BVerwG 16.01.2014 - 4 B 32/13

Die auf alle Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde ist mit dem Ergebnis der Zurückverweisung an die Vorinstanz begründet (§ 133 Abs. 6 VwGO).

1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, die ihr die Beschwerde zumisst.

Der Verwaltungsgerichtshof (Urteil vom 17. April 2013 - 1 B 11.2800 - BayVBl 2013, 732 = BauR 2013, 1490 ) hat angenommen, die dem Beigeladenen erteilte Baugenehmigung verletze die Planungshoheit der Klägerin. Das Vorhaben, ein Anbau an ein kleineres, zum Wohnen genutztes Gebäude, liege außerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB und sei planungsrechtlich an § 35 BauGB zu messen. Das Vorhaben sei nach § 35 Abs. 2 BauGB unzulässig, weil es die Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lasse (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB). Dem stehe auch § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 BauGB nicht entgegen. Das Gebäude sei nicht zulässigerweise errichtet im Sinne von § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 Buchst. a BauGB. Zulässig errichtet sei ein Wohngebäude, wenn die bauliche Anlage einschließlich ihrer Nutzung dem materiellen Baurecht entsprochen habe oder wenn - trotz materieller Illegalität - eine Baugenehmigung für diese Nutzung erteilt sei. Beide Voraussetzungen hat der Verwaltungsgerichtshof verneint.

a) Die Beschwerde hält für grundsätzlich klärungsbedürftig,

ob ein Gebäude im Sinne von § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 Buchst. a BauGB nur dann zulässigerweise errichtet worden ist, wenn es sich bereits im Augenblick der erstmaligen Errichtung um ein Wohngebäude gehandelt hat oder es genügt, dass das Gebäude zu irgendeinem Zeitpunkt als Wohngebäude zulässigerweise errichtet gewesen sei.

Die Frage ist nicht entscheidungserheblich. § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 BauGB gilt nur für Wohngebäude, nicht für Wochenendhäuser, weil die Vorschrift nach dem gesetzgeberischen Willen der Versorgung mit Wohnraum dient (Beschluss vom 13. September 1988 - BVerwG 4 B 155/88 - Buchholz 406.11 § 35 Nr. 251). Zulässigerweise errichtet ist ein Gebäude, wenn es in Übereinstimmung mit dem materiellen Bebauungsrecht errichtet oder wenn - trotz materieller Illegalität - eine Baugenehmigung erteilt worden ist (Urteil vom 8. Oktober 1998 - BVerwG 4 C 6.97 - BVerwGE 107, 265 <266> = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 337 S. 118). Gegenstand der planerischen Beurteilung ist jeweils die bauliche Anlage in ihrer Funktion (Urteil vom 11. November 1988 - BVerwG 4 C 50.87 - Buchholz 406.11 § 35 Nr. 252 S. 21 f.).

Der Verwaltungsgerichtshof hat hiervon ausgehend angenommen, dass für eine Nutzung des Gebäudes des Beigeladenen keine Baugenehmigung als Wohngebäude erteilt worden sei (Rn. 29) und die im Jahr 1959 aufgenommene Dauerwohnnutzung "zu keinem Zeitpunkt" (Rn. 30 f.) dem materiellen Recht entsprochen habe. Der Verwaltungsgerichtshof hat seine Betrachtung damit nicht auf den Zeitpunkt der erstmaligen Errichtung beschränkt, sondern auch die darauf folgende Zeit in den Blick genommen.

b) Die Beschwerde sieht grundsätzlichen Klärungsbedarf für die Frage, ob

§ 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 Buchst. a BauGB Vorhaben, welche vor Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes (BBauG) vom 23. Juni 1960 (BGBl I S. 341) umgesetzt wurden, nur dann erfasst und teilprivilegiert, wenn deren Zulässigkeit (1) an reichsrechtlichem Bebauungsrecht (2) in einem behördlichen Zulassungsakt zu messen war und (3) tatsächlich gemessen worden ist.

