Entscheidungsdatum: 26.01.2010
Die Beteiligten streiten um die Ausübung eines Vorkaufsrechts durch die Beklagte hinsichtlich Teilflächen eines Grundstücks, das zu einem ehemaligen Güterbahnhof gehört. 1999 beschloss die Beklagte mit der Begründung, dass die im Rahmen der Umnutzung frei werdenden Bahnflächen von städtebaulicher und stadtentwicklungspolitischer Bedeutung seien, die Aufstellung eines Bebauungsplans, der u.a. die Freihaltung eines Korridors für ein Sondergebiet "Logistik-Zentrum" und ein Sondergebiet "Containerbahnhof" vorsieht, um den ehemaligen Güterbahnhof als Verknüpfungspunkt zwischen Straße und Schiene langfristig zu sichern (UA S. 15 f.). 2001 beschloss die Beklagte die hier streitige Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Das Bahngelände ist bislang nicht von der zuständigen Fachplanungsbehörde freigestellt worden. Die Klägerin zu 1 hat sich in dem den Vorkaufsfall auslösenden Kaufvertrag gegenüber der Klägerin zu 2 aber verpflichtet, einen Antrag auf "Entwidmung" zu stellen. Das Berufungsgericht hat die Vorkaufssatzung und die hierauf gestützte Ausübung des Vorkaufsrechts für rechtmäßig erachtet und die hiergegen gerichteten Klagen der Klägerinnen abgewiesen.
Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde der Klägerinnen bleibt ohne Erfolg.
Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Beschwerde beimisst. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt einer Rechtssache nur zu, wenn sie eine für die erstrebte Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf.
1. Die zum Verhältnis der eisenbahnrechtlichen Fachplanung zur kommunalen Bauleitplanung aufgeworfenen Fragen (Beschwerdebegründung S. 7 - 15) zielen - wie in der Beschwerdebegründung ausgeführt wird - auf Klärung der Frage, "ob eine Gemeinde auch befugt ist, die Sicherungsmittel (der Bauleitplanung) zur Absicherung einer Fachplanung paradoxerweise auch dann einzusetzen, wenn die zuständige Fachplanungsbehörde eine Fläche von der fachplanungsrechtlichen Zweckbindung freistellt, ... während die Gemeinde die Fläche nichtsdestotrotz weiterhin ... auf unbestimmte Zeit für den fachplanerischen Zweck reservieren möchte" (Beschwerdebegründung S. 13). Mit dieser Prämisse dürfte die Fragestellung nicht den Feststellungen des Berufungsgerichts entsprechen.
Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hat die gemäß § 23 AEG zuständige Fachplanungsbehörde, das Eisenbahnbundesamt, die Flächen bislang nicht von der fachplanungsrechtlichen Zweckbindung freigestellt. Planerische Festsetzungen, die der bestehenden Zweckbestimmung einer Fläche als Bahnanlage nicht zuwiderlaufen, sind zulässig (Urteil vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 48.86 - BVerwGE 81, 111, 116). Wie das Berufungsgericht ausgeführt hat, dienen die mit der Vorkaufssatzung gesicherten Planungsabsichten der Beklagten gerade Bahnzwecken. Das sieht auch die Beschwerde. Geklärt wissen will sie letztlich nur die Frage, ob eine Gemeinde vorausschauend für den Fall der fachplanerischen Freistellung Mittel der Bauleitplanung einsetzen darf, um sicherzustellen, dass die Flächen auch nach der Freistellung von der fachplanerischen Bindung weiterhin nur im Rahmen eben dieser fachplanerischen Zweckbindung genutzt werden dürfen, die die zuständige Fachplanungsbehörde gerade beseitigt habe (Beschwerdebegründung S. 10). Die Beschwerde meint, die Gemeinde setze hier ihre Einschätzung des fachplanerischen Flächenbedarfs an die Stelle der Einschätzung der für die Freistellung nach § 23 AEG zuständigen Fachplanungsbehörde (Beschwerdebegründung S. 13). Mit dieser Zielrichtung knüpft die Beschwerde an die Annahme des Berufungsgerichts an, dass sich die Beklagte in einer gewissen planerischen "Zwickmühle" befinde und nur eine Freihalteplanung betreiben könne. Ob die Auffassung des Berufungsgerichts, das meint, die Beklagte müsse es befürworten, dass die Deutsche Bahn AG die Flächen freigebe, damit ein anderes Eisenbahnunternehmen überhaupt ergänzend aktiv werden könne, und das von einer Aufhebung der bahnrechtlichen "Widmung" ausgeht, die sich nur auf die bundesbahnrechtliche Freistellung beziehe (UA S. 17), mit § 23 AEG in Einklang steht, kann dabei dahingestellt bleiben. Es bedarf nicht erst der Durchführung eines Revisionsverfahrens, um die Frage nach der Zulässigkeit einer kommunalen "Freihalteplanung" die - nach Freistellung gemäß § 23 AEG - auf Ergänzung durch eine (erneute) eisenbahnrechtliche Planung angelegt ist, zu beantworten. Die Frage lässt sich auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ohne Weiteres mit dem Berufungsgericht bejahen.
