BVerwG 08.06.2017 - 2 C 46/16

Der Kläger wendet sich gegen das teilweise Ruhen seiner Versorgungsbezüge.

Der 1956 geborene Kläger war von Mai 1990 bis Ende April 1996 als Bürgermeister der Gemeinde ... Wahlbeamter auf Zeit. Im Jahr 2008 trat die Gemeinde dem beklagten Amt bei. Seit dem 1. Mai 1996 erhält der Kläger Versorgungsbezüge von der Versorgungsausgleichskasse. Anfang Juli 2009 nahm der Kläger eine selbständige Tätigkeit auf. Im Hinblick hierauf bewilligte die Bundesagentur für Arbeit dem Kläger für den Zeitraum von Juli 2009 bis zum 31. März 2010 einen monatlichen Gründungszuschuss.

Unter Hinweis auf die Einkünfte des Klägers aus selbständiger Tätigkeit für das Jahr 2010 und den gewährten Gründungszuschuss brachte die Versorgungsausgleichskasse die Versorgungsbezüge des Klägers im September 2012 für die Monate Januar bis März 2010 insoweit zum Ruhen, als die Höchstgrenze überschritten war. Die Einkünfte aus selbständiger Arbeit seien auf das gesamte Jahr 2010 umzulegen. Dagegen sei der Zuschuss der Bundesagentur nur in denjenigen Monaten des Jahres 2010 zu berücksichtigen, für die er gezahlt worden sei. In Höhe des Gesamtbetrags der Überzahlung erklärte die Ausgleichskasse die ratenweise Aufrechnung mit den dem Kläger weiter zustehenden Versorgungsbezügen, beginnend ab Oktober 2012.

Der Widerspruch und die Klage vor dem Verwaltungsgericht sind erfolglos geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:

Da die Einkünfte aus selbständiger Arbeit naturgemäß nicht in Monatsbeträgen, sondern abhängig vom jeweiligen Umfang der Tätigkeit zuflössen, seien diese bei der Ruhensberechnung auf das gesamte Kalenderjahr gleichmäßig zu verteilen. Demgegenüber sei der dem Kläger monatlich gewährte Gründungszuschuss auch nur monatsweise in den Monaten Januar bis März 2010 in voller Höhe anzurechnen. Sinn und Zweck des Gründungszuschusses bestehe darin, gerade in der Anfangsphase der Existenzgründung eine in den ersten Monaten wirkende Anschubfinanzierung zu gewähren.

Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er beantragt,

die Urteile des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. Mai 2016 und des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 17. Dezember 2014 sowie den Bescheid der Versorgungsausgleichskasse der Kommunalverbände in Schleswig-Holstein vom 6. September 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 29. November 2012 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Berufungsurteil verletzt nicht revisibles Landesrecht (§ 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG und § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG).

Die Entscheidungen der Versorgungsbehörde über das teilweise Ruhen der Versorgungsbezüge des Klägers wegen der Erzielung von Einkünften aus selbständiger Arbeit und wegen Erwerbsersatzeinkommens im Zeitraum von Januar bis März 2010 sind im Ergebnis rechtmäßig. Während die Einkünfte des Klägers aus selbständiger Arbeit auf das gesamte Kalenderjahr gleichmäßig zu verteilen sind, ist der dem Kläger in den Monaten Januar bis März 2010 bewilligte Gründungszuschuss im Rahmen der Ruhensberechnung in diesen Monaten jeweils in voller Höhe zu berücksichtigen (1.). Die Ruhensberechnung ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Auch die Durchsetzung des Anspruchs auf Rückforderung der in den Monaten Januar bis März 2010 überzahlten Versorgungsbezüge durch Aufrechnung mit den Ansprüchen des Klägers auf zukünftige Versorgungsbezüge ist rechtmäßig (2.).

1. Das Ruhen der Versorgungsbezüge des Klägers betreffend die Monate Januar bis März 2010 richtet sich nach den Vorschriften des Gesetzes über die Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern (Beamtenversorgungsgesetz - BeamtVG) - Überleitungsfassung für Schleswig Holstein - in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Juli 2009 (GVOBl S-H S. 506 - BeamtVG ÜFSH -). Aus § 69c Abs. 1 und 4 BeamtVG ÜFSH ergeben sich gegenüber den allgemeinen Regelungen der §§ 53 und 66 BeamtVG ÜFSH keine abweichenden gesetzlichen Vorgaben.

