BVerwG 29.01.2013 - 3 B 24/12

I.

Die Beteiligten streiten über den Wert von Zahlungsansprüchen nach der Betriebsprämienregelung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003.

Mit Bescheid vom 7. April 2006 wies die Beklagte dem Kläger, der einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Rinderhaltung bewirtschaftet, Zahlungsansprüche zu, deren Wert sie aus dem jeweiligen flächenbezogenen Betrag und einem betriebsindividuellen Betrag berechnete. Bei der Bestimmung des betriebsindividuellen Betrags ließ sie Sonder- und Extensivierungsprämien unberücksichtigt, die der Kläger auf seinen Antrag vom 28. Februar 2003 für acht, noch im Jahr 2002 geschlachtete Ochsen erhalten hatte. Die hiergegen gerichtete Klage blieb in den Vorinstanzen erfolglos. Die im Jahr 2003 beantragten Prämien habe der Kläger für das Jahr 2003 erhalten, weshalb sie nicht im maßgeblichen Bezugszeitraum gewährt worden und daher nicht berücksichtigungsfähig seien.

II.

Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Der geltend gemachte Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegt nicht vor.

1. Die aufgeworfene Frage,

ob bei der Berechnung des Referenzbetrags nach Art. 37 VO (EG) Nr. 1782/2003 auch diejenigen Sonderprämien zu berücksichtigen sind, die ein Landwirt für die Tiere erhalten hat, die noch im Jahr 2002 geschlachtet worden sind, für die aber erst Anfang 2003 ein Antrag auf Gewährung der Sonderprämie gestellt worden ist,

betrifft ausgelaufenes Recht. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts haben Rechtsfragen, die sich auf auslaufendes, ausgelaufenes oder nur übergangsweise geltendes Recht beziehen, regelmäßig keine grundsätzliche Bedeutung, da § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO eine richtungweisende Klärung für die Zukunft herbeiführen soll. Eine Revisionszulassung wegen solcher Fragen kommt deshalb nur ausnahmsweise in Betracht, wenn die Fragen sich zu den Nachfolgevorschriften offensichtlich in gleicher Weise stellen oder wenn ihre Beantwortung für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht absehbarer Zukunft von Bedeutung und dies substantiiert dargelegt ist (Beschlüsse vom 24. Oktober 1994 - BVerwG 9 B 83.94 - DVBl 1995, 568 <569>, vom 20. Dezember 1995 - BVerwG 6 B 35.95 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 9 S. 11 f., vom 8. März 2000 - BVerwG 2 B 64.99 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 21 S. 4, vom 17. Mai 2004 - BVerwG 1 B 176.03 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 29 S. 11 und vom 15. Dezember 2005 - BVerwG 6 B 70.05 - juris Rn. 6, je m.w.N.).

Die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 (ABl Nr. L 270 S. 1) wurde von der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 (ABl Nr. L 30 S. 16) - von einzelnen, für das Jahr 2009 fortgeltenden Bestimmungen abgesehen - aufgehoben (Art. 146 Abs. 1 VO Nr. 73/2009). Der in der Entsprechungstabelle (Art. 146 Abs. 2 Unterabs. 2 und Anhang XVIII VO Nr. 73/2009) als Folgebestimmung genannte Anhang IX betrifft nach seinem Regelungsgegenstand und -inhalt keinen Sachverhalt, bei dem sich die als rechtsgrundsätzlich bezeichnete Frage in gleicher Weise stellen könnte.

Darüber hinaus handelte es sich bei der Bestimmung des Art. 37 VO (EG) Nr. 1782/2003 um Übergangsrecht, das die Umstellung auf die mit der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik 2003 eingeführte einheitliche Betriebsprämie betraf. Denn die Zuweisung von Zahlungsansprüchen an Betriebsinhaber im Sinne von Art. 33 Abs. 1 Buchst. a und b VO (EG) Nr. 1782/2003 und Betriebsinhaber, die Zahlungsansprüche aus der nationalen Reserve erhalten haben, setzte mit Ausnahme von Fällen höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände voraus, dass die einheitliche Betriebsprämie bis zum 15. Mai 2005 beantragt wurde (Art. 34 Abs. 3 und Art. 156 Abs. 2 Buchst. d VO Nr. 1782/2003). Soweit jenseits dessen - etwa für Neueinsteiger und in den Fällen der Art. 18-23 VO (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 (ABl Nr. L 141 S. 1) - die Zuweisung von Zahlungsansprüchen aus der nationalen Reserve in Betracht kam, folgte dies eigenen Regelungen.

