BAG 16.06.2010 - 4 AZR 929/08

Die Parteien streiten über die Anwendbarkeit des Tarifvertrages über Begleitmaßnahmen im Zusammenhang mit dem Beschluss des Deutschen Bundestages vom 20. Juni 1991 zur Vollendung der Einheit Deutschlands (UmzugsTV) vom 24. Juni 1996. Die Laufzeit dieses Tarifvertrages ist mehrfach verlängert worden, zuletzt bis zum 31. Dezember 2011.

Die Klägerin ist seit dem 16. März 1986 beim Bundesnachrichtendienst (BND) in dessen Zentrale in Pullach bei München als Angestellte beschäftigt. Ausweislich des Arbeitsvertrages vom 9. April 1986 bestimmt sich das Arbeitsverhältnis der Parteien nach dem BAT und den diesen ergänzenden, ändernden und an seine Stelle tretenden Tarifverträgen. Ferner sollten auch die zwischen den Tarifvertragsparteien abgeschlossenen sonstigen Tarifverträge sowie der Tarifvertrag vom 21. Mai 1979 über die Zuständigkeit des Arbeitsgerichts München gelten. Die Klägerin war zuletzt in der Abteilung V (Terrorismus, organisierte Kriminalität) eingesetzt, die am 1. August 2001 gebildet worden war.

Bereits in den Jahren seit 1999 waren der Leitungsbereich und die Abteilung III des BND nach Berlin umgezogen. Aufgrund einer Entscheidung der Bundesregierung aus dem Jahre 2003 sollte auch die Abteilung V, die in Teilen aus der Abteilung III hervorgegangen war, von der Zentrale in Pullach nach Berlin verlagert werden. Der Umzug der Abteilung V verzögerte sich jedoch teilweise und wurde in mehreren Teil-Umzügen durchgeführt. Bei diesen Umzügen der Abteilungen des BND war zugunsten der Beschäftigten jeweils der UmzugsTV angewandt worden. Dies wurde ua. zurückgeführt auf eine Entscheidung des seinerzeitigen Chefs des Bundeskanzleramtes, Bundesminister Hombach, aus dem Jahre 1999. Im Folgenden wurden allen weiteren Mitarbeitern aus der Abteilung V, die nach Berlin verlagert wurde, Leistungen nach dem UmzugsTV gewährt.

Am 6. März 2006 entschied der damalige Chef des Bundeskanzleramtes, Bundesminister Dr. de Maizière, mit Wirkung ab dem 15. März 2006 den UmzugsTV auf die Beschäftigten des BND nicht mehr anzuwenden. Dies sollte auch die Mitarbeiter der noch nicht umgezogenen Teile der Abteilung V betreffen.

Am 20. Dezember 2006 erging eine „Versetzungsverfügung“ bezüglich der Klägerin, wonach sie mit Wirkung ab dem 6. Februar 2007 zur Dienststelle des BND in Berlin versetzt werde. Leistungen nach dem UmzugsTV erhielt sie nicht.

Die Klägerin hat die Auffassung vertreten, der UmzugsTV sei auch auf ihre Umsetzung zur Dienststelle Berlin anzuwenden. Die Verlagerung der Abteilungen des BND stünden in zumindest mittelbarem Zusammenhang mit der Verlegung des Parlaments- und Regierungssitzes von Bonn nach Berlin. Jedenfalls sei sie mit den vor dem 15. März 2006 nach Berlin umgesetzten Beschäftigten gleichzubehandeln. Die Abteilung V sei allein aus Gründen der Unterbringung in zwei Etappen nach Berlin verlagert worden.

Die Klägerin hat beantragt

Die Beklagte hat ihren Klageabweisungsantrag damit begründet, dass der UmzugsTV auf die Umsetzung der Klägerin keine Anwendung finde. Die Verlagerung der restlichen Teile der Abteilung V nach Berlin sei nicht im Zusammenhang mit der Verlegung des Parlaments- und Regierungssitzes nach Berlin erfolgt, sondern sei eine rein innerorganisatorische Zusammenführung. Auch ein Anspruch auf Gleichbehandlung bestehe nicht. Die Frage des Zusammenhangs mit der ursprünglichen Verlegungsentscheidung habe 2006 anders beantwortet werden müssen als 1999. Die Entscheidung des Bundeskanzleramtes vom 6. März 2006 habe der Anpassung an die tatsächliche Situation gedient. Die Situation der von den jeweiligen Teilumzügen betroffenen Mitarbeiter sei nicht miteinander vergleichbar. Im Übrigen könne im öffentlichen Dienst ohnehin nicht von der Bereitschaft zu übertariflichen Leistungen ausgegangen werden.

Arbeitsgericht und Landesarbeitsgericht haben der Klage stattgegeben. Die Beklagte verfolgt mit der vom Landesarbeitsgericht zugelassenen Revision ihren Klageabweisungsantrag weiter. Die Klägerin beantragt die Zurückweisung der Revision.

Die Revision ist unbegründet.

A. Das Landesarbeitsgericht hat den Antrag für begründet gehalten. Anders als das Arbeitsgericht, das von einem Anspruch der Klägerin aus dem arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz ausgegangen war, hat sich das Landesarbeitsgericht zur Begründung unmittelbar auf § 1 Abs. 1 UmzugsTV bezogen. Dieser gelte für die unter den BAT fallenden Arbeitnehmer des Bundes, was bei der Klägerin der Fall sei. Ihre Umsetzung nach Berlin sei zumindest in mittelbarem Zusammenhang mit der Verlegung des Parlaments- und Regierungssitzes erfolgt, was sich auch daran zeige, dass die Beklagte selbst den UmzugsTV auf die Beschäftigten des BND angewandt habe, die vor 2006 im Wege der Verlagerung ihrer Abteilungen nach Berlin hätten wechseln müssen. Die hier behandelte Verlegung der Abteilung V des BND sei bereits 2003 von der Bundesregierung beschlossen worden und lediglich aufgrund von Unterbringungsschwierigkeiten in Berlin in mehreren Stufen erfolgt. Die Verlängerung der Laufzeit des UmzugsTV unter Mitwirkung der Beklagten spreche gegen die von der Beklagten im Rechtsstreit vorgetragene engere Auslegung des Begriffs des „Zusammenhangs“. Der Geltungsbereich des UmzugsTV habe durch die Verwaltungsanordnung des Bundeskanzleramtes vom März 2006 nicht eingeengt werden können. Die Beklagte sei als Tarifvertragspartei an das von ihr Vereinbarte gebunden.