Die Versorgungsausgleichskasse, die nach § 2 Abs. 6 Satz 2 des Gesetzes über die Versorgungsausgleichskasse der Kommunalverbände in Schleswig-Holstein vom 30. Mai 1949 i.d.F. vom 22. März 2012 (GVOBl. S-H S. 371) im Hinblick auf das teilweise Ruhen der Versorgungsbezüge des Klägers zum Erlass der angegriffenen Bescheide zuständig ist, hat der Ruhensberechnung zu Unrecht § 64 des Gesetzes des Landes Schleswig-Holstein über die Versorgung der Beamtinnen und Beamten sowie Richterinnen und Richter vom 26. Januar 2012 (GVOBl S-H S. 153, 219 - SHBeamtVG -) zugrunde gelegt. Zwar ist die Übergangsvorschrift des § 82 Abs. 1 Nr. 1 SHBeamtVG, die § 64 SHBeamtVG für anwendbar erklärt, grundsätzlich für den Kläger maßgeblich, weil er bereits bei Inkrafttreten dieses Gesetzes am 1. März 2012 Ruhestandsbeamter war. Nach ihrem Wortlaut und der Regelung über das Inkrafttreten des Gesetzes (Art. 20 Abs. 2 Nr. 3 des Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungs- und Beamtenversorgungsrechts in Schleswig-Holstein vom 26. Januar 2012) erfasst diese Übergangsregelung aber nicht auch solche Zeiträume, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes liegen und abgeschlossen sind.

§ 53 Abs. 7 BeamtVG ÜFSH trifft für die Ruhensberechnung folgende Bestimmungen: Erwerbseinkommen sind Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit einschließlich Abfindungen, aus selbständiger Arbeit sowie aus Gewerbebetrieb und aus Land- und Forstwirtschaft (Satz 1). Erwerbsersatzeinkommen sind Leistungen, die aufgrund oder in entsprechender Anwendung öffentlich-rechtlicher Vorschriften kurzfristig erbracht werden, um Erwerbseinkommen zu ersetzen (Satz 3). Die Berücksichtigung des Erwerbs- und des Erwerbsersatzeinkommens erfolgt monatsbezogen (Satz 4). Wird Einkommen nicht in Monatsbeträgen erzielt, ist das Einkommen des Kalenderjahres, geteilt durch zwölf Kalendermonate, anzusetzen (Satz 5).

Der Kläger macht geltend, § 53 Abs. 7 Satz 4 und 5 BeamtVG ÜFSH verlange eine einheitliche Betrachtung sämtlicher Einkommensarten. Flössen dem Berechtigten Einkünfte in (auch nur) einer Einkommensart monatsbezogen zu, während ein anderer Teil des Gesamteinkommens nicht in Monatsbeträgen erzielt werde, lasse das Gesetz lediglich eine einheitliche Betrachtung mit der Folge zu, dass die Gesamtheit der Einkünfte auf die zwölf Kalendermonate gleichmäßig zu verteilen sei. Dies trifft nicht zu.

Zwar steht der Wortlaut des § 53 Abs. 7 Satz 4 und 5 BeamtVG ÜFSH einer solchen Auslegung nicht eindeutig entgegen. Die Systematik und der Zweck der Vorschriften sprechen jedoch dafür, hinsichtlich der einzelnen Einkünfte zu unterscheiden und vom Grundsatz der monatsbezogenen Berücksichtigung des Erwerbs- und des Erwerbsersatzeinkommens auszugehen (Satz 4), dem gegenüber die Umlegung von Einkünften auf die zwölf Kalendermonate nach Satz 5 lediglich die Ausnahme in Form einer Berechnungsanordnung für solches Einkommen darstellt, das vom Ruhestandsbeamten nicht stetig bezogen wird und nicht einem einzelnen Monat zugerechnet werden kann.

In § 53 Abs. 7 Satz 1 und 3 BeamtVG ÜFSH führt der Gesetzgeber verschiedene Arten von Einkünften und Einkommen auf, die vom Berechtigten insbesondere unterschiedlich bezogen werden. Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit sowie Erwerbsersatzeinkommen aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften fließen regelmäßig monatsweise zu. Demgegenüber sind Einkünfte aus selbständiger Arbeit, aus Gewerbebetrieb sowie aus Land- und Forstwirtschaft regelmäßig nicht stetig, sondern das Ergebnis eines längerfristigen Bemühens des Versorgungsberechtigten. Sie lassen sich nur schwer monatsweise feststellen; insoweit greifen die Versorgungsbehörden zulässigerweise auf die Feststellungen des auf das Kalenderjahr bezogenen Einkommensteuerbescheids zurück.