Das Fachplanungsprivileg i.S.d. § 38 BauGB hindert die Gemeinde nicht daran, gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB eine gemeindliche "Verkehrspolitik" zu betreiben, die auf eine Verknüpfung der Transporte auf der Straße und der Schiene zielt. In der Rechtsprechung des Senats ist - für den Bereich der Straßenplanung - geklärt, dass § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB den Gemeinden die Möglichkeit eröffnet, im Rahmen der Selbstverwaltung das Festsetzungsinstrumentarium des § 9 BauGB für eine eigene "Verkehrspolitik" zu nutzen (Urteile vom 28. Januar 1999 - BVerwG 4 CN 5.98 - BVerwGE 108, 248, 251; vom 7. Juni 2001 - BVerwG 4 CN 1.01 - BVerwGE 114, 301, 306; Beschluss vom 22. April 1997 - BVerwG 4 BN 1.97 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 91; vgl. auch VGH Kassel, Urteil vom 15. Dezember 2003 - 9 N 639.02 - juris Rn. 58). Besteht ein städtebauliches Erfordernis für die Aufstellung eines Bebauungsplans, sind die Gemeinden nicht gehindert, durch geeignete Festsetzungen einer künftigen Fachplanung Raum zu verschaffen. Planerische Vorstellungen, die an vorhandene städtische - straßenseitige - Verkehrsinfrastruktur anknüpfen und darauf zielen, in künftiger Zusammenarbeit mit einem Eisenbahnunternehmen einen zentralen Verkehrsknotenpunkt für Straße und Schiene zu entwickeln, sind Ausdruck kommunaler "Verkehrspolitik" (vgl. auch Urteil vom 8. März 2006 - BVerwG 9 A 29.05 - Buchholz 316 § 76 VwVfG Nr. 14 - juris Rn. 18). Eine bauleitplanerische Freihaltung bestimmter Flächen von baulicher Nutzung für künftige verkehrliche Zwecke stellt keine dem Fachplanungsvorbehalt unterfallende Planung von Betriebsanlagen einer Eisenbahn gemäß § 18 AEG dar. Denn die Gemeinde setzt mit der Freihaltung nicht mit konstitutiver Wirkung eine Fläche als Bahnanlage fest. Soweit es um die mit der Freihaltung bezweckte künftige schienenseitige Nutzung zu Bahnbetriebszwecken geht, bleibt es bei dem Fachplanungsvorbehalt: Es obliegt allein dem Eisenbahnbundesamt als der zuständigen Fachplanungsbehörde über die Zulässigkeit einer Nutzung der Flächen zu Bahnbetriebszwecken zu entscheiden. Auch wenn das Eisenbahnbundesamt nach Durchführung des Verfahrens gemäß § 23 Abs. 2 AEG die Freistellung erklärt, etwa weil es sich durch die landesplanerischen Vorgaben nicht gebunden fühlt (vgl. dazu aber Urteil vom 12. März 2008 - BVerwG 9 A 3.06 - BVerwGE 130, 299 Rn. 195), folgt daraus nicht, dass eine Nutzung der Flächen zu Bahnbetriebszwecken zu einem späteren Zeitpunkt unzulässig wäre. Denn die Klägerin zu 1 hat - wie auch das Berufungsgericht angemerkt hat (UA S. 15) - keine Monopolstellung (mehr). Wenn sich ein anderes Eisenbahnunternehmen findet, ist allein nach eisenbahnrechtlichen Vorschriften über eine "Wiederaufnahme" der Bahnnutzung zu entscheiden. Der in § 38 BauGB normierte Fachplanungsvorbehalt setzt eine positive fachplanerische Entscheidung voraus. Die für eine Freistellung gemäß § 23 Abs. 1 AEG notwendige Feststellung, dass kein Verkehrsbedürfnis mehr besteht und langfristig eine Nutzung der Infrastruktur im Rahmen der Zweckbestimmung nicht mehr zu erwarten ist, schließt einen Antrag nach § 18 AEG zu einem späteren Zeitpunkt nicht aus. Die gemeindliche Planung greift der fachplanerischen Einschätzung damit nicht vor, sondern schafft lediglich durch die mit den (Sicherungs-)Mitteln der Bauleitplanung bewirkte Freihaltung der aus ihrer Sicht städtebaulich geeigneten Flächen die Voraussetzungen dafür, dass ein künftiger Vorhabenträger die gebotene eisenbahnrechtliche Prüfung durchführen lassen kann (vgl. auch Urteil vom 18. Oktober 1985 - BVerwG 4 C 21.80 - BVerwGE 72, 172 <173> - juris Rn. 29). Davon zu unterscheiden ist die von der Beschwerde ebenfalls mit Grundsatzrügen aufgegriffene Frage (siehe dazu unter 3.), ob die gemeindliche Planung unter dem Gesichtspunkt der Realisierbarkeit den Grundsätzen der Erforderlichkeit i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB genügt.
