BVerwG 17.03.2016 - 3 C 4/15

Die Beteiligten streiten nach der Rückforderung von Mutterkuhprämien noch über einen Teil der Zinsen.

Die Klägerin, eine im Jahr 2007 aufgehobene Gesellschaft bürgerlichen Rechts, erhielt unter anderem für die Wirtschaftsjahre 1994/95 bis 1997/98 Mutterkuhprämien. Die Bewilligungen für die genannten Jahre wurden mit Bescheid vom 9. April 2003 aufgehoben und die Mutterkuhprämien nebst Zinsen seit der Auszahlung zurückgefordert. Zur Begründung führte die Beklagte aus, bei Vor-Ort-Kontrollen sei festgestellt worden, dass der Betrieb der Klägerin mit dem Betrieb des Sohnes eine organisatorische und wirtschaftliche Einheit gebildet habe. Die Milchreferenzmenge, über die der Sohn und damit der Gesamtbetrieb verfügt habe, schließe die Gewährung von Mutterkuhprämien aus. Der Bescheid wurde mit Ausnahme der Zinsforderung für die Zeit vor 1999 nach erfolgloser Klage bestandskräftig. Das Oberverwaltungsgericht stützte sich in seinem Berufungsurteil vom 20. Dezember 2011 (10 LC 190/07) nicht auf die Betriebseinheit, sondern darauf, dass nicht der Klägerin, sondern deren Gesellschafter Herrn A. die Mutterkuhprämienansprüche zugeteilt gewesen seien. Entsprechend seien die Mutterkuhprämien zu Unrecht bewilligt worden.

Über die Frage, ob der Betrieb der Klägerin mit dem Betrieb des Sohnes eine Einheit gebildet habe, entschied das Oberverwaltungsgericht in einem Verfahren des Sohnes (Urteil vom 17. Januar 2012 - 10 LC 189/07). Es vermochte einen einheitlichen Betrieb nicht festzustellen und ging deshalb nach der Beweislastregelung des § 11 Marktorganisationsgesetz davon aus, dass vor 1999 kein einheitlicher Betrieb bestanden habe.

Die Klage gegen den Bescheid vom 9. April 2003 ist auch hinsichtlich der verbliebenen Zinsen für die Zeit vor 1999 zunächst ohne Erfolg geblieben. Nach Abtrennung und Aussetzung des Verfahrens hat das Oberverwaltungsgericht jedoch ihr und der diesbezüglichen Berufung stattgegeben, weil sich die Klägerin zu Recht auf Verjährung berufe. Nach Art. 14 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 3887/92 seien zu Unrecht bezahlte Beträge zu verzinsen. Die Klägerin könne sich nicht auf einen Irrtum der Behörde berufen, denn selbst wenn ein Behördenirrtum vorgelegen hätte, hätte sie diesen billigerweise erkennen können. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Nachfolgeregelung des Art. 49 Abs. 1 und 3 VO (EG) Nr. 2419/2001. Diese Vorschrift, nach der die Verzinsung erst mit Übermittlung des Rückforderungsbescheids beginne, gelte nicht, weil die Rückforderung keine Sanktion sei und damit das Günstigkeitsprinzip des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 nicht zum Zuge komme. Die noch streitige Zinsforderung sei jedoch verjährt. Die Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 enthalte keine Regelungen zur Verjährung. Die Verjährungsvorschriften des Art. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 seien auf Zinsforderungen nicht anzuwenden, auch wenn diese dem Grunde nach auf Unionsrecht beruhten. Maßgeblich sei das nationale Recht und damit § 197 BGB a.F. Daraus folge eine vierjährige Verjährungsfrist, die für die Zinsforderungen, die vor 1999 entstanden seien, Ende 2002 und damit vor Erlass des Bescheides vom 9. April 2003 abgelaufen sei.

Die Beklagte begründet ihre vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision damit, dass nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die allgemeinen Verjährungsregelungen des Art. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 anwendbar seien.

Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Revision der Beklagten ist nicht begründet. Das Urteil ist unabhängig von der Frage der Verjährung im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, dass ein Zinsanspruch für den Zeitraum von der Auszahlung der Mutterkuhprämien bis zum Jahresende 1998 nach Art. 14 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 3887/92 entstanden und nicht gemäß Art. 14 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EWG) Nr. 3887/92 ausgeschlossen, aber auf der Grundlage nationalen Rechts verjährt sei. Die der Verneinung des Ausschlussgrundes zugrunde liegende Auslegung des Art. 14 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EWG) Nr. 3887/92 ist mit Bundesrecht nicht vereinbar. Bei richtiger Auslegung dieser Vorschrift braucht die Klägerin Zinsen auf die Rückforderung der Mutterkuhprämien nicht zu zahlen.

1. Unionsrechtliche Grundlage der Zinsforderung ist Art. 14 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 391 S. 36) in der Fassung von Art. 1 Nr. 7 der Änderungsverordnung (EG) Nr. 1678/98 der Kommission vom 29. Juli 1998 (ABl. L 212 S. 23). Das folgt in zeitlicher Hinsicht für die hier streitigen Zinsen, die sich auf die Rückforderung von Mutterkuhprämien vorausgehender Zeiträume beziehen, aus der Regelung ihres Inkrafttretens (Art. 2 Abs. 1 VO Nr. 1678/98), die die Geltung der geänderten Vorschrift nicht auf bestimmte Bewilligungszeiträume beschränkt, wie dies für andere Bestimmungen geschehen ist (vgl. Art. 2 Abs. 2 und 3 VO Nr. 1678/98). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 (ABl. L 327 S. 11), die die Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 abgelöst hat. Sie gilt für Beihilfeanträge, die sich auf ab dem 1. Januar 2002 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen (Art. 54 Abs. 2 VO Nr. 2419/2001). Auch aus der mit der Änderungsverordnung (EG) Nr. 118/2004 der Kommission vom 23. Januar 2004 (ABl. L 17 S. 7) eingefügten Regelung über die Anwendung der Verjährungsregelungen des Art. 49 Abs. 5 VO (EG) Nr. 2419/2001 auf Rückforderungen betreffend frühere Beihilfeanträge ergibt sich nichts anderes, weil die Klägerin vor dem 1. Februar 2004 den Rückforderungsbescheid erhalten hat (Art. 52a VO Nr. 2419/2001). Davon ist auch das Oberverwaltungsgericht ausgegangen.

Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht auch den Grundsatz der Geltung der milderen Sanktionsnorm (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 312 S. 1) und damit Art. 49 Abs. 3 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 nicht angewandt, wonach Zinsen erst ab Übermittlung des Rückforderungsbescheids berechnet werden. Denn dieser Grundsatz gilt nur für Sanktionen, nicht hingegen für eine verwaltungsrechtliche Maßnahme (vgl. EuGH, Urteil vom 4. Mai 2006 - C-286/05 [ECLI:EU:C:2006:296], Haug - Rn. 18, 24), um die es bei der hier in Rede stehenden Rückforderung von zu Unrecht bewilligten Prämien geht. Das wird auch von den Beteiligten nicht in Frage gestellt.

2. Nach Art. 14 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 3887/92 ist der Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen verpflichtet, diese zuzüglich Zinsen zurückzuzahlen. Die Verpflichtung zur Zurückzahlung der Beträge ist Grundlage der Zinspflicht; sie ist eine akzessorische Nebenforderung zu ihr. Mit dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 20. Dezember 2011 (10 LC 190/07) steht rechtskräftig fest, dass der Klägerin für die Wirtschaftsjahre 1994/95 bis 1997/98 zu Unrecht Mutterkuhprämien bewilligt wurden und sie zur Zurückzahlung verpflichtet ist. Das ist für die hier noch streitigen Zinsen vorgreiflich, so dass der Senat insoweit gebunden ist (§ 121 VwGO).