Die Beantwortung dieser Frage bedarf keiner Beantwortung in einem Revisionsverfahren. Sie bezieht sich bei sachgerechtem Verständnis nur auf solche bauliche Anlagen, die gegen materielles Baurecht verstoßen. Soweit sie bei diesem Verständnis entscheidungserheblich ist, lässt sie sich auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesauslegung ohne Weiteres beantworten (vgl. Beschluss vom 27. Juni 2013 - BVerwG 4 B 37.12 - BauR 2013, 2014 Rn. 6).

Ausgehend von der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, dass die Wohnnutzung des klägerischen Gebäudes im Widerspruch zum materiellen Baurecht gestanden habe (UA Rn. 30 f.), kommt es nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 8. Oktober 1998 a.a.O.) darauf an, ob trotz materieller Illegalität eine Baugenehmigung erteilt worden ist. Mit Bescheid vom 10. Juni 1954 genehmigte das Landratsamt Um- und Anbauten an dem als Wochenendhaus bezeichneten Gebäude des Beigeladenen. Diese Genehmigung erstreckte sich nach der Auslegung des Verwaltungsgerichtshofs planungsrechtlich auf den gesamten Bestand, so dass der Bescheid das gesamte Gebäude als Wochenendhaus legalisierte (Rn. 20). Nach der für das Revisionsverfahren gemäß § 173 VwGO Satz 1 i.V.m. § 560 ZPO bindenden Auslegung des Landesrechts bedurfte die im Jahr 1959 erfolgte Nutzungsänderung zur Wohnnutzung weder einer Anzeige noch einer Baugenehmigung (Rn. 21).

Dass ein Wohngebäude im Sinne des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 Buchst. a BauGB auch bei materieller Illegalität zulässigerweise errichtet worden ist, wenn es baurechtlich genehmigt ist, findet seine Begründung in dem feststellenden Teil der Baugenehmigung, der die verbindliche Feststellung umfasst, dass das genehmigte Vorhaben mit dem im Zeitpunkt ihrer Erteilung geltenden öffentlichen Recht übereinstimmte (Urteil vom 8. Juni 1979 - BVerwG 4 C 23.77 - BVerwGE 58, 124 <127>). Findet dagegen - wie hier für die Wohnnutzung - eine bauaufsichtliche Kontrolle der einschlägigen materiell-rechtlichen Vorschriften nicht statt, trägt der Bauherr in Bezug auf die materielle Rechtmäßigkeit seines Vorhabens selbst die Verantwortung. An welchen Vorschriften die Wohnnutzung zu messen gewesen wäre, spielt insoweit keine Rolle. Der Fall wirft auch nicht die Frage auf, ob die Lage unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes anders zu beurteilen wäre, wenn der Beigeladene oder ein Rechtsvorgänger vor der Nutzungsänderung ein Zeugnis über die Genehmigungs- und Anzeigenfreiheit beantragt und erhalten hätte (offen gelassen in Urteil vom 8. Oktober 1998 a.a.O. S. 269 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 337 S. 120).

c) Die weitere Frage,

ob § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 Buchst. a BauGB Vorhaben erfasst und teilprivilegiert, welche vor Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl I S. 341) formell rechtmäßig umgesetzt wurden, unabhängig davon, ob diese materiell-rechtlich, im Augenblick der Ausführung, reichsrechtlichem Bebauungsrecht entsprachen,

rechtfertigt keine Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Entscheidungserheblich ist sie nur für den Fall, dass die formelle Rechtmäßigkeit einer Nutzung als Wohngebäude nicht auf einer hierfür erteilten Baugenehmigung beruht, sondern auf einer für ein Wochenendhaus erteilten Baugenehmigung und einer nachfolgenden, anzeige- und genehmigungsfreien Nutzungsänderung, ohne dass zuvor ein Zeugnis über die Anzeige- und Genehmigungsfreiheit erteilt worden wäre. In diesem Fall kommt es für das Vorliegen einer zulässigen Errichtung im Sinne von § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 Buchst. a BauGB auf die Übereinstimmung mit dem materiellen Baurecht an. Dies folgt aus den vorstehenden Überlegungen.

d) Schließlich sieht die Beschwerde als grundsätzlich klärungsbedürftig an,

ob § 3 der Verordnung über die Regelung der Bebauung vom 15. Februar 1936 (RGBl I S. 104) (Bauregelungsverordnung - BauRegVO) auch Nutzungsänderungen von baupolizeilich bereits genehmigten und baulich unverändert bleibenden Bestandsbauten erfasst.