2. Die Frage zum Verhältnis fachplanerischer zu allgemein bauplanerischer Flächensicherung (Beschwerdebegründung S. 15 - 17) ist nicht entscheidungserheblich, weil es nicht um eine Sicherung im Zusammenhang mit einem förmlich eingeleiteten eisenbahnrechtlichen Verfahren geht. Wie sich der Beschwerdebegründung entnehmen lässt, zielt auch diese Frage auf die Zulässigkeit einer kommunalen Freihalteplanung, die auf Ergänzung durch eine künftige fachplanerische Entscheidung angelegt ist. Dazu kann auf die Ausführungen unter 1. verwiesen werden.
3. Die Grundsatzrügen, mit denen die Beschwerde geklärt wissen will, welche Anforderungen an die Realisierbarkeit der Planung gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zu stellen sind (Beschwerdebegründung S. 18 - 22), rechtfertigen ebenfalls nicht die Zulassung der Revision. Auch diese Fragen lassen sich auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ohne Weiteres beantworten.
§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB bietet der Gemeinde schon in einem Stadium, das der Verfestigung der Planung weit vorausgeht, die Gelegenheit, Grundstücke zu erwerben. Die Vorschrift verfolgt den Zweck, durch eine an städtebaulichen Interessen orientierte Bodenvorratspolitik die Sicherung einer langfristig geordneten Planung und Entwicklung zu ermöglichen. Es genügt, dass die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht. Dieser Begriff ist weit zu verstehen. Darunter fallen alle Maßnahmen, die der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen, vorausgesetzt, sie weisen einen städtebaulichen Bezug auf. Zu solchen Maßnahmen gehört auch die Aufstellung eines Bebauungsplans. Voraussetzung für den Erlass einer Satzung gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB sind förmlich konkretisierte Planungsabsichten aber nicht (Beschluss vom 14. April 1994 - BVerwG 4 B 70.94 - Buchholz 406.11 § 25 BauGB Nr. 2 - juris Rn. 5; Beschluss vom 8. September 2009 - BVerwG 4 BN 38.09 - BauR 2010, 81).
Die Vorverlegung der Zugriffsmöglichkeit mit dem Sicherungsmittel des Vorkaufsrechts lässt sich indes nur in den Fällen rechtfertigen, in denen sie sich bereits zu diesem frühen Zeitpunkt aus städtebaulichen Gründen als notwendig erweist. Das setzt voraus, dass die Vorkaufssatzung objektiv geeignet ist, zur Sicherung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB beizutragen (Beschluss vom 15. Februar 2000 - BVerwG 4 B 10.00 - Buchholz 406.11 § 25 BauGB Nr. 4 - juris Rn. 11). Daran fehlt es, wenn absehbar ist, dass die - im vorliegenden Fall mit dem Aufstellungsbeschluss aus dem Jahr 1999 konkretisierte - gemeindliche Planung, zu deren Sicherung die Vorkaufssatzung erlassen wurde, an § 1 Abs. 3 BauGB oder an anderen unüberwindbaren Planungshindernissen scheitern wird. Ob sich eine künftige Bauleitplanung als nicht vollzugsfähig erweist, erfordert eine vorausschauende Betrachtung. Bei dieser Prognose geht es um den Zeitraum, in dem die Unsicherheiten einer Plandurchführung längstens als zumutbar erscheinen und von den Planbetroffenen hinzunehmen sind. Der zugrunde zu legende Zeithorizont muss im Hinblick auf die in dem Bebauungsplan vorgesehenen Festsetzungen realistisch sein. Welcher Zeitraum für die Realisierbarkeit der als Angebot konzipierten Planung als nicht mehr i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB hinnehmbar angesehen werden kann, hängt von den planerischen Vorstellungen und der jeweiligen Planungssituation ab. Für den Fall eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans hat der Senat entschieden, dass ein Planungshindernis gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB vorliegt, wenn sich absehen lässt, dass die Verwirklichung des Vorhabens innerhalb eines Zeitraums von etwa zehn Jahren nach In-Kraft-Treten des Plans ausgeschlossen sein wird (Urteil vom 18. März 2004 - BVerwG 4 CN 4.03 - BVerwGE 120, 239 <241>; Beschluss vom 14. Juni 2007 - BVerwG 4 BN 21.07 - juris Rn. 4). Das sieht auch die Beschwerde.