Umstände, aufgrund der gleichwohl eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache angenommen werden könnte, hat der Kläger nicht substantiiert dargelegt und sind auch sonst nicht ersichtlich. Sein Vorbringen erschöpft sich in der pauschalen Behauptung, die Rechtsfrage stelle sich in einer Vielzahl von Parallelverfahren. Darüber hinaus betreibe sein Prozessbevollmächtigter noch zwei solcher Verfahren. Das vermag die Annahme einer fortwirkenden allgemeinen Bedeutung der aufgeworfenen Rechtsfrage nicht zu rechtfertigen. Soweit der Kläger im Übrigen darauf verweist, im Rahmen der Frage bestehe Gelegenheit, der grundsätzlichen Frage nachzugehen, nach welchen Grundsätzen außer Kraft getretenes Prämienrecht auszulegen sei, wenn geltendes Prämienrecht auf dieses verweise, ist damit weder eine allgemein klärungsfähige noch eine klärungsbedürftige Frage hinreichend dargelegt.

2. Aber selbst wenn die Frage noch für eine unübersehbare Zahl von Fällen bedeutsam werden könnte, käme eine Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung nicht in Betracht.

Die Beantwortung der Frage, ob bei der Berechnung des Referenzbetrags nach Art. 37 VO (EG) Nr. 1782/2003 auch die Sonderprämien zu berücksichtigen sind, die für noch im Jahr 2002 geschlachtete Tiere Anfang des Jahres 2003 beantragt und nachfolgend bewilligt wurden, bedürfte nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, denn sie lässt sich unzweifelhaft und ohne Weiteres mit Hilfe der üblichen Regeln der Gesetzesauslegung beantworten (vgl. dazu Beschluss vom 24. August 1999 - BVerwG 4 B 72.99 - BVerwGE 109, 268 <270> = Buchholz 310 § 60 VwGO Nr. 228 S. 13; EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81, C.I.L.F.I.T. - EuR 1983, 161 Rn. 12 ff.).

Der betriebsindividuelle Betrag, der dem Wert der Zahlungsansprüche unter anderem zugrunde liegt, folgt aus dem nach Maßgabe des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes (§ 5 Abs. 2 BetrPrämDurchfG) ermittelten und gekürzten Referenzbetrag des Art. 37 VO (EG) Nr. 1782/2003. Der Referenzbetrag wird in der Weise berechnet, dass die Anzahl der Tiere, für die in den einzelnen Jahren des Bezugszeitraums eine zu berücksichtigende Prämienzahlung gewährt wurde, mit dem Prämiensatz des Jahres 2002 vervielfacht und hieraus der Jahresdurchschnitt ermittelt wird (Art. 37 und Anhang VII Buchst. C VO Nr. 1782/2003). Der Bezug auf Zahlungen "in den einzelnen Jahren" beziehungsweise "in jedem Kalenderjahr" verweist jedoch nicht auf den Zeitpunkt der Gewährung. Art. 2 Buchst. e VO (EG) Nr. 1782/2003 stellt klar, dass darauf abzustellen ist, ob die Zahlung "für" (en: "in respect"; fr: "au titre") das betreffende Jahr gewährt wurde. Für diese normative Zuordnung knüpft die Verordnung an die Prämie selbst und damit an die für diese geltenden Regelungen an; sie selbst enthält keine eigenen Zuordnungsvorschriften.