Das Oberverwaltungsgericht hat in seinem rechtskräftigen Urteil darauf abgestellt, der Klägerin seien die Mutterkuhprämien zu Unrecht gewährt worden, weil ihr keine Mutterkuhprämienansprüche zugeteilt gewesen seien. Der Zuteilungsbescheid vom 12. August 1993 sei an ihren Gesellschafter, Herrn A. gerichtet gewesen. Er sei nicht nur Bekanntgabeadressat, sondern Regelungsadressat des Bescheids, was sich aus der Adressierung und den auf ihn bezogenen Formulierungen des Zuteilungsbescheides sowie des zugrunde liegenden Antrags ergebe (UA S. 13). Mit dem ebenfalls festgestellten Umstand, dass der landwirtschaftliche Betrieb bereits seit 1. Oktober 1988 durch die Klägerin als Gesellschaft bürgerlichen Rechts geführt wurde und mit der Möglichkeit, Herrn A. als Vertreter der Klägerin zu betrachten, hat es sich nicht weiter auseinandergesetzt. Es hat aber zugleich festgestellt, die Rechtsvorgängerin der Beklagten sei davon ausgegangen, dass die Prämienansprüche der Klägerin zugeteilt seien.

3. Die Zinspflicht ist jedoch entgegen dem Berufungsurteil ausgeschlossen, weil die zu Unrecht erfolgte Zahlung von Mutterkuhprämien auf einen Irrtum der zuständigen Behörde zurückzuführen ist (Art. 14 Abs. 3 Unterabs. 3 VO Nr. 3887/92).

Das Oberverwaltungsgericht hat letztlich offen gelassen, ob ein Behördenirrtum gegeben ist. Es hat sich darauf gestützt, dass die Klägerin gegebenenfalls den Irrtum der Behörde billigerweise habe erkennen können. Dabei verweist es auf sein Urteil vom 20. Dezember 2011 (10 LC 190/07), in dem es die in dem Bescheid vom 9. April 2003 für die Zeit ab 1999 festgesetzten Zinsen bestätigt hat. Dieses Urteil bindet diesbezüglich jedoch nicht, denn der rechtskräftig festgestellte Zinsanspruch stellt wegen seines ihm zugrunde liegenden Zeitraums einen gesonderten, im Verfahren abgetrennten Streitgegenstand dar, der für die hier noch streitigen Zinsen nicht vorgreiflich ist (§ 121 VwGO).

a) Dem Urteil liegt der Rechtssatz zugrunde, der Fortfall der Zinspflicht bei einem Behördenirrtum stehe nach Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92 unter dem Vorbehalt, dass dieser Irrtum von dem Empfänger der Leistung billigerweise nicht habe erkannt werden können. Diese Rückausnahme ist mit Bundesrecht nicht vereinbar.

Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92 in seiner ursprünglichen Fassung enthielt eine solche Rückausnahme nicht. Der Behördenirrtum war damals in Absatz 1 Unterabsatz 3 geregelt. Zinsen brauchten nicht gezahlt zu werden, wenn die zu Unrecht erfolgten Zahlungen auf einem Irrtum der Behörde beruhten. Die Irrtumsregelung für Zinsen wurde inhaltsgleich in Art. 14 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EWG) Nr. 3887/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1678/98 übernommen. Die Regelung besagt weiterhin, dass im Falle von Zahlungen, die auf einen Irrtum der Behörde zurückzuführen sind, keine Zinsen zu entrichten sind. Mit der Änderungsverordnung wurde allerdings eine zusätzliche Vertrauensschutzregelung geschaffen. Art. 14 Abs. 4 Unterabs. 1 VO (EWG) Nr. 3887/92 sieht vor, dass die Verpflichtung zur "Rückzahlung gemäß Absatz 1" nicht gilt, wenn die Zahlung auf einen Behördenirrtum zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber, der in gutem Glauben gehandelt und alle Bestimmungen der geltenden Verordnung eingehalten hat, billigerweise nicht erkannt werden konnte. Die Änderungsverordnung hat also den Ausschlussgrund des Behördenirrtums auf die Rückforderung der zu Unrecht gezahlten Beträge erstreckt, ihn aber zugleich durch eine Rückausnahme eingeschränkt. Mit der Bezugnahme auf Art. 14 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 3887/92 könnten bei einer am Wortlaut orientierten Auslegung zwanglos auch Zinsen einbezogen sein. Bei einem solchen Verständnis verlöre die unverändert gebliebene, eigenständige Regelung für Zinsen jedoch ihren Sinn. Sie lässt sich nach der klaren Systematik nur als spezielle Regelung für Zinsen verstehen, die Betriebsinhaber gegenüber Zinsansprüchen weitergehend schützt als gegenüber der Rückforderung zu Unrecht erfolgter Zahlungen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Folgeregelung der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001. Die bisherige Sonderregelung für Zinsen ist zwar entfallen; zugleich wurde aber die Zinsregelung zugunsten der Betriebsinhaber grundlegend dahin geändert, dass Zinsen erst ab der Übermittlung des Rückforderungsbescheids geschuldet werden (Art. 49 Abs. 1, 3 und 4 VO Nr. 2419/2001).

