Entscheidungsdatum: 26.01.2012
1. Zuständig für den Widerruf der Betrauung mit den Aufgaben eines Prüfingenieurs nach der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung ist diejenige anerkannte Überwachungsorganisation, die die Betrauung ausgesprochen hat, solange der Prüfingenieur keiner anderen Überwachungsorganisation angehört.
2. Die Anerkennungsbehörde des Landes muss dem Widerruf nicht zustimmen.
Der Kläger wendet sich gegen den Widerruf seiner Betrauung mit den Aufgaben eines Prüfingenieurs nach der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO).
Die Beklagte ist eine nach dieser Verordnung anerkannte Überwachungsorganisation in der Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung. Sie schloss mit dem Kläger ab 1997 mehrfach Partnerschafts- und andere Verträge über eine Zusammenarbeit und betraute ihn - mit Zustimmung der jeweiligen Aufsichtsbehörde des Landes - als Prüfingenieur mit Fahrzeuguntersuchungen in den Ländern Rheinland-Pfalz, Hessen und Baden-Württemberg. Nachdem die Beklagte Informationen erhalten hatte, dass es beim Kläger im Rahmen seiner Gutachtertätigkeit zu Unregelmäßigkeiten gekommen sei, widerrief sie dessen Betrauung mit Bescheid vom 1. Februar 2008 wegen Unzuverlässigkeit und kündigte später auch den mit ihm geschlossenen Partnerschaftsvertrag.
Nach erfolglosem Vorverfahren hat das Verwaltungsgericht den Widerrufsbescheid mit Urteil vom 7. Dezember 2009 aufgehoben. Zum Widerruf nach § 49 VwVfG sei nicht die Beklagte, sondern die jeweilige Aufsichtsbehörde befugt. Wenn man dies anders sehe, fehle jedenfalls die erforderliche Zustimmung der Aufsichtsbehörde.
Das Oberverwaltungsgericht hat diese Entscheidung mit Urteil vom 28. Juni 2010 aufgehoben und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen. Zuständig für den Widerruf sei nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen die Behörde, die für die Betrauung zuständig sei, hier die Beklagte. Etwas anderes ergebe sich weder aus § 68 StVZO, der durch die speziellere Regelung in Nr. 3 der Anlage VIIIb zu § 29 StVZO verdrängt werde, noch aus Nr. 5 dieser Anlage, der nur den Widerruf der Bestellung des technischen Leiters der Überwachungsorganisation und seines Vertreters regele. Nach dem Zweck des Beteiligungsrechts bedürfe der Widerruf, anders als die ursprüngliche Betrauung, auch nicht der Zustimmung durch die Aufsichtsbehörde. Abgesehen davon hätten die zuständigen Ministerien nachträglich zugestimmt. Das Verwaltungsgericht, das den Widerruf zu Unrecht aus formalen Gründen aufgehoben habe, müsse daher in tatsächlicher Hinsicht klären, ob die Vorwürfe gegen den Kläger zuträfen.
Mit der Revision verfolgt der Kläger seine Auffassung weiter, eine Überwachungsorganisation wie die Beklagte sei für den Widerruf der Betrauung nicht zuständig. Dies hätte ausdrücklich geregelt werden müssen; der vom Oberverwaltungsgericht herangezogene allgemeine Grundsatz genüge nicht. Eine Zuständigkeitsbestimmung zugunsten der Überwachungsorganisation fehle aber sowohl im Verwaltungsverfahrensgesetz wie in der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung. Deren Anlage VIIIb regele die Befugnis zum Widerruf nur für den technischen Leiter der Organisation, nicht aber für Prüfingenieure. Der Verordnungsgeber verfolge nicht die vom Berufungsgericht angenommene Absicht, die rechtlichen Beziehungen zwischen den Organisationen und ihren Prüfingenieuren von unmittelbarer staatlicher Einflussnahme frei zu halten. Unzutreffend sei auch die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, es sei keine Zustimmung erforderlich. Der Widerruf sei in dieser Hinsicht genauso zu behandeln wie die Betrauung, bei der die Anerkennungsbehörde ihre Zustimmung erteilen müsse. Der Mangel fehlender ursprünglicher Zustimmung habe nicht durch ihre nachträgliche Erteilung geheilt werden können.
