BVerwG 28.06.2018 - 3 C 17/16

I

Die Beteiligten streiten über Gebühren für amtliche Schlachttier- und Fleischuntersuchungen. Der Rechtsstreit betrifft insbesondere die Frage, ob bei der Berechnung der Gebühren nur die Kosten für das Untersuchungspersonal im unmittelbaren und engen Sinne - also die Tierärzte und Fachassistenten - oder auch Kosten für das zur Verwaltungsabwicklung und Gebührenerhebung eingesetzte allgemeine Verwaltungspersonal berücksichtigt werden dürfen.

Der Kläger ist Inhaber einer Metzgerei in M. (Saarland), in der das beklagte Landesamt für Verbraucherschutz im Zeitraum von Januar 2013 bis Juli 2013 die amtlichen Fleischuntersuchungen durchgeführt hat. Mit insgesamt sieben Bescheiden legte der Beklagte hierfür Gebühren in Höhe von insgesamt 15 732,28 € fest. Die vom Kläger jeweils hiergegen eingelegten, nicht begründeten Widersprüche wies er durch Widerspruchsbescheid vom 15. Oktober 2013 unter Hinweis auf die in der saarländischen Fleischhygienegebührenverordnung festgelegten Gebührensätze zurück.

Mit seiner Klage begehrt der Kläger eine Aufhebung der Gebührenbescheide, soweit mit ihnen die unionsrechtlich angeordneten Mindestgebühren in Höhe von insgesamt 2 052 € überschritten werden. Er macht insbesondere geltend, die Rechtsgrundlage der Gebührenbescheide verstoße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und das Zitiergebot. Die Kalkulation sei fehlerhaft, weil sie betriebsspezifische Umstände nicht berücksichtige und allgemeine Verwaltungskosten angesetzt habe.

Die Klage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Zur Begründung hat das Berufungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, die Gebührenerhebung finde in den Vorschriften des Gesetzes über die Erhebung von Verwaltungs- und Benutzungsgebühren im Saarland eine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage. Soweit die Gebührenerhebung auf einen Unionsrechtsakt zurückgehe, sei die Bestimmung der Gebührenhöhe ausdrücklich an die Vorgaben des Unionsrechts gebunden. Diesen Anforderungen entspreche das als Anlage zur Fleischhygienegebührenverordnung erlassene Besondere Gebührenverzeichnis für amtliche Kontrollen im Rahmen des Fleischhygienerechts. Zu Recht und in Übereinstimmung mit den unionsrechtlichen Vorgaben sei bei der Gebührenkalkulation auch ein Personalkostenanteil für das außerhalb der eigentlichen Fleischbeschau mit der verwaltungsmäßigen und gebührenrechtlichen Abwicklung der Untersuchungen befasste Personal berücksichtigt worden.

Mit der vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision verfolgt der Kläger sein Begehren weiter.

II

Das Verfahren ist auszusetzen und gemäß Art. 267 Abs. 3 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV - eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABl. L 165 vom 30. April 2004 S. 1) einzuholen. Von der Beantwortung der Frage, ob bei den nach Art. 27 Abs. 2 und 4 i.V.m. Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 erhobenen Gebühren Kostenanteile für die Löhne und Gehälter des Personals berücksichtigt werden dürfen, das zur Verwaltungsabwicklung und Gebührenerhebung der durchgeführten amtlichen Kontrollen eingesetzt wird, hängt der Erfolg der Klage ab.

1. Die Gebührenerhebung des Beklagten steht in Einklang mit revisiblem nationalem Bundesrecht.

a) Nach der für das Bundesverwaltungsgericht im Revisionsverfahren bindenden Auslegung des nicht revisiblen Landesrechts durch das Berufungsgericht (§ 137 Abs. 1 VwGO) findet die vom Kläger angefochtene Gebührenerhebung ihre Grundlage in der Saarländischen Verordnung über den Erlass eines Besonderen Gebührenverzeichnisses für amtliche Kontrollen im Rahmen des Fleischhygienerechts vom 10. Dezember 2012 (Amtsbl. S. 1558). In der Anlage zu dieser Verordnung sind in Abhängigkeit von der Gesamtzahl der in Folge untersuchten Tiere differenzierte Gebührenwerte u.a. für Rinder (zwischen 10,39 € und 25,13 €) und Schweine (zwischen 7,88 € und 17,72 €) sowie für BSE-Untersuchungen (zwischen 22,33 € und 25,85 €) festgelegt.

Ziffer C des Gebührenverzeichnisses lautet:

"1. Das Landesamt für Verbraucherschutz berechnet unbeschadet der Nrn. 1.19 und 1.20 für Untersuchungen im Zusammenhang mit der Schlachttier- und Fleischuntersuchung in Schlachtbetrieben und der Fleischuntersuchung in Wildbearbeitungsbetrieben folgende Gebühren je Tier:

Für den Gebührenwert maßgeblich ist die Gesamtzahl der in Folge in einem Betrieb untersuchten Tiere.