B. Dies erweist sich jedenfalls im Ergebnis als zutreffend. Die Beklagte ist verpflichtet, den UmzugsTV auf die Umsetzung der Klägerin von Pullach nach Berlin anzuwenden.

I. Der Antrag der Klägerin ist zulässig.

1. Nach § 256 Abs. 1 ZPO kann Klage auf Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses erhoben werden, wenn der Kläger ein rechtliches Interesse daran hat, dass das Rechtsverhältnis durch richterliche Entscheidung alsbald festgestellt werde. Die Feststellungsklage kann sich auf einzelne Beziehungen oder Folgen aus einem Rechtsverhältnis, auf bestimmte Ansprüche oder Verpflichtungen oder auf den Umfang einer Leistungspflicht beschränken - sog. Elementenfeststellungsklage -. Auch die Anwendbarkeit eines bestimmten Tarifvertrages oder Tarifwerkes auf ein Arbeitsverhältnis kann Gegenstand einer Feststellungsklage sein (st. Rspr., s. nur BAG 21. April 2010 - 4 AZR 755/08 -; 22. Oktober 2008 - 4 AZR 784/07 - Rn. 11 mwN, BAGE 128, 165).

Das nach § 256 Abs. 1 ZPO erforderliche besondere Feststellungsinteresse muss als Sachurteilsvoraussetzung in jeder Lage des Verfahrens, auch noch in der Revisionsinstanz gegeben sein. Sein Vorliegen ist von Amts wegen zu prüfen (st. Rspr., etwa BAG 17. Oktober 2007 - 4 AZR 1005/06 - Rn. 14, BAGE 124, 240). Das Feststellungsinteresse ist nur dann gegeben, wenn durch die Entscheidung über den Feststellungsantrag der Streit insgesamt beseitigt wird und das Rechtsverhältnis der Parteien abschließend geklärt werden kann (st. Rspr., etwa BAG 14. Dezember 2005 - 4 AZR 522/04 - Rn. 12, AP ZPO 1977 § 256 Nr. 94 = EzA ZPO 2002 § 256 Nr. 7; 29. November 2001 - 4 AZR 757/00 - zu I 2 b der Gründe, BAGE 100, 43).

2. Danach ist der Antrag der Klägerin zulässig.

Sie begehrt die Feststellung eines Rechtsverhältnisses. Die Parteien streiten über die Verpflichtung der Beklagten zur Anwendung eines Tarifvertrages auf einen konkreten Sachverhalt und in diesem Zusammenhang über die Auslegung einer tariflichen Norm sowie das Bestehen eines vertraglichen Anspruchs. Das ist ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis.

Die Klägerin hat auch ein schützenswertes Interesse an der begehrten Feststellung, weil durch die Entscheidung über das Bestehen des Rechtsverhältnisses alle Folgefragen aus der Anwendung des UmzugsTV unstreitig zu beantworten sind. Allein die Frage der Anwendung selbst ist umstritten. Zwischen den Parteien sind dagegen keine Streitigkeiten offenbar oder auch nur zu befürchten, die in Einzelfragen bei einer Anwendung des UmzugsTV auf die Umsetzung der Klägerin von Pullach nach Berlin auftreten könnten.

II. Der Antrag der Klägerin ist auch begründet. Zwar ergibt sich die Anwendbarkeit der Regelungen des UmzugsTV, anders als das Landesarbeitsgericht meint, nicht aus einer unmittelbaren Anwendung dieses Tarifvertrages. Denn deren Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Aber die Beklagte hat durch eine freiwillige generalisierende Entscheidung die Regelungen des UmzugsTV auf diejenigen Beschäftigten der Abteilung V des BND angewandt, die bis zum 14. März 2006 nach Berlin versetzt worden sind, weil ihre Abteilung dorthin verlagert worden ist. Die Beklagte ist insoweit an den arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz gebunden, der im Streitfall gebietet, auch auf die Klägerin als eine der ab dem 15. März 2006 umziehenden angestellten Mitarbeiter der Abteilung V den UmzugsTV anzuwenden.

1. Der UmzugsTV findet keine unmittelbare Anwendung auf die Versetzung der Klägerin nach Berlin, auch wenn der UmzugsTV als einer den BAT ergänzenden Tarifverträge von der Verweisungsklausel im Arbeitsvertrag der Parteien erfasst ist. Die Verlagerung der Abteilung V des BND von Pullach nach Berlin fällt nicht unter der Geltungsbereich des UmzugsTV.

a) Mit Beschluss vom 20. Juni 1991 entschied der Deutsche Bundestag, dass zukünftig Berlin der Sitz von Parlament und Regierung sein solle. Im Zuge der Umsetzung dieses Beschlusses wurden zahlreiche Regelungen getroffen. Hierzu gehört im weiteren Sinne auch die Vereinbarung des UmzugsTV vom 24. Juni 1996. Dieser enthält folgende Bestimmung über seinen Geltungsbereich:

