Entscheidungsdatum: 24.01.2012
Ein Versorgungsempfänger hat einen Anspruch auf Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes für die Erstattung der Aufwendungen für seine stationäre Pflege, wenn ansonsten der amtsangemessene Lebensunterhalt nicht mehr sichergestellt ist und Eigenvorsorge durch Abschluss einer Versicherung nicht möglich oder zumutbar ist. Das von der Beihilfeverordnung, hier § 12 Abs. 5 Buchst. c BVO NRW, eröffnete Ermessen ist dann auf Null reduziert.
Die 1918 geborene vormalige Klägerin war als Witwe eine Oberamtsrats (Besoldungsgruppe A 13) beihilfeberechtigt. Sie ist im Jahr 2008 verstorben; die Kläger führen das Klageverfahren als Miterben fort.
Im Jahr 2004 wurde die Klägerin in einem Pflegeheim untergebracht, das sie kurz darauf wechselte. Seinerzeit war ihr die Pflegestufe II zuerkannt worden. Die ihr für die Unterbringung in den beiden Pflegeheimen entstandenen Kosten setzten sich zusammen aus Pflegekosten, Unterkunfts- und Verpflegungskosten sowie Investitionskosten. Ihre private Pflegepflichtversicherung erstattete einen Teil der Pflegekosten. Für die restlichen Pflegekosten und für die übrigen Kosten der Heimunterbringung beantragte sie die Gewährung von Beihilfen. Die Beklagte erstattete jeweils 70 % der monatlich entstandenen Aufwendungen für die stationäre Pflege.
Für Oktober 2004 gewährte die Beklagte zusätzlich eine Beihilfe zu den Unterkunfts- und Verpflegungskosten der Klägerin. Die nicht durch Beihilfe- und Versicherungsleistungen gedeckten Pflegeheimkosten beliefen sich im Juli 2004 auf 1 403,66 €, im Oktober 2004 auf 1 481,62 €. Diesen Belastungen stand das Witwengeld der Klägerin von monatlich 1 855,28 € brutto bzw. 1 863,07 € gegenüber.
Nach erfolglosen Widersprüchen hat die Klägerin Klage mit dem Ziel erhoben, ihr weitere Beihilfen von 166 € für Juli 2004 und 411 € für Oktober 2004 zu gewähren.
Das Berufungsgericht hat die Beklagte verpflichtet, über die Gewährung der weiteren Beihilfen erneut zu entscheiden. Aus den Gründen des Berufungsurteils ergibt sich, dass das Berufungsgericht die Beklagte für verpflichtet hält, den Bemessungssatz für die Beihilfe zu den stationären Pflegekosten von jeweils 70 % auf 78,37 % (für Juli 2004) und 79,4 % (für Oktober 2004) der beihilfefähigen Aufwendungen zu erhöhen. Dies sei erforderlich, um sicherzustellen, dass der Klägerin die Mittel für eine angemessene Lebensführung zur Verfügung gestanden hätten. Hierfür hätten ihr 30 % der Bruttobeträge des Witwengeldes verbleiben müssen. Auch müsse die Beklagte über die Erstattung der Kranken- und Pflegeversicherungsprämien im Wege der weiteren Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes entscheiden.
Mit der vom Senat zugelassenen Revision rügt die Beklagte die Verletzung materiellen Rechts.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. November 2009 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 18. April 2008 aufzuheben und die Klage, soweit sie nicht zurückgenommen worden ist, abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Revision zurückzuweisen.
Der Vertreter des Bundesinteresses hält das Berufungsurteil für unzutreffend. Dem Erfolg des Klagebegehrens stehe entgegen, dass die geltend bemachte Unteralimentation nicht durch Gewährung höherer Beilhilfen beseitigt werden könne.
Die Revision der Beklagten, über die der Senat mit dem Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§ 141 Satz 1, § 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO), ist überwiegend nicht begründet.
Zutreffend hat das Berufungsgericht einen Anspruch auf Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes zur Bestreitung der ungedeckten Pflegekosten aus § 12 Abs. 5 Buchst. c der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfenverordnung - BVO) in der hier anzuwendenden Fassung vom 27. Januar 2004 (GV. NRW S. 30) hergeleitet (1.). Es verstößt jedoch gegen revisibles Recht, soweit es die Verpflichtung zur Neubescheidung auf die Beiträge zur Kranken- und Pflegeversicherung erstreckt hat (2.).
Der Beihilfeanspruch der vormaligen Klägerin ist mit deren Tod im Wege der Erbfolge gemäß § 1922 Abs. 1 BGB auf die Kläger übergegangen. Diese führen den Rechtsstreit fort; eine Klageänderung liegt nicht vor (vgl. Urteil vom 29. April 2010 - BVerwG 2 C 77.08 - BVerwGE 137, 30 Rn. 7 ff. = Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 37). Die Regelung des § 14 BVO NRW ist damit gegenstandslos geworden.