...

1.19. Das Landesamt für Verbraucherschutz kann von den Gebühren nach Nrn. 1.1 bis 1.15 nach unten abweichen,

1.19.1 um den Interessen eines Betriebes mit geringem Durchsatz Rechnung zu tragen,

1.19.2 um traditionellen Methoden der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs Rechnung zu tragen,

1.19.3 um den Erfordernissen von Betrieben in Regionen in schwieriger geographischer Lage Rechnung zu tragen.

..."

Die Gebührentatbestände basieren ausweislich der im Gerichtsverfahren vorgelegten Kalkulation des Beklagten auf der stückbezogenen Vergütung nach dem Tarifvertrag zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Beschäftigten in der Fleischuntersuchung der Länder und einem Aufschlag in Höhe von 78 % der stückbezogenen Vergütung, mit dem weitere Kostenfaktoren in Ansatz gebracht werden. Der Aufschlag ist anhand von für die Jahre 2009 bis 2011 ermittelten Durchschnittswerten berechnet worden. Er setzt sich aus einem Personalkostenzuschlag in Höhe von 27 % für Urlaubs- und Krankengeld sowie den Arbeitgeberanteil für Renten- und Arbeitslosenversicherung des die Fleischbeschau durchführenden Personals und einem Verwaltungskostenzuschlag in Höhe von 51 % für die Personalkosten des Verwaltungspersonals und der Kuriere, die Fahrtkosten der Kuriere sowie die Wegstreckenentschädigung für das Fleischbeschaupersonal zusammen.

Die in Ansatz gebrachten Pauschalgebühren berücksichtigen damit nicht nur die Personalkosten der unmittelbar mit der "technischen" Durchführung der Untersuchungen befassten Kontrolleure, sondern auch diejenigen des Personals, das die durch die amtlichen Kontrollen entstehenden Folgetätigkeiten der verwaltungsmäßigen Abwicklung und Gebührenerhebung versieht.

b) Diese Gebührenerhebung findet in § 5 Abs. 2 und § 6 Abs. 3 und 4 des Gesetzes über die Erhebung von Verwaltungs- und Benutzungsgebühren im Saarland vom 24. Juni 1964 in der Fassung des Gesetzes vom 15. Februar 2006 (Amtsbl. S. 474, 530) i.V.m. § 4 des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 16. Juli 1997 in der Fassung des Gesetzes vom 18. November 2010 (Amtsbl. S. 1420) eine gesetzliche Grundlage, die den auch für landesgesetzliche Verordnungsermächtigungen geltenden Bestimmtheitsanforderungen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 56 m.w.N.) genügt. Es begegnet keinen Bedenken, dass der Gesetzgeber die verbleibenden Einzelheiten der Gebührenbemessung - einschließlich der Entscheidung, ob und gegebenenfalls wie von der unionsrechtlich eingeräumten Möglichkeit, von den Pauschalgebühren abzuweichen (vgl. Art. 27 Abs. 4 Buchst. b der Verordnung Nr. 882/2004), Gebrauch gemacht werden soll - dem Verordnungsgeber überlassen hat (BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 - 3 C 7.12 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 33 Rn. 13 zur Vorgängerrichtlinie 85/73/EWG).

Gegen das Zitiergebot aus Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG verstößt die Gebührenverordnung schon deshalb nicht, weil es sich nicht auf die unionsrechtlichen Vorgaben erstreckt (BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. April 2010 - 2 BvR 871/04 u.a. - BVerfGK 17, 273 <290>); zum Anderen wäre den Anforderungen mit der hier vorliegenden Benennung im Vorspruch der streitigen Rechtsverordnung Genüge getan (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Oktober 1966 - 2 BvR 386/63 u.a. - BVerfGE 20, 283 <292>).

2. Der Rechtsstreit wirft aber die Frage auf, ob der Gebührenansatz auch mit dem Unionsrecht vereinbar ist.

a) Nach Art. 27 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 können die Mitgliedstaaten Gebühren oder Kostenbeiträge zur Deckung der Kosten erheben, die durch die amtlichen Kontrollen entstehen. Bezüglich der in Anhang IV Abschnitt A und Anhang V Abschnitt A genannten Tätigkeiten - zu denen die streitgegenständlichen amtlichen Fleischuntersuchungen zählen - sind gemäß Art. 27 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 zwingend Gebühren zu erheben. Diese dürfen einerseits nicht niedriger sein als die in Anhang IV Abschnitt B und Anhang V Abschnitt B angegebenen Mindestbeträge (Art. 27 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung Nr. 882/2004). Sie können entweder in Höhe dieser Mindestbeträge erhoben oder auf der Grundlage der von der zuständigen Behörde während eines bestimmten Zeitraums getragenen Kosten als Pauschale festgesetzt werden (Art. 27 Abs. 4 Buchst. b der Verordnung Nr. 882/2004). Dabei sind die in Art. 27 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 aufgeführten unternehmensspezifischen Besonderheiten zu berücksichtigen.