Das im Tarifvertrag angesprochene Dienstrechtliche Begleitgesetz vom 30. Juli 1996 (DBeglG) hat in § 1 folgenden Wortlaut:

b) Der Umzug des BND nach Berlin erfüllt nicht die Voraussetzungen, die der UmzugsTV in seiner Geltungsbereichsbestimmung aufstellt. In Betracht kommt hier allein die Verlegung einer sonstigen Einrichtung des Bundes, die im Zusammenhang mit der Verlegung des Parlaments- und Regierungssitzes von Bonn nach Berlin steht. Ein solcher Zusammenhang ist vorliegend nicht gegeben.

aa) Das DBeglG, dem im Rahmen der Geltungsbereichsbestimmungen der UmzugsTV nachgebildet ist und auf das der UmzugsTV ausdrücklich Bezug nimmt, ist nach der Gesetzesbegründung geschaffen worden, um die aus der Verlegung des Sitzes von Regierung und Parlament von Bonn nach Berlin für die betroffenen Mitarbeiter erwachsenden Nachteile in erforderlichem und angemessenem Umfang auszugleichen. Die zum Ausgleich der ansonsten mit der Verlegung der dienstlichen Tätigkeiten an einen anderen Ort im Regelfall verbundenen Belastungen vorgesehenen Regelungen im öffentlichen Dienstrecht wurden für den Vollzug des Bundestagsbeschlusses vom 20. Juni 1991 als nicht ausreichend angesehen. Gleichzeitig sollte die volle Funktionsfähigkeit von Regierung und Parlament erhalten bleiben (BT-Drucks. 13/2377 S. 5). Daraus ergibt sich, dass der gesetzliche Begriff des „Zusammenhangs“ iSv. § 1 Satz 2 DBeglG eng auszulegen ist, da er von vornherein nur vereinigungsbedingte Umzugssachverhalte mit eng begrenztem Personenkreis erfassen wollte und nicht jede Verlegung einer Behörde an den neuen Parlaments- und Regierungssitz Berlin (BVerwG 26. März 2009 - BVerwG 2 A 4.07 - Rn. 19, Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 42).

bb) Dieser - gesetzlich und tariflich gleichermaßen vorausgesetzte - Zusammenhang zum Beschluss des Deutschen Bundestages vom 20. Juni 1991 ist bei der Entscheidung zur Verlagerung von bestimmten Abteilungen des BND nicht gegeben.

(1) Bereits vor der Umzugsentscheidung, die erst acht Jahre nach dem Bundestagsbeschluss im Jahr 1999 erfolgte, war der Sitz des BND nicht Bonn, sondern Pullach. Die Aufgabe des Regierungs- und Parlamentssitzes Bonn konnte daher nicht entscheidend für die Umzugsentscheidung des BND sein. Dass sie es auch nicht war, ergibt sich aus der Antwort auf eine Kleine Anfrage der Bundestagsabgeordneten Dr. Christa Luft ua. vom 5. Juni 2000, in der die Bundesregierung durch das Bundeskanzleramt mitteilte, dass der Grund für die Verlagerungsentscheidung in der Herstellung eines „kurzen Drahtes“ zwischen dem BND und der Bundesregierung lag, die angesichts der „erhöhten internationalen Verantwortung“ der Bundesrepublik Deutschland die Verfügbarkeit des BND „für eine intensive Abstimmung mit den Regierungsstellen“ verlange. Dem könne der BND „nur vor Ort, am Sitz der Bundesregierung entsprechen“ (BT-Drucks. 14/3499 S. 1). Wenn der Regierungssitz in Bonn geblieben wäre, hätte mit dieser Begründung ein Umzug von Pullach nach Bonn erfolgen müssen. Der im Gesetz geforderte Zusammenhang der Maßnahme mit der Verlegung der Behörde oder Einrichtung kann sich dagegen nicht aus dem Inhalt der Tätigkeit ergeben, sondern nur aus dem „verlagerungsbedingten“ Ortswechsel (BVerwG 25. Januar 2001 - BVerwG 2 A 4.00 - Rn. 26, ZBR 2001, 410, 411).

(2) Die grundsätzliche Umzugsentscheidung selbst ist nach der Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage auf Veranlassung des damaligen Bundeskanzlers durch einen Organisationserlass des Chefs des Bundeskanzleramtes vom Juni 1999 getroffen worden, wonach die Dienststelle Berlin des BND aufgebaut werden sollte. Seit dem 24. August 1999 wird Berlin als zweiter Dienstsitz des BND geführt. Die beim Aufbau des Berliner Dienstsitzes des BND entstehenden Kosten wurden durch das Bundeskanzleramt den Kosten, die durch den Umzug von Parlament und Regierung von Bonn nach Berlin entstehen, ausdrücklich nicht zugerechnet (vgl. BT-Drucks. 14/3499 S. 2).

(3) Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass das - insofern gleichlautende - DBeglG auf einen Beamten des BND, der wie die Klägerin ab dem 6. Februar 2007 seinen Dienst in Berlin verrichten sollte, nicht anzuwenden ist. Die Verlegung eines Teiles des Bundesnachrichtendienstes von Pullach nach Berlin weise nicht den vom Gesetz geforderten Zusammenhang mit der Verlegung des Parlaments- und Regierungssitzes von Bonn nach Berlin auf (26. März 2009 - BVerwG 2 A 4.07 - Rn. 21, Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 42).