Die Frage betrifft § 3 BauRegVO, der nach § 186 Abs. 1 Satz 2 Nr. 15 i.V.m. § 189 Abs. 1 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl I S. 341) mit Wirkung vom 29. Oktober 1960 aufgehoben worden ist. Rechtsfragen, die auslaufendem oder ausgelaufenem Recht angehören, kommt aber regelmäßig grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht zu, weil diese Zulassungsvorschrift im Wesentlichen auf die für die Zukunft richtungweisende Klärung des geltenden Rechts gerichtet ist. Eine Revisionszulassung kommt nur ausnahmsweise in Betracht, etwa wenn die Beantwortung der Frage für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht absehbarer Zukunft von Bedeutung ist. Dies ist im Rahmen der Nichtzulassungsbeschwerde substantiiert darzulegen (stRspr, Beschlüsse vom 17. Oktober 2012 - BVerwG 8 B 47.12 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 208 Rn. 5 und vom 17. Mai 2004 - BVerwG 1 B 176.03 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 29 S. 11). An einer solchen Darlegung fehlt es. Die Beschwerde spricht lediglich von einer "unbekannten Vielzahl" von Fällen, ohne dies näher zu erläutern. Auch im Übrigen ist nicht ersichtlich, woraus sich die zukünftige Bedeutung der Frage ergeben sollte, die zu einer seit mehr als 50 Jahren außer Kraft getretenen Vorschrift aufgeworfen werden könnte.

2. Die Revision ist auch nicht wegen Divergenz nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Eine die Zulassung der Revision rechtfertigende Abweichung liegt nur vor, wenn das Oberverwaltungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem die Entscheidung tragenden Rechtssatz einem ebensolchen Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts widerspricht (stRspr, Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14).

a) Die Beschwerde sieht eine Abweichung vom Senatsurteil vom 8. Juni 1979 (BVerwG 4 C 23.77 - BVerwGE 58, 124 <127>), weil sie dem angegriffenen Urteil den Rechtssatz entnimmt, eine wirksam erteilte Baugenehmigung, die dem materiellen Recht widerspreche, sei nur formell rechtmäßig. Einen solchen Rechtssatz stellt der Verwaltungsgerichtshof nicht auf. Denn für den an der angeführten Stelle (Rn. 21) behandelten Übergang zu einer Dauerwohnnutzung bedurfte es nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs im Jahr 1959 keiner Baugenehmigung.

b) Die Beschwerde sieht eine Divergenz zum Urteil des 1. Senats vom 25. Oktober 1956 (BVerwG 1 C 119.56 - BVerwGE 4, 124 <127>). Danach bezieht sich § 3 BauRegVO allgemein auf alle genehmigungspflichtigen baulichen Anlagen in den sogenannten Außengebieten, gleichviel welcher Art diese Anlagen sind. Der Verwaltungsgerichtshof stellt dem keinen abweichenden Rechtssatz gegenüber, wenn er eine weder anzeige- noch genehmigungspflichtige Nutzungsänderung an § 3 BauRegVO misst. Zu einem solchen Fall verhält sich das zu einem genehmigungspflichtigen Vorhaben ergangene Urteil vom 25. Oktober 1956 nicht. Es liegt auch keine Divergenz zu dem ergänzend genannten Urteil vom 23. Februar 1979 (BVerwG 4 C 86.76 - Buchholz 406.16 Eigentumsschutz Nr. 13 S. 16) vor. Denn die vom Beigeladenen angeführte Passage trägt die Entscheidung nicht, sondern erfolgt nur für den Fall bestimmter, noch zu treffender tatsächlicher Feststellungen.

c) Eine Divergenz zu dem Beschluss vom 27. November 1980 (BVerwG 4 B 214.80 - juris Rn. 3) scheidet von vornherein aus, da dieser zu § 35 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 BBauG und damit in Anwendung einer anderen Rechtsvorschrift als das angegriffene Urteil ergangen ist. Ebenso scheidet eine Divergenz zu dem Urteil des Senats vom 8. Oktober 1998 (BVerwG 4 C 6.97 - BVerwGE 107, 265 <269>) aus, das sich ausdrücklich nicht zu baulichen Anlagen verhält, die vor Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes errichtet worden sind.