Die Zahlung von Sonderprämien, die in Deutschland gemäß Art. 8 Abs. 1 der - zwischenzeitlich aufgehobenen - Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 der Kommission vom 28. Oktober 1999 (ABl Nr. L 281 S. 30) zum Zeitpunkt der Schlachtung gewährt wurden, erfolgte auf Jahresbasis je Kalenderjahr (Art. 4 Abs. 1 Satz 2 Verordnung Nr. 1254/1999 des Rates vom 17. Mai 1999, ABl Nr. L 160 S. 21). Das jeweilige Kalenderjahr, auf das die Prämie bezogen wurde, war nicht nur entscheidend für den anzuwendenden Prämiensatz, eine mögliche proportionale Kürzung der Zahl prämienfähiger Tiere und die Begrenzung der prämienfähigen Tiere durch den Besatzdichtefaktor (Art. 4 Abs. 4 und 7, Art. 12 VO Nr. 1254/1999). Die Zuordnung zu einem Kalenderjahr bestimmte auch den zeitlichen Rahmen, in dem die Prämien auszuzahlen waren (Art. 22 VO Nr. 1254/1999) und die Reichweite von Sanktionen, die "für den betreffenden Prämienzeitraum" zu gewährende Prämien erfassten (Art. 38 der Verordnung Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001, ABl Nr. L 327 S. 11, und dessen Vorgängervorschrift). Neben einem Antrag setzte die Sonderprämie die Vermarktung der Tiere und deren vorausgehende zweimonatige Haltung voraus. Entsprechend konnte sich die Erfüllung der Prämienvoraussetzungen über einen Zeitraum erstrecken, der zwei Kalenderjahre betraf.

Die Bedeutung der Zuordnung eines Prämienantrags zu einem Kalenderjahr brachte den europäischen Normgeber zu der Erkenntnis, dass es notwendig sei, den Tag festzulegen, an dem die zur Anwendung der Prämienregelungen erforderlichen Angaben berücksichtigt werden (Erwägungsgrund 30 VO Nr. 2342/1999). Die diesbezügliche Regelung traf Art. 42 VO (EG) Nr. 2342/1999 unter der Überschrift "Jahr der Anrechnung" (en: "Allocation year", fr: "Année d'imputation"). Sie enthielt in ihrer ursprünglichen Fassung eine in drei Unterabsätzen zwischen verschiedenen Prämien differenzierende Regelung. Unterabsatz 1 enthielt für die Sonder-, Mutterkuh-, Saisonentzerrungs- und Extensivierungsprämie zunächst die Regelung, dass der Tag der Antragstellung das Jahr bestimmte, auf das die Tiere angerechnet werden. Darüber hinaus enthielt er zusätzlich dieselbe Zuordnung hinsichtlich der Berechnung des Besatzdichtefaktors, der für diese Prämien - im Unterschied zu der in Unterabsatz 3 geregelten Schlachtprämie - von Bedeutung war. Mit der Aussage zur Anrechnung war eine allgemeine Zuordnung verbunden. Dass es sich um eine allgemeine, grundsätzlich für alle Regelungszusammenhänge geltende Zuordnung handelte, entspricht nicht nur dem Regelungsziel, das in Erwägungsgrund 30 erkennbar wurde, sondern auch der sprachlich allgemein gefassten Zuordnung beantragter Tiere zu einem Jahr. Das bestätigte auch die Sonderregelung des Unterabsatzes 2, die im Falle der hier in Rede stehenden "Sonderprämie zum Zeitpunkt der Schlachtung" den Prämiensatz von dieser Regelung ausnahm ("jedoch"). Das lässt im Umkehrschluss erkennen, dass der Prämiensatz ansonsten von der Zuordnung des Unterabsatzes 1 erfasst gewesen wäre, auch wenn dieser den Prämiensatz nicht ausdrücklich erwähnte. Darüber hinaus folgt aus der auf den anzuwendenden Prämiensatz begrenzten Regelung des Unterabsatzes 2, dass die Grundaussage der Zuordnung für diese Sonderprämien unverändert weiter galt. Entsprechend sollte mit der Regelung des Unterabsatzes 2 auch nur vermieden werden, dass zur Erzielung höherer Prämien durch den in diesen Fällen variablen Zeitpunkt der Antragstellung Übertragungen von Jahr zu Jahr vorgenommen wurden (Erwägungsgrund 30 VO Nr. 2342/1999). Diese begrenzte Bedeutung betont auch der Kläger, indem er die praktische Relevanz der Möglichkeit hervorhebt, durch die Antragstellung im Folgejahr zu erreichen, dass die Tiere erst bei den für dieses Jahr geltenden zahlenmäßigen Begrenzungen berücksichtigt werden.