Der Vertreter des Bundesinteresses hält das angegriffene Urteil für zutreffend und weist darauf hin, dass die Beklagte als Beliehene selbst Behörde sei und die von ihr erlassenen Verwaltungsakte im Rahmen des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts widerrufen könne. Der Widerruf sei nicht an die Zustimmung der Anerkennungsbehörde gebunden. Daran ändere nichts, dass die Betrauung für den Kläger positiv, der Widerruf hingegen negativ sei. Zweck der Zustimmung sei nicht der Schutz der Prüfer vor wirtschaftlichen Nachteilen, sondern die Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung. Der Verordnungsgeber habe die Kontroll- und Eingriffsbefugnisse der Aufsichtsbehörde für ausreichend erachtet und deshalb kein Zustimmungserfordernis für den Entzug der Betrauung vorgesehen.
Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
Das Berufungsgericht hat zutreffend angenommen, dass die Beklagte für den Widerruf zuständig war (1.) und dass sie dabei keiner Zustimmung einer übergeordneten Behörde bedurfte (2.).
Die Ermächtigungsgrundlage für den Widerruf einer Betrauung mit den Aufgaben eines Prüfingenieurs nach der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung ist dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Landes zu entnehmen, dessen Behörde den Widerruf verfügt hat (§ 1 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes <VwVfG>). Die Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung, auf deren Grundlage die Betrauung ausgesprochen wird, enthält insofern keine Sonderregelung. Die Anlage VIIIb zur Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (BGBl I 2002 S. 3580) in der bei Erlass des Widerspruchsbescheides geltenden Fassung vom 25. September 2008 (BGBl I S. 1878) regelt lediglich materielle Voraussetzungen für den Widerruf der Bestellung des technischen Leiters der Überwachungsorganisation und seines Vertreters (Nr. 5) sowie für den Widerruf der Anerkennung der Überwachungsorganisation selbst (Nr. 8). Sie setzt damit erkennbar voraus, dass der Widerruf seine materiell-rechtliche Grundlage im allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht findet.
Dementsprechend ist der Widerruf wegen Unzuverlässigkeit eines Prüfingenieurs auf das Verwaltungsverfahrensrecht desjenigen Landes zu stützen, für das die Überwachungsorganisation gehandelt hat. Das sind hier die Länder Hessen, Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz, für welche die Beklagte als dort anerkannte Überwachungsorganisation den Kläger mit der Durchführung der Aufgaben eines Prüfingenieurs betraut hatte. Einschlägig ist damit § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der hessischen und baden-württembergischen Verwaltungsverfahrensgesetze sowie für Rheinland-Pfalz die entsprechende Bestimmung des Bundes, auf die § 1 des dortigen Landesverwaltungsverfahrensgesetzes verweist. Diese Vorschriften sind gemäß § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO revisibel, weil sie im Wortlaut mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes übereinstimmen. Die im Revisionsverfahren zu klärende Frage entscheidet sich aber nach Maßgabe der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung, also nach Bundesrecht.
1. Die Beklagte war für den Widerruf sachlich zuständig.
a) Die Zuständigkeit für den Widerruf eines Verwaltungsaktes richtet sich in erster Linie nach den Zuständigkeitsregelungen des anzuwendenden Fachrechts. Lässt sich diesem keine hinreichend klare Aussage entnehmen, ist auf allgemeine verwaltungsverfahrensrechtliche Grundsätze zurückzugreifen. Danach hat über die Aufhebung eines Verwaltungsaktes diejenige Behörde zu befinden, die zum Zeitpunkt der Aufhebungsentscheidung für den Erlass des aufzuhebenden Verwaltungsaktes sachlich zuständig wäre (stRspr, vgl. Urteile vom 20. Dezember 1999 - BVerwG 7 C 42.98 - BVerwGE 110, 226 = juris Rn. 14, 16 = Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 97 und vom 18. April 1991 - BVerwG 6 C 20.89 - BVerwGE 88, 130 <133> m.w.N.).