Durch die Bezugnahme in § 49 Abs. 4 BeamtVG ÜFSH (vgl. § 49 Abs. 4 BeamtVG i.V.m. § 3 Abs. 4 Satz 1 BBesG) auf die gesetzlichen Vorgaben für die Zahlung der Dienstbezüge der aktiven Beamten macht der Gesetzgeber deutlich, dass auch die Versorgungsbezüge monatsweise zu berechnen und auszuzahlen sind. Damit ist zugleich bestimmt, dass über das Ruhen von Versorgungsbezügen wegen eines vom Berechtigten bezogenen Erwerbs- oder Erwerbsersatzeinkommens aufgrund der Möglichkeit des anderweitigen Einsatzes der vorzeitig frei gewordenen Arbeitskraft des Versorgungsberechtigten bis zum Zeitpunkt des Eintritts in den gesetzlichen Ruhestand oder nach dem Gedanken der Vermeidung einer Doppelalimentation unter dem Gesichtspunkt der Einheit der öffentlichen Kassen Monat für Monat jeweils einzeln zu befinden ist.

Wegen des Monatsrhythmus der Berechnung der Versorgungsbezüge unter Berücksichtigung etwaiger sonstiger Einkünfte des Versorgungsberechtigten sieht das Gesetz in § 53 Abs. 7 Satz 4 BeamtVG ÜFSH die monatsbezogene Berücksichtigung des Einkommens als Regel vor. Dabei ist für die Beurteilung des dem Versorgungsberechtigten zufließenden Einkommens maßgeblich, auf welchen Zeitraum die jeweilige Zahlung bezogen ist (BVerwG, Urteile vom 12. Juni 1975 - 2 C 45.73 - Buchholz 238.41 § 53 SVG Nr. 1 S. 3, vom 31. Mai 2012 - 2 C 18.10 - Buchholz 449.4 § 53 SVG Nr. 1 Rn. 20 und vom 26. November 2013 - 2 C 17.12 - Buchholz 239.1 § 53 BeamtVG Nr. 27 Rn. 12 f.).

Lediglich in den Fällen, in denen eine Zuordnung des Einkommens zu einem bestimmten Monat ausgeschlossen ist, ist das Einkommen nach § 53 Abs. 7 Satz 5 BeamtVG ÜFSH auf das gesamte Jahr gleichmäßig aufzuteilen. Die Ausnahmevorschrift des § 53 Abs. 7 Satz 5 BeamtVG ÜFSH hat die Funktion, Schwankungen, die mit den Einkünften aus selbständiger Arbeit sowie aus Gewerbebetrieb und aus Land- und Forstwirtschaft nahezu zwangsläufig verbunden sind, auszugleichen, sodass die entsprechenden Beträge in die Ruhensberechnung eingestellt werden können. Die Vorschrift kann insoweit als bloßer "Rechenschritt" (Zwölftelung) zur Ergänzung des Grundsatzes in Satz 4 begriffen werden.

Auch die spätere Entwicklung der gesetzlichen Vorschriften über das Zusammentreffen von Versorgungsbezügen mit Erwerbs- und Erwerbsersatzeinkommen lässt darauf schließen, dass der Landesgesetzgeber im Hinblick auf § 53 Abs. 7 Satz 4 und 5 BeamtVG ÜFSH vom Grundsatz der monatsbezogenen Berücksichtigung des Einkommens ausgegangen ist. In der Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungs- und Beamtenversorgungsrechts in Schleswig-Holstein (LT-Drs. 17/1267, S. 323) ist ausgeführt, dass § 64 SHBeamtVG grundsätzlich § 53 BeamtVG ÜFSH entspricht. In der Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Beamtenversorgungsgesetzes Schleswig Holstein - Flexibilisierung der Hinzuverdienstgrenzen vom 23. April 2012 (GVOBl S-H S. 494) -, durch das die Regelung des § 64 Abs. 5 Satz 4 Halbs. 2 SHBeamtVG eingefügt worden ist, wird deutlich gemacht, dass für die Alimentation die monatliche Betrachtung die Regel darstellt und von dieser nur in begründeten Ausnahmefällen abgewichen werden soll (LT-Drs. 17/2335, S. 3 f.). Eine Vorschrift, die wie § 53 Abs. 7 Satz 5 BeamtVG in der Fassung des Siebten Besoldungsänderungsgesetzes vom 3. Dezember 2015 (BGBl I S. 2163) ausdrücklich anordnet, dass bestimmte Einkünfte des Ruhestandsbeamten (Erwerbseinkommen) mit einem Zwölftel des im Kalenderjahr erzielten Einkommens anzusetzen sind (BT-Drs. 18/6583, S. 24), ist dem hier maßgeblichen Landesrecht gerade nicht zu entnehmen.

a) Ausgehend von diesen Grundsätzen hat die Versorgungsausgleichskasse den Gründungszuschuss in den Monaten Januar bis März 2010 zu Recht jeweils in voller Höhe und nicht lediglich anteilig - in Höhe eines Viertels - berücksichtigt.

