Entscheidungsdatum: 13.12.2018
Der Kläger ist Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11) im sächsischen Landesdienst. Er war ursprünglich Beamter im mittleren Polizeivollzugsdienst und ist nach dem Aufstieg in den gehobenen Polizeivollzugsdienst im Oktober 2007 zum Polizeikommissar (Besoldungsgruppe A 9) ernannt und im Oktober 2012 zum Polizeioberkommissar (Besoldungsgruppe A 10) sowie im Oktober 2015 zum Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11) befördert worden. Seit März 2009 wurde er auf einem mit den Besoldungsgruppen A 11/A 12, von Januar 2013 bis Juli 2015 auf einem mit der Besoldungsgruppe A 12 und ab August 2015 auf einem mit der Besoldungsgruppe A 11 bewerteten Dienstposten verwendet.
Im Oktober 2011 beantragte der Kläger die Zahlung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach dem damaligen § 46 BBesG für den Zeitraum seit September 2010. Das Begehren ist im Verwaltungsverfahren und in den gerichtlichen Vorinstanzen insgesamt erfolglos geblieben.
Das Oberverwaltungsgericht hat darauf abgestellt, dass der Kläger keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. habe, weil er nicht beförderungsreif gewesen sei, d.h. nicht die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Beförderung in das Statusamt der Wertigkeit der wahrgenommenen Aufgaben gehabt habe. Ohne Beförderungsreife sei eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. selbst dann nicht zu gewähren, wenn - im vorliegenden Fall lediglich unterstellt, aber nicht entschieden - ein Dienstherr systematisch Beamte ohne Beförderungsreife mit Vakanzvertretungen beauftrage, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen.
Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er beantragt,
die Urteile des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. August 2017 und des Verwaltungsgerichts Chemnitz vom 22. April 2016 sowie den Bescheid des Beklagten vom 15. Mai 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 7. Dezember 2012 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger eine Zulage nach § 46 BBesG für den Zeitraum vom 9. November 2010 bis 30. September 2012 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 9 und A 11, für den Zeitraum 1. Oktober 2012 bis 31. Dezember 2012 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 10 und A 11 und für den Zeitraum vom 1. Januar 2013 bis 31. Juli 2015 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 10 und A 11 zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt revisibles Recht nicht (§ 137 Abs. 1, § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage für die Wahrnehmung eines höheren Amtes nach § 46 BBesG a.F. Dies gilt gleichermaßen für den streitgegenständlichen Zeitraum bis März 2014 (1.) wie für den streitgegenständlichen Zeitraum ab April 2014 (2.).
1. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. für den streitgegenständlichen Zeitraum bis März 2014. Die tatbestandlichen Voraussetzungen (a) dieser Norm sind nicht erfüllt, weil dem Kläger die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Wahrnehmung eines Amtes der Wertigkeit der jeweils wahrgenommenen Dienstposten fehlten (b). Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens wäre auch dann nicht entbehrlich, wenn der beklagte Dienstherr systematisch die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten übertragen hätte, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (c).
a) Für die vor April 2014 liegenden streitgegenständlichen Zeiträume beurteilen sich die geltend gemachten Zulagenansprüche nach § 46 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020, im Folgenden "a.F."). Dies ergibt sich aus § 17 Abs. 1 Satz 1 SächsBesG in der Fassung nach Art. 27 Nr. 1 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970, 1087); danach gilt das Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juli 2007, mit Ausnahme bestimmter - hier nicht einschlägiger - Bestimmungen fort. Diese Fassung trat gemäß Art. 28 Abs. 7 dieses Gesetzes rückwirkend zum 1. November 2007 in Kraft.
Nach § 46 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BBesG a.F. erhält ein Beamter oder Soldat, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen wurden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des höherwertigen Amtes, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorlagen. Der Kläger hat - wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat - jedenfalls deshalb keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F., weil die dafür nötigen laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt waren.
Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen (Status-)Amtes, dem die übertragenen Aufgaben zuzuordnen sind, liegen dann vor, wenn der Beamte die Beförderungsreife für dieses Statusamt hat (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374> m.w.N.). Maßgeblich sind insoweit allein die Bestimmungen des Laufbahnrechts. Damit nicht in Einklang stehende Verwaltungsübungen und Verwaltungsvorschriften bleiben außer Betracht (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Ohne Belang ist auch, ob der betreffende Beamte sich bei einer Leistungskonkurrenz um das Beförderungsamt durchsetzen würde (BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <221>). Zu den maßgeblichen laufbahnrechtlichen Bestimmungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. April 2005 - 2 C 8.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 2 S. 7) zählen unter anderem etwaige "Wartefristen" nach einer vorangehenden Beförderung (z.B. § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2013) sowie ein etwaiges Verbot, bei einer Beförderung Ämter zu überspringen, die regelmäßig zu durchlaufen sind (z.B. § 33 Abs. 4 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 5 SächsBG 2013). Werden die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen mit oder nach Ablauf der 18-Monats-Frist des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. erfüllt, ist die Zulage ab diesem Zeitpunkt zu gewähren (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374 Rn. 21>).
Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen müssen nicht für irgendein höherwertiges (Status-)Amt, sondern für das dem Dienstposten entsprechende Statusamt erfüllt sein (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Die Beförderungsreife für ein Statusamt, das höher ist als das Statusamt des Beamten, genügt nicht, wenn der übertragene Dienstposten einem noch höherwertigeren Statusamt zugeordnet ist; der Beamte hat dann auch nicht etwa einen Anspruch auf eine Teil-Zulage in Höhe der Differenz zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des Statusamtes, für das er beförderungsreif ist (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368).
b) Dem Kläger fehlten im vorliegenden Fall die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit der wahrgenommenen Dienstposten. Das Berufungsgericht hat zu Recht angenommen, dass der Kläger von November 2010 bis September 2012 und von Januar 2013 bis Juli 2015 nicht beförderungsreif für ein seinem Dienstposten entsprechendes Amt der Besoldungsgruppe A 11 oder A 12 war, weil er von seinem Amt der Besoldungsgruppe A 9 im gehobenen Dienst wegen des Verbots der Sprungbeförderung erst das Amt der Besoldungsgruppe A 10 oder der die Ämter der Besoldungsgruppen A 10 und A 11 hätte durchlaufen müssen.
Gemäß § 33 Abs. 4 SächsBG in der vom 31. Dezember 1992 bis 31. März 2014 geltenden Fassung vom 17. Dezember 1992 (SächsGVBl. S. 615) dürfen Ämter, die regelmäßig zu durchlaufen sind, grundsätzlich nicht übersprungen werden; Umstände, derentwegen hier eine Ausnahme gelten könnte, sind den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht zu entnehmen und mit der Revision nicht geltend gemacht worden. Der Kläger hätte für die Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 deshalb erst in ein Amt der Besoldungsgruppe A 10 und für die Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 erst in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 befördert werden müssen. Diese Ämter wären regelmäßig zu durchlaufen gewesen. Dies ergibt sich aus den einschlägigen Bestimmungen der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes des Freistaats Sachsen - SächsLVOPol - vom 22. November 1999 (SächsGVBl. S. 799) und der vom 6. September 2009 bis 28. Oktober 2014 geltenden Fassung vom 20. August 2009 (SächsGVBl. S. 472).
Das Berufungsgericht hat auch zu Recht angenommen, dass der Kläger nach seiner Beförderung zum 1. Oktober 2012 in ein Amt der Besoldungsgruppe A 10 noch bis September 2013 nicht beförderungsreif für ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 war, denn gemäß § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SächsBG in der vom 31. Dezember 1992 bis 31. März 2014 geltenden Fassung soll eine Beförderung vor Ablauf eines Jahres nach der letzten Beförderung grundsätzlich nicht zugelassen sein, und Umstände, derentwegen davon im Fall des Klägers eine Ausnahme gelten könnte, sind wiederum weder den Feststellungen des Berufungsgerichts zu entnehmen noch mit der Revision geltend gemacht worden.
c) Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens ist auch dann nicht entbehrlich, wenn der Dienstherr systematisch - gemeint ist: in großem Umfang, in einer Vielzahl von Fällen - die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten überträgt, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (noch offen gelassen von BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <377>). Es ist deshalb auch nicht entscheidungserheblich, ob ein solcher Fall hier überhaupt vorliegt.
Nach der Rechtsprechung des Senats hat § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. einen dreifachen Zweck: Dem Beamten soll zunächst ein Anreiz geboten werden, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollen die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen (BVerwG, Urteile vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 3 S. 11, vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <219 f.> und vom 10. Dezember 2015 - 2 C 28.13 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 8 S. 16).