Es bedarf nicht erst der Durchführung eines Revisionsverfahrens, um festzustellen, dass sich die zur zeitlichen Realisierbarkeit entwickelten Grundsätze (1. Unterfrage) auf den Fall einer Freihalteplanung der vorliegenden Art übertragen lassen. Unabhängig davon, inwieweit der Fall der planfeststellungsersetzenden Straßenplanung mit einer Freihalteplanung vergleichbar ist, die auf Ergänzung durch eine eisenbahnrechtliche Fachplanung angewiesen ist, lässt sich aus der Rechtsprechung des Senats jedenfalls ableiten, dass die fachplanerischen Fristen einen brauchbaren Anknüpfungspunkt für die bauleitplanerische Erforderlichkeit i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bilden und auch im Fall einer Freihalteplanung jedenfalls kein kürzerer Zeitraum als der fachplanerisch normierte Zeitraum im Hinblick auf die Rechtswirkungen der Planfeststellung und -genehmigung gemäß § 18c Nr. 1 AEG gelten kann. Der Unterschied zwischen der Bebauungsplanung als Angebotsplanung und der Planfeststellung als Objektplanung schlägt auch hier nicht zu Buche.
Ebenso lässt sich die weitere Unterfrage, ab welchem Zeitpunkt die Frist zu laufen beginnt (2. Unterfrage), die der Beurteilung zugrunde zu legen ist, ob die Planung auch verwirklicht werden wird, ohne Weiteres im Sinne des Berufungsgerichts beantworten. Ein Planungshindernis i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB liegt vor, wenn der Umsetzung der Planung unüberwindliche tatsächliche oder rechtliche Hindernisse auf unabsehbare Zeit entgegen stehen. Ob solche Hindernisse bestehen, hat der Plangeber beim Satzungsbeschluss (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) mit Blick auf den gewollten Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des Bebauungsplans zu beurteilen. Denn § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB soll verhindern, dass ein Norminhalt in Kraft tritt, der bereits im Zeitpunkt der Bekanntmachung funktionslos ist, weil die Festsetzungen auf Dauer nicht realisiert werden können. Würde - wie es der Beschwerde vorzuschweben scheint - bei der Prüfung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB auf den Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses oder des Beschlusses über die Vorkaufssatzung abgestellt, würde faktisch ein Planungszwang begründet und die Wirkung einer Vorkaufssatzung zeitlich begrenzt, obwohl der Erlass einer solchen Satzung keine förmliche Planung voraussetzt. Die Vorkaufssatzung als Mittel der Bodenvorratspolitik unterliegt jedoch - anders als das Sicherungsmittel der Veränderungssperre - keiner zeitlichen Grenze. Schutzlos ist der betroffene Grundeigentümer nicht gestellt, wie § 28 Abs. 3 Satz 7 BauGB zeigt, der einen Nachzahlungsanspruch des Verkäufers begründet, wenn die Gemeinde das Grundstück nicht innerhalb einer angemessenen Frist dem mit der Ausübung des Vorkaufsrechts verfolgten Zweck zuführt.
Mit der dritten Unterfrage greift die Beschwerde lediglich ihre bereits unter 1. behandelten Einwände erneut auf. Soweit die Beschwerde geltend macht, die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts habe zur Konsequenz, dass das Sicherungsmittel der Vorkaufssatzung für unbegrenzte Zeit genutzt werden könne, ohne dass jemals die Realisierung der angestrebten zu sichernden Planung überprüft werden müsse, nämlich wenn eine Planfeststellung unterbleibe (Beschwerdebegründung S. 20), berücksichtigt sie nicht, dass sich die Frage, aus welchen tatsächlichen oder rechtlichen Gründen mit der Realisierung einer planerischen Festsetzung auf absehbare Zeit nicht zu rechnen ist, nach den Umständen des Einzelfalls beurteilt (Beschluss vom 14. Juni 2007 - BVerwG 4 BN 21.07 - juris Rn. 5). Auf diese Umstände stellt das Berufungsgericht ab mit der Feststellung, es spreche vieles dafür, dass sich in dem Prognosezeitraum die Rahmenbedingungen für den Güterverkehr auf der Straße verschlechtern und demgemäß die Attraktivität des Schienenverkehrs steigen werde und es danach auf der Hand liege und nicht als planerischer Missgriff bezeichnet werden könne, dass die Beklagte eine Verknüpfung beider Verkehre, die landesplanerisch bei ihr vorgesehen ist, dort planen dürfe, wo für eine entsprechende Infrastruktur noch Raum sei (UA S. 19). Damit bejaht das Berufungsgericht die Erforderlichkeit der Planung i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB und bringt zum Ausdruck, dass sich das Planungsziel - auch soweit es um die fachplanungsrechtlichen Voraussetzungen geht - verwirklichen lasse. Dass die Beschwerde diese Einschätzung nicht teilt, führt nicht auf den behaupteten Klärungsbedarf.
