doch bei der Entscheidung ersichtlich nicht erwogen worden ist (BVerfG, u.a. Beschlüsse vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133 <146> und 1. Februar 1978 - 1 BvR 426/77 - BVerfGE 47, 182 <187 f.>). Solche Umstände sind hier nicht erkennbar.
Aus Sicht des Oberverwaltungsgerichts ist die angefochtene Satzung unwirksam, weil die Antragsgegnerin kein "koordiniertes Maßnahmenbündel" im Sinne der Senatsrechtsprechung geschnürt hat. Über diesen Mangel konnte das Interesse der Antragsgegnerin, für eine zügige Ansiedlung von Gewerbebetrieben zu sorgen, nicht hinweghelfen. Ihr diesbezüglicher Vortrag war aus Sicht des Oberverwaltungsgerichts nicht entscheidungserheblich. Der Schluss von der Nichtbehandlung eines Vorbringens in den Entscheidungsgründen auf die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist aber nur unter der Voraussetzung zulässig, dass das betreffende Vorbringen nach dem Rechtsstandpunkt des Gerichts für die Entscheidung von Bedeutung oder nicht offensichtlich unsubstantiiert war (BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 a.a.O.; BVerwG, Beschluss vom 25. November 1999 - BVerwG 9 B 70.99 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 3 VwGO Nr. 64).
Für das Oberverwaltungsgericht ist ersichtlich der Bebauungsplan (§ 1 Abs. 2 BauGB) das probate Instrument des allgemeinen Städtebaurechts, um die städtebaulichen Vorstellungen der Antragsgegnerin zu realisieren. Der Vorwurf, dass das Oberverwaltungsgericht die dagegen erhobenen Einwände der Antragsgegnerin unter Ziffer 4 des Schriftsatzes vom 14. Dezember 2011 nicht erfasst und erwogen hat, wird durch den eigenen Vortrag der Antragsgegnerin im Antrag auf Protokollberichtigung entkräftet, zu den Darlegungen unter Ziffer 4 des Schriftsatzes im Verhandlungstermin mündlich referiert zu haben.
c) Die Rüge, das Oberverwaltungsgericht habe aktenwidrig festgestellt, dass es der Antragsgegnerin hauptsächlich um die Finanzierung von Infrastrukturmaßnahmen gegangen sei (3.5, richtig: 3.4), genügt nicht den Darlegungserfordernissen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Die Antragsgegnerin zeigt nicht auf, dass das angefochtene Urteil auf dem behaupteten Verfahrensmangel beruht.