2. Die Beklagte ist aber aus dem arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz verpflichtet, der Klägerin Leistungen nach dem UmzugsTV zu gewähren.

a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts ist es einem Arbeitgeber, der aufgrund einer abstrakten Regelung eine freiwillige Leistung nach einem erkennbar generalisierenden Prinzip gewährt, verwehrt, einzelne Arbeitnehmer ohne sachlichen Grund vom Erhalt dieser Leistungen auszunehmen. Arbeitnehmer werden dann nicht sachfremd benachteiligt, wenn sich nach dem Zweck der Leistung Gründe ergeben, die es unter Berücksichtigung aller Umstände rechtfertigen, diesen Arbeitnehmern die den anderen Arbeitnehmern gewährte Leistung vorzuenthalten (vgl. nur 1. April 2009 - 10 AZR 353/08 - Rn. 14, mwN, AP BGB § 611 Gratifikation Nr. 284). Eine Differenzierung ist dann sachfremd, wenn es für die unterschiedliche Behandlung keine billigenswerten Gründe gibt, wenn mit einer am Gleichheitsgedanken orientierten Betrachtungsweise die Regelung als willkürlich anzusehen ist (vgl. BVerfG 15. Oktober 1985 - 2 BvL 4/83 - BVerfGE 71, 39, 58). Verstößt der Arbeitgeber gegen den arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz, ist er verpflichtet, die Regel auf alle Arbeitnehmer anzuwenden und diese entsprechend zu begünstigen. Daraus kann sich ein Anspruch der bisher vom Arbeitgeber ausgenommenen Arbeitnehmer auf die den Begünstigten gewährten Leistungen ergeben (BAG 15. Juli 2009 - 5 AZR 486/08 - Rn. 11 ff., AP BGB § 242 Gleichbehandlung Nr. 209 = EzA BGB 2002 § 242 Gleichbehandlung Nr. 20; 21. Januar 2003 - 9 AZR 4/02 - BAGE 104, 272, 278).

b) Nach diesen Maßstäben stehen der Klägerin die Leistungen aus dem UmzugsTV in der gleichen Weise zu, wie sie von der Beklagten denjenigen Mitarbeitern aus der Abteilung V des BND gewährt worden sind, die vor dem 15. März 2006 im Zuge der Verlagerung von Teilen des BND von Pullach nach Berlin gewährt worden sind. Die Bildung von zwei verschiedenen Gruppen von Mitarbeitern der Abteilung V, die sich hinsichtlich des Umzugszeitpunkts danach unterscheiden, ob sie vor oder ab dem 15. März 2006 versetzt worden sind, beruht nicht auf einem sachlichen Differenzierungsgrund, der die unterschiedliche Behandlung der beiden Arbeitnehmergruppen rechtfertigen könnte.

aa) Die Beklagte hat den Mitarbeitern der Abteilung V des BND, die im Zuge der Verlagerung ihrer Abteilung von Pullach nach Berlin umgesetzt worden sind, aufgrund einer freiwilligen Entscheidung Leistungen nach dem UmzugsTV gewährt.

(1) Eine aus anderem Rechtsgrund sich ergebende Verpflichtung zur Anwendung des UmzugsTV bestand für die Beklagte nicht. Die Verlagerung bestimmter Abteilungen des BND nach Berlin stand nicht in dem vom UmzugsTV und dem DBeglG geforderten engen Zusammenhang mit der Verlagerung des Regierungs- und Parlamentssitzes von Bonn nach Berlin, so dass die Maßnahme nicht in den Geltungsbereich des UmzugsTV fiel.

(2) Hiervon ist auch die Beklagte selbst ausgegangen. Erstinstanzlich hat sie sich für das Klageabweisungsbegehren darauf berufen, dass der UmzugsTV durch eine „Auslegungsentscheidung“ des Bundeskanzleramtes auf die Mitarbeiter des BND Anwendung gefunden habe. Dies sei in eigener Ressortzuständigkeit des Bundeskanzleramtes erfolgt und durch Erlasse sowie abschließend durch die Verwaltungsanweisung vom 23. September 2004 umgesetzt worden; „eine gesetzliche Regelung zur Anwendung des UmzugsTV auf den BND hat … daher zu keiner Zeit bestanden. Dies bedeutet, dass die Anwendung des UmzugsTV auf die Mitarbeiter des BND von Anfang an ausschließlich auf eine, den § 1 DBeglG sowie § 1 UmzugsTV ausfüllende, Verwaltungsentscheidung gestützt war“. Die grundsätzliche Möglichkeit einer Anwendung des UmzugsTV auf eine Bundesbehörde ergebe sich aus § 1 des UmzugsTV, jedoch bedürfe es dazu einer „eigenständigen Anwendungsentscheidung (Ermessensentscheidung) des zuständigen Ressorts (BKAmt). Diese manifestierte sich durch die Erlasslage des BKAmtes, zuletzt durch die Verwaltungsanweisung des BKAmtes vom 23. September 2004“.

Dem entspricht auch, dass nach Auffassung des Chefs des Bundeskanzleramtes ausweislich seiner Antwort auf die oa. Kleine Anfrage weder der Zeitpunkt des Umzugs noch dessen Begründung in einen Zusammenhang mit der Hauptstadtverlagerung gebracht wurde - und auch nicht werden konnte - noch dass die dafür zu erbringenden Aufwendungen den Kosten für den Umzug von Parlament und Regierung von Bonn nach Berlin zugerechnet werden sollten.