4. Mit den Fragen zu den Gemeinwohlanforderungen an die Ausübung eines Vorkaufsrecht (Beschwerdebegründung S. 22 - 25) will die Beschwerde das "Verhältnis zwischen gemeindlicher und fachbehördlicher Einschätzung der Wahrscheinlichkeit einer (Wieder-)Aufnahme der fachplanerischen privilegierten und grundsätzlich dem Allgemeinwohl dienenden Nutzung" geklärt wissen (Beschwerdebegründung S. 25). Ein Klärungsbedarf wird damit nicht aufgezeigt.
Wie die Beschwerde selbst erkennt, kann auch eine Freihalteplanung grundsätzlich dem Allgemeinwohl dienen. Mit der Frage, "ob die Gemeinde trotz der abweichenden Einschätzung der Fachplanungsbehörde eine Bodennutzung für absehbar möglich erachten und so verfahren darf" (Beschwerdebegründung S. 24), wiederholt sie nur ihren Einwand, dass sich das Planungsziel nicht verwirklichen lasse. Dazu kann auf die Ausführungen unter 3. verwiesen werden. Der Sache nach beschränkt sich die Rüge auf schlichte Kritik an der die konkreten Umstände des Einzelfalls würdigenden Auffassung des Berufungsgerichts, das unter Bezugnahme auf die Ausführungen in den Widerspruchsbescheiden zu der Einschätzung gelangt ist, dass eine erfolgreiche Reaktivierung der schienenseitigen Nutzung gelingen könne (UA S. 21).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG. Der Senat macht von seiner Befugnis Gebrauch, den vom Berufungsgericht festgesetzten Streitwert gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG von Amts wegen zu ändern. Die Erwägung des Berufungsgerichts, der Streitwert sei gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf den Auffangwert festzusetzen, weil die Beklagte als Berufungsführerin nur öffentliche Interessen vertrete, ist unrichtig. Sie lässt sich insbesondere nicht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 GKG stützen, wonach sich der Streitwert im Rechtsmittelverfahren nach den Anträgen des Rechtsmittelführers bestimmt. Der Regelung liegt der Gedanke zugrunde, dass sich das Interesse des Rechtsmittelklägers von dem der übrigen Beteiligten, insbesondere dem Interesse eines Beigeladenen, unterscheiden kann; für diesen Fall bestimmt § 47 Abs. 2 Satz 1 GKG, dass der Streitwert des Rechtsmittelverfahrens durch den Streitwert des Streitgegenstandes des ersten Rechtszuges beschränkt wird. Im Regelfall, insbesondere wenn der Beklagte das Rechtsmittel führt, ist aber der Streitwert des ersten Rechtszuges mit dem des Rechtsmittelzuges identisch, soweit der Streitgegenstand unverändert geblieben ist (Beschluss vom 9. November 1988 - BVerwG 4 B 185.88 - NVwZ-RR 1989, 280). Das ist hier der Fall. Der Senat folgt den Erwägungen des Verwaltungsgerichts, dass die Bedeutung der Sache sich nicht in direkter Anwendung des Streitwertkatalogs (Nr. 9.6.1 für die Klägerin zu 2 als Käuferin und Nr. 9.6.2 für die Klägerin zu 1 als Verkäuferin) auf der Grundlage des vereinbarten Kaufpreises in Höhe von 65 124,66 € (einschließlich 16 % Mehrwertsteuer) bestimmen lässt, sondern dass es einer Schätzung des annähernd reellen Kaufpreises bedarf und zwischen den wirtschaftlichen Interessen der Klägerinnen nicht zu differenzieren ist. Wie im Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 13. September 2007 ausgeführt, erscheint ein Streitwert in Höhe von 375 000 € je Klägerin der Bedeutung der Sache angemessen.