Der Gründungszuschuss nach §§ 57 und 58 SGB III in der Fassung vom 15. Juli 2009 (BGBl I S. 1939) ist ebenso wie das Arbeitslosengeld, an dessen Stelle er tritt, Erwerbsersatzeinkommen im Sinne des § 53 Abs. 7 Satz 3 BeamtVG ÜFSH (vgl. Schütz/Maiwald, BeamtVG, Stand März 2012, § 53, Rn. 33; Plog/Wiedow, BeamtVG, Stand Juni 2016, § 53 Rn. 176). Der Zuschuss wird grundsätzlich für die Dauer von neun Monaten in Höhe des Betrags geleistet, den der Arbeitnehmer als Arbeitslosengeld zuletzt bezogen hat, zuzüglich eines Betrags von 300 €, der der sozialen Absicherung des Arbeitslosen dient. Dieser Zuschuss soll den Bezieher von Arbeitslosengeld zur Aufnahme einer selbständigen Tätigkeit veranlassen und sichert in der Anfangsphase der Tätigkeit die Existenz des Berechtigten, weil nicht bereits bei Aufnahme der Tätigkeit mit ausreichenden Einkünften gerechnet werden kann.

Der Auslegung des Bewilligungsbescheids der Bundesagentur für Arbeit durch das Oberverwaltungsgericht, dass damit - auch - für die Monate Januar, Februar und März 2010 jeweils eine Zahlung in Höhe von 2 208,60 € als Zuschuss bewilligt worden ist, ist der Kläger nicht entgegengetreten. Im Übrigen entspricht die Auslegung des Berufungsgerichts auch der gesetzlichen Regelung der §§ 57 und 58 SGB III.

Da der Gründungszuschuss danach keine beliebig auf das Kalenderjahr zu verteilende Sozialleistung, sondern nach seinem Sinn und Zweck auf einen bestimmten Zeitraum ausgerichtet ist, ist er nach der Grundregel des § 53 Abs. 7 Satz 4 BeamtVG ÜFSH in denjenigen Monaten, für die er ausgezahlt wird (BVerwG, Urteil vom 26. November 2013 - 2 C 17.12 - Buchholz 239.1 § 53 BeamtVG Nr. 27 Rn. 12 f.), in voller Höhe in die Ruhensberechnung einzustellen.

Auch das Vorbringen des Klägers, die volle Berücksichtigung des Zuschusses im jeweiligen Bezugsmonat im Rahmen der Ruhensberechnung widerspreche seinem Zweck, weil dies zur Reduzierung der Versorgungsbezüge führe und damit die Anfangsphase des Existenzgründers finanziell belaste, ist nicht durchschlagend. Denn maßgebend ist der mit § 53 BeamtVG ÜFSH insoweit verfolgte Zweck, die mehrfache Deckung des Alimentationsbedarfs des Versorgungsempfängers zu vermeiden, wenn, wie hier der Gründungszuschuss, auch die andere Leistung aus einer öffentlichen Kasse stammt und ebenfalls der Existenzsicherung des Versorgungsberechtigten und seiner Familie zu dienen bestimmt ist (stRspr, BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 39.09 - BVerwGE 139, 357 Rn. 17 m.w.N.).

b) Die Einkünfte des Klägers aus selbständiger Arbeit hat die Ausgleichskasse nach § 53 Abs. 7 Satz 5 BeamtVG ÜFSH zutreffend auf das gesamte Kalenderjahr 2010 gleichmäßig verteilt, weil diese nicht in Monatsbeträgen erzielt worden sind. Die Höhe der Einkünfte ergibt sich aus dem Einkommensteuerbescheid.

2. a) Für die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Bescheide ist unerheblich, dass die Versorgungsausgleichskasse bei der Ruhensberechnung von § 64 SHBeamtVG ausgegangen ist, obwohl § 53 BeamtVG ÜFSH maßgeblich ist. Denn auch hinsichtlich der Bestimmung der Höchstgrenze, bis zu der der Versorgungsberechtigte seine Versorgungsbezüge neben Erwerbs- und Erwerbsersatzeinkommen erhält, sind die beiden gesetzlichen Regelungen identisch.