3. a) Die Revision macht aber zu Recht einen Verfahrensfehler im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO geltend, den der Senat nach § 133 Abs. 6 VwGO zum Anlass nimmt, das angefochtene Urteil aufzuheben und den Rechtsstreit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen. Der Verwaltungsgerichtshof hat seiner Pflicht zur Erforschung des Sachverhalts nach § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht genügt, indem er Ermittlungen zu den für die Wohnnutzung ab dem Jahr 1959 notwendigen Erschließungsaufwendungen unterlassen hat.

Ein Gericht verletzt seine Pflicht zur erschöpfenden Sachverhaltsaufklärung nicht, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die ein anwaltlich vertretener Beteiligter nicht ausdrücklich beantragt hat (Beschluss vom 20. Dezember 2012 - BVerwG 4 B 20.12 - BRS 79 Nr. 73 Rn. 6). Etwas anderes gilt aber, wenn sich dem Tatsachengericht eine weitere Sachverhaltsermittlung hätte aufdrängen müssen. So liegt es hier. Ausweislich der Niederschrift über die mündliche Verhandlung hat der Senatsvorsitzende ausgeführt, die Nutzungsänderung im Jahr 1959 sei "nach damaligen Recht keinen materiell-rechtlichen Anforderungen" unterworfen gewesen (Bl. 139 der Gerichtsakte). Hiervon ausgehend hatte der Beigeladene keinen Anlass, Beweisanträge zu dem notwendigen Erschließungsaufwand nach § 3 Abs. 2 BauRegVO für die Wohnnutzung zu stellen. Dem Verwaltungsgerichtshof musste sich aber die Notwendigkeit weiterer Ermittlungen aufdrängen, bevor er sein Urteil auf die Annahme stützte, der Wohnnutzung seit 1959 hätten unwirtschaftliche Erschließungsaufwendungen entgegen gestanden (UA Rn. 30).

Ausgehend von seiner für die Behandlung der Aufklärungsrüge maßgeblichen Rechtsauffassung (Urteil vom 14. Januar 1998 - BVerwG 11 C 11.96 - BVerwGE 106, 115 <119>) hätte der Verwaltungsgerichtshof unter Auswertung des zeitlich vorausgehenden Baugenehmigungsbescheids von 1954 und der baurechtlichen Bestandsakten der Frage nachgehen müssen, welche Erschließungsaufwendungen die Nutzung des Gebäudes als Wohnhaus erforderten und ob diese unwirtschaftlich waren.

b) Der Senat kann nicht in entsprechender Anwendung des § 144 Abs. 4 VwGO feststellen, dass sich das angegriffene Urteil aus anderen Gründen als richtig erweist (vgl. Beschluss vom 13. Juni 1977 - BVerwG 4 B 13.77 - BVerwGE 54, 99 <101>). Auch wenn die Voraussetzungen des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 BauGB vorlägen, wären damit nur die in § 35 Abs. 4 Satz 1 BauGB genannten Belange schlechthin unbeachtlich (Urteil vom 17. Februar 2011 - BVerwG 4 C 9.10 - BVerwGE 139, 21 ). Der Verwaltungsgerichtshof hat aber keine ausreichenden Feststellungen zu der Frage getroffen, ob das Vorhaben des Beigeladenen andere, von § 35 Abs. 4 Satz 1 BauGB nicht genannte öffentliche Belange beeinträchtigt, wie es das Verwaltungsgericht für die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege angenommen hatte.