Ferner hat das Bundesverwaltungsgericht bereits im Jahre 2001, also mehr als zwei Jahre vor der Entscheidung über den weiteren Vorabumzug der Abteilung V des BND von Pullach nach Berlin, erhebliche Zweifel daran geäußert, dass der vom DBeglG geforderte Zusammenhang zur Hauptstadtverlagerung besteht:

Wie der bereits zitierte Bericht der Bundesregierung an das Vertrauensgremium des Deutschen Bundestages vom 11. April 2006 zeigt, ist diese Entscheidung im Bundeskanzleramt auch zur Kenntnis genommen worden (Bericht S. 8 und 10). Gleichwohl ist die Entscheidung über den Umzug der Abteilung V und die Anwendung des UmzugsTV auf die davon betroffenen Arbeitnehmer zwei Jahre nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Jahre 2003 getroffen worden. Entsprechend hat auch der damalige Staatssekretär Dr. Frank-Walter Steinmeier auf eine Anfrage des Abgeordneten Frankenhauser am 23. Mai 2003 geantwortet:

bb) Diese freiwilligen Leistungen an die Mitarbeiter der nach Berlin verlagerten Abteilung V des BND sollen denjenigen Arbeitnehmern nicht mehr gewährt werden, die ab dem 15. März 2006 umgesetzt worden sind und umgesetzt werden. Die von der Beklagten durch den Erlass vom 6. März 2006 geschaffene Stichtagsregelung kann die Differenzierung zwischen den verschiedenen Gruppen von Mitarbeitern der Abteilung V jedoch nicht sachlich rechtfertigen.

(1) Eine von einem Arbeitgeber nach einem generalisierenden Prinzip gewährte freiwillige Leistung kann von ihm grundsätzlich auch nach einer Stichtagsregelung wieder entzogen werden. Entscheidend für die Zulässigkeit einer dadurch bewirkten Gruppenbildung sind dabei die hinter der Stichtagsregelung stehenden Sachgründe, die die Differenzierung rechtfertigen müssen. Das bloße Bestreben, seine Kostenbelastung zu reduzieren, rechtfertigt nicht jede beliebige zeitliche Differenzierung (MünchKommBGB/Müller-Glöge 5. Aufl. § 611 Rn. 1131 f.). Die Differenzierungsgründe, dh. die Gründe für die Ungleichbehandlung, müssen auf vernünftigen einleuchtenden Erwägungen beruhen und dürften nicht gegen verfassungsrechtliche oder sonstige übergeordnete Wertentscheidungen verstoßen. Die Grenze zur Willkür wird durch eine Regelung allerdings nicht schon dann überschritten, wenn die getroffene Lösung nicht die zweckmäßigste und vernünftigste ist, sondern erst dann, wenn sich ein sachgerechter Grund für die Regelung nicht finden lässt (BAG 12. Dezember 2007 - 10 AZR 24/07 - Rn. 21, EzA BGB 2002 § 242 Gleichbehandlung Nr. 16). Dabei hat im Prozess der Arbeitgeber die nicht ohne weiteres erkennbaren Gründe für die von ihm vorgenommene Differenzierung offenzulegen und so substantiiert darzutun, dass die Beurteilung möglich ist, ob die Gruppenbildung sachlichen Kriterien entsprach. Sind die Unterscheidungsmerkmale nicht ohne weiteres erkennbar und legt der Arbeitgeber seine Differenzierungsgesichtspunkte nicht dar, oder ist die unterschiedliche Behandlung nach dem Zweck der Leistung nicht gerechtfertigt, kann die benachteiligte Arbeitnehmergruppe verlangen, nach Maßgabe der begünstigten Arbeitnehmergruppe behandelt zu werden (BAG 2. August 2006 - 10 AZR 572/05 - Rn. 35, EzA BetrVG 2001 § 75 Nr. 3).

(2) Danach rechtfertigt die Stichtagsregelung der Beklagten keine unterschiedliche Behandlung der Mitarbeiter der Abteilung V des BND je nach dem, ob sie vor oder ab dem 15. März 2006 die Umsetzungsanordnung von Pullach nach Berlin erhalten haben.

(a) Die Beklagte begründet die gewählte Differenzierung in der Revisionsbegründung zweifach.

(aa) Zum einen sei von vornherein keine Gleichbehandlung der verschiedenen Teile der Abteilung V vorgesehen gewesen, weil die Teil-Abteilung Terrorismus zusammenhangsbedingt nach Berlin habe umziehen müssen, die Teil-Abteilung Organisierte Kriminalität jedoch erst im Nachhinein aufgrund einer innerdienstlichen Organisationsentscheidung nachgezogen sei.

(bb) Die Beklagte beruft sich zum anderen aber auch darauf, dass es sich bei dem Erlass vom 6. März 2006 um eine „Stichtagsregelung“ handele, die unter Berücksichtigung aller Umstände „nachvollziehbar“ sei. Der Nichtanwendungsbeschluss sei wegen des Zeitablaufs nach der Umzugsentscheidung sowie wegen der Meinungsbildung im Vertrauensgremium des Deutschen Bundestages und der geänderten Haushaltssituation begründet.

Bereits erstinstanzlich hatte die Beklagte vorgetragen, dass sich der unmittelbare Zusammenhang iSv. § 1 DBeglG bzw. UmzugsTV „durch die zeitliche Streckung … verflüchtigt“ habe. In der Revisionsbegründung wird dargelegt, „das wesentliche Merkmal des ‚Zusammenhangs’“ habe sich „im Laufe der Zeit minimiert“.

Die Beklagte gibt ferner zu erkennen, dass die Veränderung der Haushaltssituation zu der Änderungsentscheidung vom 6. März 2006 zumindest mitursächlich war. Die „immer engere Sichtweise“ auf den Begriff des Zusammenhangs sei durch haushalterische Erwägungen „mitbeeinflusst“ gewesen, zumal nach dem Regierungswechsel Ende 2005 „die Kostenfrage des Umzugs des BND nach Berlin vor dem Hintergrund der bestehenden Haushaltssituation in einem anderen Licht gesehen wurde. Zuständige Regierungs- und Parlamentsgremien waren daher nicht länger bereit, eine weite Auslegung für die Zukunft mitzutragen“. In der Revisionsbegründung wird dies dahingehend konkretisiert, dass „das Vertrauensgremium des Deutschen Bundestages, welches für die Mittelbewilligungen und für die Umzüge zuständig war, aufgrund der Haushaltssituation nicht mehr bereit war, die vom Bundeskanzleramt vorgenommene … Anwendung der Regelungen aus dem Umzugstarifvertrag auf die Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes mitzutragen“. Bereits das zeitnahe am 17. März 2006 von der Leitung des BND an die Mitarbeiter gerichtete Informationsschreiben hatte diese über die Entscheidung des Bundeskanzleramtes dahingehend informiert, dass nach dessen Auffassung die weitere Anwendung des DBeglG und des UmzugsTV „zu vermeidbaren Mehraufwendungen (führe), die mit den haushaltspolitischen Notwendigkeiten nicht zu vereinbaren seien“.