Soweit sich das Berufungsurteil jenseits der Vorschrift auf allgemeine Grenzen des unionsrechtlichen Vertrauensschutzes beruft und darauf verweist, dass Vertrauensschutz nicht gegen eine klare gemeinschaftsrechtliche Bestimmung angeführt werden könne (OVG Lüneburg, Urteil vom 20. Dezember 2011 - 10 LC 190/07 - UA S. 19), geht es daran vorbei, dass sich diese Aussage in einem ganz anderen Zusammenhang gegen den Schutz von Vertrauen in eine Vertragsauslegung wendet, der eine klare unionsrechtliche Regelung entgegenstand (EuGH, Urteil vom 16. März 2006 - C-94/05 [ECLI:EU:C:2006:185], Emsland-Stärke GmbH - Rn. 26 ff., 61 - 63). Darum geht es hier jedoch nicht.

b) Die Bewilligungen der nach dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 20. Dezember 2011 (10 LC 190/07) trotz fehlender Prämienansprüche gewährten Mutterkuhprämien beruhen auf einem Irrtum der zuständigen Behörde, weshalb Zinsen nicht zu zahlen sind (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Der Irrtumsbegriff des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems ist gleichbedeutend mit dem Begriff des Fehlers und beschreibt die Ursache einer zu Unrecht gewährten Beihilfe. Die Zuordnung des Irrtums dient der Abgrenzung der Verantwortlichkeit für eine rechtswidrige Beihilfe. Soll ein Irrtum der zuständigen Behörde gegeben sein, so muss die Ursache der fehlerhaften Zahlung im Verantwortungsbereich der Behörde liegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. August 2009 - 3 C 15.08 - Buchholz 424.3 Förderungsmaßnahmen Nr. 10 Rn. 34 und vom 16. September 2015 - 3 C 11.14 - AUR 2016, 28 Rn. 16 = RdL 2016, 54 Rn. 16 sowie Beschluss vom 20. Dezember 2012 - 3 B 20.12 - Buchholz 451.505 Einzelne Stützungsregelungen Nr. 6 Rn. 10).

Das Oberverwaltungsgericht hat die Frage eines Behördenirrtums in dem angefochtenen Urteil nicht weiter vertieft, in seinem Urteil vom 20. Dezember 2011 (10 LC 190/07) jedoch ausgeführt, die Klägerin habe in ihren Anträgen unzutreffend angegeben, mit dem Bescheid vom 12. August 1993 seien ihr Prämienansprüche zugeteilt worden. Falsche Angaben seien grundsätzlich der Sphäre des Antragstellers zuzurechnen, der verpflichtet sei, von vornherein vollständige und richtige Angaben zu machen.

Dieser Ansatz führt hier jedoch nicht weiter. Richtig ist, dass es die Vielzahl der zu bearbeitenden Beihilfeanträge gebietet, das Verwaltungs- und Kontrollsystem effizient zu halten. Das integrierte System baut darauf auf, dass die von den Antragstellern zu machenden Angaben von vornherein richtig und vollständig sind, und setzt jenseits seiner Kontrollmechanismen auf die präventive Wirkung abschreckender Sanktionen. Weil eine Kontrolle aller Angaben nicht möglich ist und sich insbesondere Vor-Ort-Kontrollen auf eine begrenzte Zahl der Anträge beschränken müssen, ist die Richtigkeit der Antragsangaben von besonderer Bedeutung (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Mai 2002 - C-63/00 [ECLI:EU:C:2002:296], Schilling und Nehring - Rn. 34, 37). Darauf kommt es in vorliegendem Zusammenhang jedoch nicht entscheidend an.