Die Gebühren dürfen andererseits aber auch nicht höher sein als die von der zuständigen Behörde getragenen Kosten in Bezug auf die Ausgaben gemäß Anhang VI (Art. 27 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 882/2004). Nach Anhang VI sind bei der Berechnung ausschließlich (vgl. Art. 27 Abs. 10 der Verordnung Nr. 882/2004) folgende Kriterien zu berücksichtigen: Löhne und Gehälter des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals (1.), Kosten für das für die amtlichen Kontrollen eingesetzte Personal, einschließlich der Kosten für Anlagen, Hilfsmittel, Ausrüstung und Schulung sowie der Reise- und Nebenkosten (2.) und Kosten für Probenahme und Laboruntersuchung (3.).

Die vom Beklagten in Ansatz gebrachten Personalkosten für das Untersuchungspersonal (Anhang VI Nr. 1 der Verordnung Nr. 882/2004), dessen Reisekosten (Anhang VI Nr. 2 der Verordnung Nr. 882/2004) sowie die für den Probentransport entstehenden Kosten (Anhang VI Nr. 3 der Verordnung Nr. 882/2004) können bei der Gebührenerhebung danach berücksichtigt werden.

Nach der bisherigen Rechtsprechung des erkennenden Senats folgt aus Anhang VI Nr. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 darüber hinaus, dass bei der Gebührenerhebung auch die Kosten berücksichtigt werden dürfen, die der zuständigen Behörde durch die verwaltungsmäßige Erfassung und Abwicklung der amtlichen Kontrollen einschließlich der Gebührenerhebung entstehen (BVerwG, Urteile vom 26. April 2012 - 3 C 20.11 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 31 Rn. 26 und vom 25. April 2013 - 3 C 1.12 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 32 Rn. 14 ff.).

Hierzu gehören einerseits die für die Gebührenberechnung und -erhebung entstehenden Personalkostenanteile. Denn die Gebührenerhebung ist nach Art. 27 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 obligatorisch und damit notwendigerweise durch die amtlichen Kontrollen verursacht. Dies gilt unabhängig davon, ob diese Aufgabe vom Untersuchungspersonal selbst durchgeführt wird oder die Tätigkeit - wie im vorliegenden Fall - durch Personal der allgemeinen Verwaltung der zuständigen Behörde erbracht wird.

Zu den Kosten der zuständigen Behörde gehören andererseits auch die Personalkostenanteile der Verwaltungsstelle, die die Abrechnungen - für Lohn oder Gehalt, Reise- und sonstige Nebenkosten - für die amtlichen Tierärzte und Fachassistenten und die Abwicklung der übrigen Kostenpositionen vornimmt. Bei all diesen Positionen handelt es sich um Kosten, die den Mitgliedstaaten aus der Durchführung der Kontrollen in den Unternehmen des Lebensmittelsektors tatsächlich entstehen (vgl. EuGH, Urteil vom 26. Juli 2017 - C-519/16 [ECLI:EU:C:2017:601], Superfoz - Rn. 33).

Diese Auffassung stützt sich zunächst auf den Entstehungszusammenhang der Vorschriften mit Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. des Art. 1 i.V.m. dem Anhang der Richtlinie 96/43/EG des Rates vom 26. Juni 1996 (ABl. L 162 S. 1), unter dessen Geltung auch allgemeine Verwaltungskosten bei der Gebührenkalkulation ansatzfähig waren (vgl. hierzu Protokollerklärung des Agrarrates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 24. Januar 1989, Bundesanzeiger Nr. 37/1989, S. 901). Denn die Vorgaben für die Gebührenberechnung in Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 knüpfen an die Bestimmungen aus Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 85/73/EWG an und führen deren Regelungsgehalt fort. Es ist daher nicht erkennbar, dass der Umfang der anrechenbaren Kostenbestandteile durch die Nachfolgeregelung in Art. 27 Abs. 2 und 4 i.V.m. Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 eine Veränderung erfahren hat.