(b) Diese Differenzierungsbegründungen stellen keinen sachlichen Grund für eine unterschiedliche Behandlung der beiden Gruppen dar.

(aa) Die generalisierende Entscheidung der Beklagten zur Gewährung der zusätzlichen Leistungen aus dem UmzugsTV an die umgesetzten Mitarbeiter bezog sich nach den Feststellungen des Landesarbeitsgerichts auf „die Abteilung V“ und differenzierte nicht zwischen deren Teil-Abteilungen Terrorismus und Organisierte Kriminalität. Dies entspricht dem vom Bundeskanzleramt verfassten und von der Beklagten zu den Akten gereichten Bericht der Bundesregierung an das Vertrauensgremium des Deutschen Bundestages zur Anwendung des DBeglG und seiner Begleitregelungen im Zusammenhang mit den bisher getätigten Teilumzügen des BND nach Berlin vom 11. April 2006. In diesem informierte die Bundesregierung über die Verlegung einzelner Teile des BND und die zugrunde liegenden Entscheidungen. Dabei wird zunächst der Aufbau der Dienststelle Berlin und die Verlegung der Abteilung III (Auswertung) behandelt. Sodann heißt es zur Verlagerungsentscheidung betr. die Abteilung V:

Die Entscheidung zu einem Vorab-Umzug bestimmter Abteilungen des BND ist hiernach nicht nur hinsichtlich des Aufbaustabes und der Abteilung III - insoweit bereits 1999 -, sondern auch hinsichtlich der gesamten Abteilung V - insoweit im Jahre 2003 - einheitlich getroffen worden, ohne dass zwischen einzelnen Teilen der Abteilung V differenziert worden wäre. Dies wird auch dadurch bestätigt, dass nach dem Vorbringen der Beklagten bei Umzügen von Mitarbeitern anderer Abteilungen als den Abteilungen III und V keine Zusagen nach dem UmzugsTV gemacht und dementsprechend keine Leistungen erbracht worden sind.

(bb) Hinzu kommt, dass die Verzögerung des zweiten Teilumzugs der Abteilung V bis - mindestens - zum 15. März 2006 entscheidend auf Unterbringungsprobleme zurückzuführen war. Das entsprechende, erstinstanzlich noch unstreitig gebliebene Vorbringen der Klägerin, die Verzögerung des zweiten Teilumzugs der Abteilung V sei allein auf Raumprobleme zurückzuführen, die während des ersten Teilumzugs aufgetreten seien, ist von der Beklagten nicht substantiiert bestritten worden. Sie hat zugestanden, dass die Räumlichkeiten für den Bereich der Abteilung V, in dem die Klägerin tätig ist, entgegen den Planungen nicht bezugsfertig waren. Soweit die Beklagte weiter darauf hingewiesen hat, dass gleichwohl ein Umzug möglich gewesen wäre, wenn dem noch verbleibenden Bereich der Abteilung V eine entsprechend hohe Priorität beigemessen worden wäre, ändert dies nichts daran, dass der zweite Teilumzug der Abteilung V betr. den Bereich „Organisierte Kriminalität“ aus Raumgründen verzögert worden ist. Dass diese Verzögerung unter Einsatz weiterer Möglichkeiten vermeidbar gewesen wäre, ist unbeachtlich.

(cc) Auch die von der Beklagten angeführten Begründungen für eine Änderung der Anwendungspraxis können nicht auf einen sachlichen Grund zurückgeführt werden, der eine arbeitsrechtliche Ungleichbehandlung rechtfertigt.

Das auf den Zeitablauf zurückzuführende „Verflüchtigen“ oder „Minimieren“ eines Zusammenhangs mit der Hauptstadtverlagerung mit der Folge, dass ab einem bestimmten Grad von „Verflüchtigung“ ein zuvor gegebener rechtlicher Zusammenhang nicht mehr gegeben bzw. nicht mehr „darstellbar“ sei, ist bildkräftig, aber jedenfalls ohne jede nähere Konkretisierung nicht tauglich, einen einmal begründeten Anspruch zu beseitigen (so auch für das öffentliche Dienstrecht BVerwG 26. März 2009 - BVerwG 2 A 4.07 - Rn. 20, Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 42, wonach es keine irgendwie geartete Rechtsfigur des allmählich abklingenden Rechts gebe, die zur Unanwendbarkeit einer zunächst anwendbaren Rechtsnorm ohne Tätigwerden des Normgebers führe).