b) Für die in Rede stehende Betrauung enthalten weder das Verwaltungsverfahrensrecht der Länder noch das Straßenverkehrsrecht des Bundes eine ausdrückliche Zuständigkeitsregelung. Allerdings lässt sich dem Regelungskomplex über die Anerkennung von Überwachungsorganisationen nach der genannten Anlage VIIIb zur Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung hinreichend klar entnehmen, dass der Erlass eines Verwaltungsaktes nach dieser Anlage und dessen Widerruf grundsätzlich in derselben Hand liegen sollen. Dies wird in den Widerrufsbestimmungen der Anlage deutlich. Nr. 5 Satz 5 setzt als selbstverständlich voraus, dass die Bestellung des technischen Leiters und seines Vertreters von derjenigen Überwachungsorganisation zu widerrufen ist, die diese Personen bestellt hat. Im gleichen Sinne bestimmt Nr. 8 der Anlage sogar ausdrücklich die Zuständigkeit der Anerkennungsbehörde für den Widerruf einer von ihr ausgesprochenen Anerkennung. Das entspricht nicht nur dem in der Rechtsprechung entwickelten Grundsatz, sondern vor allem der Regelungsabsicht der Verordnung, die rechtlichen Beziehungen zwischen den Überwachungsorganisationen und ihren Prüfingenieuren von direkter staatlicher Einflussnahme so weit wie möglich frei zu halten. Das Berufungsgericht hat es zu Recht als Beleg dieser Absicht angesehen, dass die Befugnisse gegenüber den Prüfingenieuren bei dem technischen Leiter der Überwachungsorganisationen konzentriert sind und sich die Anerkennungsbehörde auf Befugnisse im Verhältnis zur Organisation beschränken muss. Dieses Verständnis entspricht auch der in den Erläuterungen der Anerkennungsrichtlinie für Überwachungsorganisationen des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Wohnungswesen vom 5. Juni 2009 (VkBl S. 364) zum Ausdruck kommenden Verwaltungspraxis.
2. Die Anerkennungsbehörden der Länder mussten dem Widerruf nicht zustimmen. Es bedarf daher keiner Erörterung, ob nach dem Rechtsgedanken des § 184 BGB nachträgliche Zustimmungen - die hier erteilt wurden - möglich sind oder ob der Mangel fehlender vorheriger Zustimmung geheilt werden könnte (vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG).
Die Anlage VIIIb begründet Zustimmungserfordernisse durch die zuständige Anerkennungsbehörde (Nr. 1 der Anlage) als Voraussetzung nur für die Betrauung von Prüfingenieuren mit bestimmten Untersuchungen und Abnahmen (Nr. 3.7 und Nr. 4.1.3). Daraus lässt sich nicht folgern, dass Entsprechendes für den Widerruf als actus contrarius gelten müsse, wie der Kläger meint. Für andere als die ausdrücklich vorgesehenen Fälle ließe sich ein Zustimmungserfordernis nur durch erweiternde Auslegung oder Analogie rechtfertigen. Dafür besteht kein Anlass. Die Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung verfolgt nicht die Absicht, den Anerkennungsbehörden ein umfassendes Mitwirkungsrecht bei Betrauungen einzuräumen. Das ergibt sich schon aus der genannten Intention, die staatliche Einflussnahme auf die Rechtsbeziehungen zwischen Überwachungsorganisationen und ihren Ingenieuren auf das Notwendige zu beschränken. Demgemäß sieht die Anlage VIIIb sogar dort, wo sie einen Widerruf durch die Überwachungsorganisation regelt, kein Zustimmungserfordernis vor (vgl. Nr. 5). Vor allem aber gebietet der Zweck der Zustimmung keine Mitwirkung am Widerruf von Betrauungen, wie das Berufungsgericht zutreffend herausstellt. Das Zustimmungserfordernis bei der Betrauung