Die Beklagte beziehungsweise ihre Rechtsvorgängerin hat nicht etwa auf die Antragsangaben vertraut und deshalb irrtümlich die Mutterkuhprämien bewilligt, was zweifellos in den Verantwortungsbereich der Klägerin fallen würde. Sie hat die Prämien vielmehr deshalb bewilligt, weil sie auf der Grundlage ihres eigenen Bescheids selbst davon überzeugt war, dass der Klägerin die erforderlichen Mutterkuhprämienansprüche zugeteilt gewesen seien. Das liegt in ihrer Sphäre.

Aus den Akten ergibt sich hierzu, dass das Vorliegen der Prämienansprüche bereits im Rahmen der Verwaltungskontrolle der Mutterkuhprämien 1994/95 überprüft wurde. In dem Vermerk über die Verwaltungskontrolle, die der Vorschusszahlung vorausging, hat der Kontrolleur der Beklagten die der Klägerin zustehenden Prämienansprüche mit der in dem Zuteilungsbescheid ausgewiesenen Zahl bestätigt. Entsprechendes lässt sich den Akten für die nachfolgenden Verwaltungskontrollen entnehmen. Darüber hinaus hat die Rechtsvorgängerin der Beklagten in einem an die Klägerin gerichteten Schreiben vom 25. April 1995 mitgeteilt, die Zahl ihrer Prämienansprüche bleibe durch den Bescheid vom 12. August 1993 festgelegt. Von diesen Umständen ist auch das Oberverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 20. Dezember 2011 (10 LC 190/07) ausgegangen und hat insoweit einen Irrtum der Rechtsvorgängerin der Beklagten angenommen (UA S. 13 f.). Dieser nach Auslegung des Oberverwaltungsgerichts bestehende Irrtum der Behörde lag auch dem Widerrufs- und Neuzuteilungsbescheid vom 8. Mai 2000 zugrunde, mit dem die Prämienansprüche der Klägerin neu festgesetzt wurden. Entsprechend hat die Beklagte auch im Zuge der Rückforderung selbst nicht geltend gemacht, der Klägerin seien keine Prämienansprüche zugeteilt gewesen.

c) Anders würde sich die Rechtslage allerdings darstellen, müsste mit dem Bescheid vom 9. April 2003 davon ausgegangen werden, dass die Klägerin mit dem Betrieb des Sohnes eine Einheit gebildet hat. Das hat das Oberverwaltungsgericht in dem Verfahren des Sohnes nach umfangreicher Beweiswürdigung nicht feststellen können. Es ist deshalb gemäß der Beweislastregelung des § 11 Marktorganisationsgesetz davon ausgegangen, dass vor 1999 - worauf es hier ankommt - ein einheitlicher Betrieb, der die Gewährung von Mutterkuhprämien ausgeschlossen hätte, nicht bestanden hat (Urteil vom 17. Januar 2012 - 10 LC 189/07 - UA S. 35 - 45). Der Senat legt dies auch in vorliegendem Verfahren zugrunde, womit sich die Beklagte einverstanden erklärt hat. Eine Zurückverweisung des Rechtsstreits zur weiteren Aufklärung ist daher nicht geboten.

4. Das Berufungsurteil erweist sich damit im Ergebnis als richtig, auch wenn es darauf abstellt, die Zinsen seien nach nationalem Recht verjährt. Der dabei tragende Rechtssatz, die Verjährungsregelungen der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 seien auf dem Grunde nach unionsrechtlich geschuldete Zinsen nicht anzuwenden, ist mit Bundesrecht im Sinne von § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nicht vereinbar. Dies hat der Senat in seinem Urteil vom 17. März 2016 in dem parallel verhandelten Verfahren 3 C 7.15 näher ausgeführt. Die Frage bedarf jedoch hier mangels Erheblichkeit keiner Vertiefung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.