Der weitere von der Beklagten angeführte Differenzierungsgrund der schwieriger gewordenen Haushaltslage und die darauf beruhende ablehnende Stellungnahme von Parlaments- und Regierungsgremien kann die Entscheidung zur schlichten Leistungseinstellung nicht rechtfertigen. Abgesehen davon, dass es im Vortrag der Beklagten jeder Konkretisierung einer auch nur haushaltsrechtlich relevanten Entscheidung eines zuständigen Gremiums sowie der Darstellung von deren Auswirkungen mangelt, wäre eine solche auch grundsätzlich nicht in der Lage, unmittelbar in die Rechtsbeziehung des öffentlichen Arbeitgebers zu seinen Arbeitnehmern einzugreifen (BAG 15. November 1989 - 7 AZR 601/88 - zu III 2 a der Gründe; 5. Februar 1986 - 5 AZR 632/84 - BAGE 51, 113, 118; 14. Januar 1982 - 2 AZR 245/80 - BAGE 37, 283, 293 f.). Das Haushaltsrecht folgt insoweit den Verpflichtungen des öffentlichen Arbeitgebers aus dem vertraglich begründeten Arbeitsverhältnis (zum rechtsgeschäftlichen Charakter des aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz folgenden Anspruchs vgl. MüArbR/Richardi 3. Aufl. Band 1 § 9 Rn. 8 ff.). Soll sie rechtsgestaltende Wirkung im Arbeitsverhältnis haben, bedarf eine haushaltsrechtliche Vorgabe einer einzelvertraglichen Umsetzung durch eine gestaltende Willenserklärung, wie etwa eine Änderungskündigung.

c) Gegen dieses Ergebnis spricht auch nicht das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. März 2009 (- BVerwG 2 A 4.07 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 42), in dem - wie hier - die Voraussetzungen der unmittelbaren Anwendbarkeit des DBeglG auf den Umzug des BND wegen des fehlenden Zusammenhangs mit der Verlegung des Parlaments- und Regierungssitzes von Bonn nach Berlin verneint wurden, aber auch ein Anspruch aus dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG abgelehnt wurde. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts bezog sich ausdrücklich auf einen Beamten des BND, für den der arbeitsrechtliche Gleichbehandlungsgrundsatz nicht gilt. Das Bundesverwaltungsgericht hat in einer möglichen Weigerung des Bundestages, weitere Haushaltsmittel zur Verfügung zu stellen, einen sachlichen Grund für die Änderung der Verwaltungspraxis aufgrund der Entscheidung des Chefs des Bundeskanzleramtes vom 6. März 2006 gesehen. Für individualrechtliche Ansprüche aus dem Arbeitsverhältnis mit einem öffentlichen Arbeitgeber gilt dies nicht. Insofern hat der Haushaltsgesetzgeber für die vertraglich begründeten Ansprüche die notwendigen Mittel bereit zu stellen. Wenn der Staat sich privatrechtlicher Mittel zur Erfüllung seiner Aufgaben bedient und in diesem Zusammenhang arbeitsvertragliche Beziehungen eingeht, gelten die rechtsgeschäftlichen Grundsätze auch für ihn als Arbeitgeber (BVerfG 2. März 1993 - 1 BvR 1213/85 - BVerfGE 88, 103). Hierzu gehört auch der arbeitsrechtliche Gleichbehandlungsgrundsatz (ErfK/Schmidt 10. Aufl. Art. 3 GG Rn. 29).

Das Gleichbehandlungsgebot erstreckt sich andererseits jedoch nicht auf die Gleichbehandlung von Beamten einerseits und Arbeitnehmern andererseits, weil Beamte und Arbeitnehmer nicht in derselben Ordnung zu ihrem Dienstherrn bzw. Arbeitgeber stehen. Das Arbeitsverhältnis ist eine vertraglich begründete, privatrechtliche Beziehung, die auch durch Tarifverträge geregelt werden kann. Das Beamtenverhältnis dagegen stellt eine durch Verwaltungsakt begründete öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehung dar, die allgemein durch Gesetz geregelt wird (BAG 15. November 2005 - 9 AZR 209/05 - Rn. 41 mwN, AP BAT § 50 Nr. 18).

d) Der Anwendbarkeit des nach alledem rechtsbegründenden arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatzes auf der Grundlage der generalisierenden Entscheidung des Bundeskanzleramtes aus den Jahren 1999 und 2003 und deren mehrfache Bestätigung in der Folgezeit steht auch nicht der Einwand entgegen, es habe sich hier nur um - vermeintlichen - Normvollzug gehandelt, der nach Erkenntnis des Fehlens einer rechtlichen Verpflichtung habe eingestellt werden können.

aa) Der arbeitsrechtliche Gleichbehandlungsgrundsatz führt grundsätzlich nicht dazu, dass ein Arbeitgeber, der fehlerhaft der Ansicht ist, eine bestimmte, anderweitig geregelte Verpflichtung gegenüber seinen Arbeitnehmern zu erfüllen und deshalb entsprechende Leistungen erbringt, diese nach Erkenntnis des Fehlens einer solchen rechtlichen Verpflichtung für vergleichbare Arbeitnehmer gleichwohl weiter erbringen muss. Hier fehlt es an einer eigenständigen generalisierenden Entscheidung des Arbeitgebers. Der Arbeitgeber wird aus einer zu Unrecht angenommenen Leistungsverpflichtung nicht für die Zukunft verpflichtet. Er kann die Leistung nach Erkenntnis der zutreffenden Rechtslage grundsätzlich jederzeit einstellen. Stellt der Arbeitgeber in einer solchen Situation die rechtsgrundlos erbrachten Zahlungen ein und ergreift alle rechtlichen Möglichkeiten zur Korrektur seines Irrtums, zB die Rückforderung der bereits erbrachten Leistungen von den in der Vergangenheit begünstigten Arbeitnehmern, ist für die Anwendung des arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatzes kein Raum (BAG 26. November 1998 - 6 AZR 335/97 - BAGE 90, 219; 24. Juni 1999 - 6 AZR 639/97 - zu II 2 c der Gründe). Hat der Arbeitgeber jedoch in Kenntnis der Unwirksamkeit oder Nichtanwendbarkeit einer kollektiven Regelung Leistungen erbracht, handelt es sich nicht um Normvollzug (vgl. Schaub/Linck ArbR-Hdb. 13. Aufl. § 112 Rn. 17).

bb) Danach liegt ein Fall des - vermeintlichen - Normvollzugs und dessen Korrektur durch die Entscheidung vom 6. März 2006 hier nicht vor. Dagegen spricht zum einen, dass die Beklagte von Anfang an erkannt hat oder mindestens erkennen musste, dass sie nicht zur Anwendung des UmzugsTV auf den Umzug der Abteilung V des BND von Pullach nach Berlin verpflichtet war. Zum anderen ist die nachträgliche Gruppenbildung und Differenzierung nicht auf die Erkenntnis der Fehlerhaftigkeit einer bisherigen Leistung und deren beabsichtigter Korrektur gegründet.