soll eine staatliche Überprüfung der Eignung und Zuverlässigkeit solcher Personen ermöglichen, die als Prüfingenieure mit Außenwirkung hoheitlich tätig werden. Entfällt diese Tätigkeit - etwa durch den Widerruf der Betrauung -, so besteht kein gleichartiges staatliches Interesse; denn dieses wird durch die Gemeinwohlbelange einer funktionierenden Fahrzeugüberwachung begründet und nicht durch private Interessen des betrauten Prüfingenieurs an einer Kontrolle der Überwachungsorganisation. Daher lässt sich eine umfassende Mitwirkung der Anerkennungsbehörde nicht dadurch rechtfertigen, dass ein Prüfingenieur durch den Widerruf in seiner beruflichen Sphäre beeinträchtigt wird. Insofern gilt nichts anderes als bei der Ablehnung einer erstrebten Betrauung, für die ebenfalls kein Zustimmungserfordernis vorgesehen ist.
3. Das Berufungsgericht war auch gemäß § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zur Zurückverweisung berechtigt.
Nach dieser Vorschrift darf das Berufungsgericht zurückverweisen, wenn das Verwaltungsgericht noch nicht in der Sache selbst entschieden hat. Unmittelbar werden damit Fälle erfasst, in denen das Verwaltungsgericht keine Sachentscheidung über einen Streitgegenstandsteil getroffen hat, sei es, dass das Gericht ein Prozessurteil erlassen oder aus anderen Gründen (wie Fehldeutung des Klageziels) das Klagebegehren nicht oder nur teilweise beschieden hat (z.B. Happ, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 130 Rn. 12 m.w.N.).
Um einen solchen Fall handelt es sich hier nicht. Das Verwaltungsgericht hat das Begehren - Aufhebung des Widerrufsbescheides und des dazu ergangenen Widerspruchsbescheides - in der Sache beschieden, den Widerrufsbescheid allerdings wegen angenommener formeller Rechtswidrigkeit der Widerrufsentscheidung aufgehoben. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist freilich eine sinngemäße Anwendung des § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO anerkannt, wenn das Verwaltungsgericht zum eigentlichen Gegenstand des Streites deshalb nicht vorgedrungen ist, weil es in einer rechtlichen Vorfrage die Weiche falsch gestellt und sich infolgedessen den Zugang zum Kern des Streites versperrt hat (Urteil vom 26. Mai 1971 - BVerwG 6 C 39.68 - BVerwGE 38, 139 <146> = Buchholz 232 § 86 BBG Nr. 3; Beschluss vom 27. November 1981 - BVerwG 8 B 189.81 - NVwZ 1982, 500 = Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 44). In einem solchen Fall überschreitet die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, die Sache zurückzuverweisen, statt gemäß § 130 Abs. 1 VwGO selbst aufzuklären und in der Sache zu entscheiden, jedenfalls dann in der Regel nicht die Grenzen des in § 130 Abs. 2 VwGO eingeräumten Ermessens, wenn die Beteiligten, wie hier, die Zurückverweisung übereinstimmend beantragt haben.
Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass es auf das Vorliegen von Widerrufsgründen nicht ankommen dürfte, wenn der Kläger der Organisation der Beklagten im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt bereits nicht mehr angehört haben sollte. In diesem Falle dürfte sich die Betrauung erledigt haben (§ 43 Abs. 2 VwVfG), weil die mit ihr verbundenen Aufgaben ausschließlich von in eine anerkannte Überwachungsorganisation eingebundenen Personen wahrgenommen werden dürfen (Nr. 3 der Anlage VIIIb). Einem Widerruf käme in einem solchen Fall lediglich klarstellende Bedeutung zu.