Für diese Auslegung spricht nach Auffassung des Senats insbesondere der in Art. 26 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 niedergelegte Grundsatz, angemessene finanzielle Mittel für die amtlichen Kontrollen verfügbar zu machen (vgl. auch Erwägungsgrund 32; Art. 27 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 882/2004). Das verlangt, bei der Gebührenbemessung sämtliche Kosten zu berücksichtigen, die bei der zuständigen Behörde im Zusammenhang mit den amtlichen Kontrollen tatsächlich anfallen. Nur bei einer vollständigen Kostendeckung ist gewährleistet, dass über die Gebührenerhebung ausreichende Finanzmittel aufgebracht werden, damit die erforderlichen personellen und sachlichen Ressourcen für eine effiziente und wirksame Wahrnehmung der Kontrollaufgaben bereitgestellt werden können.

b) Mit Urteil vom 17. März 2016 - C-112/15 [ECLI:EU:C:2016:185], Koedbranchens Faellesrad - (Rn. 40) hat der Gerichtshof der Europäischen Union entschieden, dass Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 882/2004, auf den Art. 27 dieser Verordnung verweist, dahin auszulegen ist, dass er ausschließlich die Löhne und Gehälter und die Kosten der Personen erfasst, die tatsächlich an der Ausführung der amtlichen Kontrollen beteiligt sind.

Damit ist zweifelhaft geworden, ob an der Auffassung des erkennenden Senats festgehalten werden kann. Das mit der Gebührenerhebung und Abrechnung betraute Personal ist nicht unmittelbar an der Ausführung der amtlichen Kontrollen beteiligt. Die Gebührenerhebung und die Lohnabrechnung gehören nicht zur "technischen" Durchführung der Prüftätigkeit (wie etwa die in Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 882/2004 benannte Beobachtung, Überwachung, Verifizierung, Überprüfung, Inspektion, Probenahme und Analyse), sie weisen keinen direkten Bezug zur Prüftätigkeit auf, weil sie funktional nicht auf die Nachschau gerichtet sind, ob die Vorschriften des Lebensmittelrechts und die Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz eingehalten werden, und sie finden erst im zeitlichen Nachgang zur eigentlichen Kontrolltätigkeit statt. Die Gebührenerhebung und die Abrechnung sind damit durch die Kontrolle veranlasste Folgeaufgaben.

Allerdings betraf der vom Gerichtshof der Europäischen Union entschiedene Fall allein die Ausbildungskosten für Personen, die während ihrer Ausbildung keinerlei im Zusammenhang mit den amtlichen Kontrollen stehende Funktionen selbst wahrgenommen haben - also auch mit der verwaltungsmäßigen Abwicklung oder Gebührenerhebung in keiner Weise befasst waren. Ob mit der zitierten Aussage auch die anders gelagerte Frage der Einbeziehung von Kosten des tatsächlich mit der Verwaltungsabwicklung und Gebührenerhebung betrauten Personals entschieden werden sollte, erscheint daher unsicher.

c) Nach Auffassung des erkennenden Senats ist das Urteil in seiner Argumentationsstruktur und Reichweite auf die Einordnung der Grundausbildung zum amtlichen Fachassistenten beschränkt.

Zur Durchführung der amtlichen Schlachttier- und Fleischhygienekontrollen gehören neben den Inspektions- und Untersuchungsaufgaben der amtlichen Tierärzte und Fachassistenten auch deren verwaltungsmäßige Erfassung und Abwicklung einschließlich der Gebührenerhebung. Auch das mit der Gebührenerhebung betraute Personal erbringt folglich Leistungen, die der amtlichen Kontrolle zuzurechnen sind. Insoweit handelt es sich ebenfalls um Kosten, die "durch die amtlichen Kontrollen entstehen" und von ihnen veranlasst sind.

Nur bei Einbeziehung dieser Folgemaßnahmen in die Gebührenbemessung werden die der zuständigen Behörde im Zusammenhang mit den amtlichen Kontrollen anfallenden Kosten erfasst. Allein bei einer vollständigen Kostendeckung ist aber gewährleistet, dass über die Gebührenerhebung ausreichende Finanzmittel aufgebracht werden, um eine effiziente und wirksame Wahrnehmung der Kontrollaufgaben sicherzustellen und dadurch Risiken für Mensch und Tier zu minimieren. Im Urteil vom 17. März 2016 - C-112/15, Koedbranchens Faellesrad - (Rn. 20) hat der Gerichtshof die im dortigen Ausgangsfall bestehende nationale Bestimmung zur Berücksichtigung von Verwaltungskosten im Übrigen nicht beanstandet.

Für die Zukunft ist die Frage durch Art. 81 Buchst. a der Verordnung (EU) 2017/625 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2017 (ABl. L 95 S. 1) ausdrücklich dahin entschieden, dass entsprechende Personalkostenanteile des Hilfs- und Verwaltungspersonals berücksichtigungsfähig sind (vgl. auch Erwägungsgrund 65 f. der Verordnung 2017/625). Ein engeres Verständnis des Regelungsgehalts von Art. 27 Abs. 2 und 4 i.V.m. Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 würde daher zu einem Auslegungsergebnis führen, das weder für die Vorgängernorm des Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 85/73/EWG noch für die Nachfolgevorschrift des Art. 81 Buchst. a der Verordnung (EU) 2017/625 zutrifft.