Diese bisherige Senatsrechtsprechung zum Normzweck ist dahingehend zu konkretisieren, dass durch § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nur beförderungsreifen Beamten ein Anreiz geboten werden soll, höherwertige Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen, nur beförderungsreifen Beamten die Wahrnehmung eines Amts mit höheren Anforderungen honoriert werden soll und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden soll, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen abweichend von der Ämterordnung des Besoldungsrechts mit beförderungsreifen Beamten zu besetzen, ohne diese zu befördern.
Ohne eine solche Beschränkung auf beförderungsreife Beamte würde dem Zulagentatbestand ein Sinn und Zweck zugemessen, den er schon mit Rücksicht auf den Gesetzeswortlaut nicht haben kann. Denn mit dem Wortlaut von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. wäre ein Verzicht auf das Erfordernis der Beförderungsreife unvereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Auch die Historie der Vorschrift spricht dafür, dass § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. eine Zulage nur für beförderungsreife Beamte vorsieht, denn der historische Gesetzgeber wollte eine Zulage allein für beförderungsreife Beamte schaffen (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <375> mit Verweis auf BT-Drs. 13/3994 S. 43 sowie Urteile vom 27. September 1968 - 6 C 14.66 - Buchholz 232 § 109 BBG Nr. 17 S. 46 und vom 19. Januar 1989 - 2 C 42.86 - BVerwGE 81, 175 <184>). Bestätigt wird dies durch die Regelungssystematik. Der Katalog der Zulagentatbestände in §§ 42 ff. BBesG a.F. erfasst - wie ein Numerus Clausus - nur spezielle, im Einzelnen ausdrücklich geregelte Fälle und lässt weitere Tatbestände - in denen eine Zulagengewährung dem Zweck der Zulagen möglicherweise ebenfalls dienlich wäre - unberücksichtigt. Diese Regelungssystematik entspricht dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, die Besoldung nach eigenen Vorstellungen sachlich differenziert auszugestalten.
Dies gilt auch für den Fall einer systematischen Übertragung von Aufgaben höherwertiger Ämter an Beamte, denen die entsprechende Beförderungsreife fehlt. Ebenso wie auch die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nicht verzichtbar sind - so z.B. die Erfüllung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, falls der Dienstherr systematisch dafür sorgt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen der Zulage nicht erfüllt sind, oder die Erfüllung der 18-Monats-Frist, wenn er höherwertige Dienstposten systematisch nur für kürzere Zeiträume überträgt -, so ist auch die Tatbestandsvoraussetzung des Vorliegens der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht verzichtbar. So wie der Dienstherr die Zahlung der Zulage nicht von der Erfüllung gesetzlich nicht vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen abhängig machen kann, kann umgekehrt nicht durch sein Verhalten die Erfüllung gesetzlich vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen entbehrlich werden. Andernfalls würde die Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. entgegen dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut (Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung, § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) zu einer systemfremden Auffang-Zulage.
Das Revisionsvorbringen rechtfertigt keine andere Betrachtungsweise. Es geht davon aus, dass der Wortlaut des § 46 BBesG a.F. nicht eindeutig ist und einem weiten Verständnis des Gesetzeszwecks durch - ggf. verfassungskonforme - Auslegung Rechnung tragen kann und muss. Das ist unzutreffend. Insbesondere ist der Bezugspunkt der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen auch nach dem Wortlaut des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. keineswegs offen, sondern müssen die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen in der Person des Beamten vorliegen, der die Aufgaben des höherwertigen Amtes wahrnimmt; es genügt nicht, dass sie lediglich in der Person irgendeines anderen Beamten vorliegen. Auch die Rechtsansicht, dass der Gesichtspunkt von Treu und Glauben den Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung (vgl. § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) überspielen könne und dies hier der Fall sei, findet in der Rechtsordnung keine Stütze.
2. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. für den streitgegenständlichen Zeitraum ab April 2014.
Für den streitgegenständlichen Zeitraum ab April 2014 ist gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970 <1089>) die Übergangsregelung von § 85 Abs. 2 SächsBesG in der Fassung nach Art. 2 dieses Gesetzes maßgeblich dafür, ob der Kläger einen Anspruch auf die von ihm begehrte Zulage nach § 46 oder § 45 BBesG a.F. hat. Gemäß § 85 Abs. 2 SächsBesG wird Beamten, denen am 31. März 2014 eine Zulage für die Wahrnehmung befristeter Funktionen nach § 45 BBesG a.F. oder eine Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach § 46 BBesG a.F. zugestanden hat, diese bis zum Ablauf des jeweiligen "Bewilligungszeitraums" weitergewährt, es sei denn, ihnen wird eine Zulage nach § 54 SächsBesG gewährt.