(1) Dass die Verlagerung bestimmter Abteilungen des BND, darunter auch der Abteilung V, von Pullach nach Berlin nicht in einem für die Anwendung des UmzugsTV ausreichenden Zusammenhang zur Verlagerung des Parlaments- und Regierungssitzes von Bonn nach Berlin steht, ist oben dargelegt worden. Die Beklagte selbst ist auch nicht davon ausgegangen, dass ein solcher Zusammenhang zwingend besteht. Soweit sie sich in ihrem Vorbringen darauf berufen hat, dass ein solcher Zusammenhang bestanden habe und nun infolge Zeitablaufs nicht mehr gegeben sei, ist dies durch die oben unter II 2 b) aa) dargelegten Ausführungen widerlegt.

(2) Aber selbst wenn man davon ausgeht, dass die Beklagte sich in Verkennung der Rechtslage zur Anwendung des UmzugsTV auf die Angestellten der von der Umzugsentscheidung 2003 betroffenen Abteilung V aus rechtlichen Gründen gezwungen sah, ist ihre Begründung für die Aufgabe der Anwendung des UmzugsTV im März 2006 nicht die Korrektur einer bis dahin unbewusst fehlerhaften Rechtsanwendung, von der man nunmehr Abstand nimmt. Die Begründung stellt vielmehr tragend auf die schwierige Haushaltslage ab. Insofern ist auf die oa. Darlegungen unter II 2 b) bb) (2) (b) (cc) zu verweisen, insbesondere auf das Informationsschreiben der BND-Leitung vom 17. März 2006 an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des BND, in dem über die Entscheidung des Bundeskanzleramtes informiert wird, nach dessen Auffassung die weitere Anwendung des DBeglG und des UmzugsTV „zu vermeidbaren Mehraufwendungen (führe), die mit den haushaltspolitischen Notwendigkeiten nicht zu vereinbaren seien“. Im Übrigen hat die Beklagte irgendwelche Maßnahmen zur Korrektur des „rechtlichen Irrtums“ nicht vorgenommen, insbesondere nicht die Leistungen, die den Arbeitnehmern des BND, die vor dem 15. März 2006 umgezogen waren, erbracht worden sind, zurückgefordert.

e) Auch das von der Beklagten noch in der Berufungsbegründung angeführte Argument, ein Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst müsse davon ausgehen, dass sein öffentlicher Arbeitgeber nur die Leistungen gewähren wolle, zu denen er rechtlich verpflichtet sei und eine tarifwidrige betriebliche Übung könne sich grundsätzlich nicht bilden, greift nicht durch.

Zum einen handelt es sich dabei allenfalls um eine Auslegungsregel, die „im Zweifel“ anzuwenden ist und bei Vorliegen besonderer Anhaltspunkte gerade nicht gilt (vgl. nur BAG 11. Oktober 1995 - 5 AZR 802/94 - mwN, AP BGB § 611 Arbeitszeit Nr. 9 = EzA BGB § 242 Betriebliche Übung Nr. 33). Solche besonderen Anhaltspunkte liegen hier aber vor. Denn die Beklagte hat ihren unbedingten Willen, den Betroffenen der Vorabumzüge des BND Leistungen nach dem UmzugsTV zu gewähren, in mehrfacher Hinsicht zum Ausdruck gebracht und sie in mehreren Erlassen, zuletzt und zusammenfassend am 23. September 2004, geregelt.

Zum anderen ist diese Rechtsprechung vor allem am Beispiel der betrieblichen Übung entwickelt worden, die den Rückschluss aus einer mehrfachen gleichförmigen Leistungsgewährung auf einen Rechtsbindungswillen zur Begründung eines vertraglichen Anspruchs voraussetzt (vgl. nur BAG 20. September 2000 - 5 AZR 20/99 - AP BMT-G II § 8 Nr. 1; 29. Mai 2002 - 5 AZR 370/01 - ZTR 2002, 544; 18. August 1988 - 6 AZR 361/86 - BAGE 59, 224, 232 f.). Vorliegend aber handelt es sich um eine besondere, für einen nicht unmittelbar anwendbaren, aber ähnlichen Sachverhalt tariflich geregelte Leistung, die auf eine einmalige Situation zugeschnitten ist. Hier ist gerade nicht der Willenserklärungsinhalt mehrerer gleichförmiger Handlungen des Arbeitgebers zu ermitteln, sondern eine einzelne unmissverständliche und mehrfach dokumentierte Erklärung des Arbeitgebers nebst ebenso eindeutigen Umsetzungshandlungen zu werten. Auch sind die entsprechenden Leistungen für die bis zum 15. März 2006 umgezogenen ca. 1.000 Mitarbeiter der betreffenden Abteilungen des BND haushaltsrechtlich bewilligt und tatsächlich an die Betroffenen ausgekehrt worden, so dass aus Sicht der in den entsprechenden „Anwendungsbereich“ der Entscheidung fallenden Arbeitnehmer kein Zweifel an dem unbedingten Willen der Beklagten aufkommen konnte, die Leistungen nach dem UmzugsTV für die Abteilungen III und V in jedem Falle zu gewähren.

C. Die Kosten der erfolglosen Revision hat die Beklagte als unterlegene Rechtsmittelführerin zu tragen (§ 97 Abs. 1 ZPO).