Die im Zuge der BSE-Krise für das Jahr 2000 und die in Rede stehenden Sonderprämien getroffene Sonderregelung bestätigt diesen Zusammenhang. Der durch die Verordnung (EG) Nr. 192/2001 der Kommission vom 30. Januar 2001 (ABl Nr. L 29 S. 27) neu in Art. 42 VO (EG) Nr. 2342/1999 eingefügte Unterabsatz nahm als Ausgangspunkt ausdrücklich auf beide Unterabsätze Bezug. Die Sonderregelung ermöglichte, für erst Anfang 2001 vermarktete Tiere während einer begrenzten Zeit Sonderprämien "für das Jahr 2000" zu beantragen und reagierte damit auf die sinkende Nachfrage, die dazu geführt habe, dass "Erzeuger für das Jahr 2000 keine Sonderprämien erhalten" (Erwägungsgrund 3 und 4 VO Nr. 192/2001).

Es ist daher nicht zweifelhaft, dass Art. 42 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 2342/1999 auch jene Sonderprämien, die gemäß der Option des Art. 8 VO (EG) Nr. 2342/1999 im Zuge der Schlachtung gewährt wurden, normativ dem Jahr zugeordnet hat, in dem der Prämienantrag gestellt wurde. Entgegen der Auffassung des Klägers ergibt sich aus Sinn und Zweck von Art. 37 VO (EG) Nr. 1782/2003 kein Grund, von dieser Zuordnung abzuweichen. Es trifft zu, dass nach Erwägungsgrund 24 VO Nr. 1782/2003 die mit der Reform verbundene Entkoppelung der Prämien die Zahlungen an die Betriebsinhaber unverändert lassen sollte. Abgesehen davon, dass dieses Ziel von anderen Reformzielen überlagert wird, verwirklicht es sich aber im Rahmen des Referenzwertes, der die in den Bezugszeitraum fallenden Zahlungen erfassen und damit einen repräsentativen Anknüpfungspunkt für die Betriebsprämie bieten soll. Dieser Sinn und Zweck des Art. 37 VO (EG) Nr. 1782/2003 wird durch die in Art. 42 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 2342/1999 erfolgte Zuordnung nicht in Frage gestellt. Die Beantwortung der Frage, nach welchem Kriterium Grenzfälle einem Kalenderjahr zugeordnet werden, ist für die Aussagekraft des Referenzwertes strukturell unbedeutend. Es liegt zwar in der Natur der Sache, dass die Zuordnung der Prämien, deren Voraussetzungen hier über zwei Kalenderjahre verteilt erfüllt werden, im Einzelfall zu unterschiedlichen Ergebnissen führen kann. Da die mit Art. 42 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 2342/1999 verbundene Abgrenzung aber gleichermaßen am Anfang wie am Ende des Bezugszeitraums zum Tragen kommt und im Übrigen in ihren zeitlichen Bezügen nicht zu wesentlichen Verschiebungen führt, gewährleistet sie das allein maßgebliche Ziel des Art. 37 VO Nr. 1782/2003, einen für die Zahlungen repräsentativen Referenzwert auf der Grundlage des Bezugszeitraums der Jahre 2000, 2001 und 2002 (§ 38 VO Nr. 1782/2003) zu erheben. Aus diesem Grunde bedarf sie auch im Lichte des allgemeinen Gleichheitssatzes keiner weiteren Rechtfertigung.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der unterschiedlichen Ausgestaltung der Sonderprämien in verschiedenen Mitgliedstaaten, die sich als Folge der diesen überlassenen Gestaltungsmöglichkeiten ergab (Art. 8 VO Nr. 2342/1999). In der Sache macht der Kläger dazu geltend, dass der nach Art. 42 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 2342/1999 für alle Sonderprämien maßgebliche Zeitpunkt der Antragstellung Sonderprämien gleich behandle, deren Voraussetzungen sich insbesondere mit Blick auf den Antragszeitpunkt erheblich unterschieden. Ungeachtet des Umstands, dass sich der Kläger damit insbesondere auf Unterschiede der Ausgestaltung des Rechts der Sonderprämien in verschiedenen Mitgliedstaaten beruft, die auf deren autonomen Entscheidungen beruhen und insoweit der Geltung des allgemeinen Gleichheitssatzes entzogen sind, folgt aus dieser Überlegung schon deshalb für die Ermittlung des Referenzwertes nach Art. 37 VO (EG) Nr. 1782/2003 nichts anderes, weil die Aussagekraft des Referenzwertes für den jeweiligen Betriebsinhaber hierdurch nicht gleichheitswidrig verfälscht wird.