Die Ausgleichskasse hat der Sache nach auch § 66 Abs. 7 i.V.m. § 53 Abs. 10 BeamtVG ÜFSH beachtet, wonach der sich rechnerisch ergebende Ruhensbetrag bei Beamten im einstweiligen Ruhestand, die Erwerbs- und Erwerbsersatzeinkommen beziehen, das nicht Verwendungseinkommen ist, auf die Hälfte zu reduzieren ist. Zudem ist auch die Vorgabe der Mindestbelassung von 20 v.H. des Versorgungsbezuges eingehalten (§ 53 Abs. 5 Satz 1 BeamtVG ÜFSH).

b) Da gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, richtet sich die Rückforderung der zuviel gezahlten Versorgungsbezüge gemäß § 82 Abs. 1 Nr. 1 SHBeamtVG i.V.m. § 52 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG ÜFSH nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung, d.h. §§ 818 bis 820 BGB (Wilhelm, in: GKÖD, BeamtVG, Stand April 2017 § 52 Rn. 6).

Auf den Wegfall der Bereicherung (§ 818 Abs. 3 BGB) kann sich der Kläger nach § 820 Abs. 1 Satz 2 und § 818 Abs. 4 BGB nicht berufen. Denn die Festsetzung und Auszahlung von Versorgungsbezügen stehen unter dem gesetzesimmanenten Vorbehalt, dass die Bezüge infolge späterer Anwendung von Ruhensvorschriften gekürzt und die Überzahlungen zurückgefordert werden (BVerwG, Urteile vom 24. November 1966 - 2 C 119.64 - BVerwGE 25, 291 <296>, vom 25. November 1985 - 6 C 37.83 - Buchholz 238.41 § 49 SVG Nr. 4 S. 5 f. und vom 24. September 1992 - 2 C 18.91 - BVerwGE 91, 66 <68 f.>). Eines ausdrücklichen Vorbehalts im Versorgungsfestsetzungsbescheid bedarf es nicht. Dieser gesetzesimmanente Vorbehalt beruht darauf, dass es aus Sicht der Versorgungsbehörde ungewiss ist, wie sich die Einkommensverhältnisse des Versorgungsempfängers während des Zahlungszeitraums entwickeln. Die Behörde kann nicht vorhersehen, ob und in welchem Umfang ein Versorgungsempfänger anrechenbares Erwerbs- oder Erwerbsersatzeinkommen erzielt. Andererseits muss sich der Versorgungsempfänger darauf einstellen, dass die Höhe der ausgezahlten Versorgungsbezüge von seinen anrechenbaren Einkünften abhängt (BVerwG, Urteil vom 15. November 2016 - 2 C 9.15 - Buchholz 239.1 § 55 BeamtVG Nr. 30 Rn. 22).

Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Ausgleichskasse von der Rückforderung nicht ganz oder teilweise abgesehen hat. Eine solche Billigkeitsentscheidung nach § 82 Abs. 1 Nr. 1 SHBeamtVG i.V.m. § 52 Abs. 2 Satz 3 BeamtVG ÜFSH ist geboten, wenn der Grund für die Überzahlung in der überwiegenden behördlichen Verantwortung liegt (BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 - 2 C 15.10 - Buchholz 240 § 12 BBesG Nr. 35 Rn. 25 f. m.w.N.). Die tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ergeben für diese Annahme keinen Anhaltspunkt. Denn für die Überzahlung ist insbesondere die Höhe der Einkünfte des Klägers aus selbständiger Tätigkeit entscheidend, die sich erst aus dem Steuerbescheid vom Juli 2012 ergibt. Der Kläger wird auch durch die Einbehaltung eines Teilbetrags von jeweils ca. 635 € seiner Versorgungsbezüge für die Dauer von drei Monaten nicht unzumutbar belastet.

Den Anspruch auf Rückforderung überzahlter Versorgungsbezüge kann die Versorgungsausgleichskasse, die wegen ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Zahlung der Versorgungsbezüge an den Kläger an die Stelle des Dienstherrn tritt, nach § 82 Abs. 1 Nr. 1 SHBeamtVG i.V.m. § 51 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG ÜFSH durch Aufrechnung mit den laufenden Ansprüchen des Klägers auf Versorgungsbezüge durchsetzen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.