1. Nach § 12 Abs. 5 Buchst. c BVO NRW können die Bemessungssätze der Absätze 1, 3 und 4 im Einzelfall in besonderen Ausnahmefällen, die nur bei Anlegung des strengsten Maßstabes anzunehmen sind, erhöht werden. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Buchst. b BVO NRW beträgt der Bemessungssatz für Versorgungsempfänger wie die Klägerin 70 % der beihilfefähigen Aufwendungen. Wie sich aus § 5 Abs. 1, Abs. 7 BVO NRW ergibt, sind dies die Aufwendungen u.a. für die stationäre Pflege nach Maßgabe des Pflegesatzes, nicht aber die Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung sowie Investitionskosten. Hierbei handelt es sich um allgemeine Lebenshaltungskosten, die in aller Regel aus den Versorgungsbezügen zu bestreiten sind. Dementsprechend sind sie nur unter den besonderen Voraussetzungen des § 5 Abs. 7 Satz 2 BVO NRW beihilfefähig.
Der unbestimmte Rechtsbegriff des besonderen Ausnahmefalles ist verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass den Anforderungen des durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Alimentationsgrundsatzes Rechnung getragen wird.
Die in Art. 33 Abs. 5 GG verankerte Pflicht des Dienstherrn zur Sicherstellung des amtsangemessenen Lebensunterhalts erstreckt sich auch auf Lebenslagen, die einen erhöhten Bedarf begründen. Die verfassungsrechtliche Alimentationspflicht gebietet dem Dienstherrn, Vorkehrungen zu treffen, dass die notwendigen und angemessenen Maßnahmen im Falle von Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt und Tod nicht aus wirtschaftlichen Gründen unterbleiben, weil sie der Beamte mit der Regelalimentation nicht bewältigen kann, oder dass der amtsangemessene Lebensunterhalt wegen der finanziellen Belastungen in diesen Ausnahmesituationen nicht gefährdet wird (stRspr, vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 15. Mai 1985 - BVerfGE 70, 69 <79> und vom 7. November 2002 - BVerfGE 106, 225 <232>, BVerwG, Urteile vom 3. Juli 2003 - BVerwG 2 C 36.02 - BVerwGE 118, 277 <279> = Buchholz 237.6 § 87c NdsLBG Nr. 1, vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20 Rn. 20 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94 und vom 29. April 2010 a.a.O. Rn. 13).
Sind die Dienst- und Versorgungsbezüge so bemessen, dass sie eine zumutbare Eigenvorsorge nur im Hinblick auf einen Teil der durch Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt und Tod begründeten Belastungen ermöglichen, so hat der Dienstherr zusätzliche Vorkehrungen zu treffen, damit der Beamte die Belastungen, die den Umfang der Eigenvorsorge überschreiten, ebenfalls tragen kann. Wenn sich der Dienstherr für das "Mischsystem" aus Eigenleistungen des Beamten und Beihilfen entscheidet, so muss gewährleistet sein, dass der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht abzusichern vermag. Diese Funktion erfüllt die ergänzend gewährte Beihilfe für einen Teil der Aufwendungen insbesondere in Krankheits- und Pflegefällen (stRspr, zuletzt Urteil vom 29. April 2010 a.a.O. Rn. 14 m.w.N. auch zur Rechtsprechung des BVerfG).
Eigenvorsorge bedeutet nicht, dass die Beamten die hierfür erforderlichen Mittel vollständig aus der Regelalimentation (Dienst- oder Versorgungsbezüge) oder - soweit vorhanden - aus sonstigem Einkommen und Vermögen bestreiten müssen. Vielmehr muss die Regelalimentation betragsmäßig so bemessen sein, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt auch nach Abzug der Kosten für die Eigenvorsorge (Versicherungsprämien) gewahrt bleibt (BVerfG, Beschluss vom 2. Oktober 2007 - 2 BvR 1715/03 u.a. - NJW 2008, 137 Rn. 28 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94 Rn. 20 f., stRspr).
Die Alimentation wird unabhängig von sonstigem Einkommen oder Vermögen gewährt. Dies gilt nicht nur für die Regelalimentation, sondern ebenso für die Alimentation in besonderen Lebenslagen. Deshalb dürfen Beamte oder Versorgungsempfänger weder bei der Beurteilung der Amtsangemessenheit des Lebensunterhalts nach Abzug der Pflegekosten noch bei der Beurteilung der Zumutbarkeit der Eigenvorsorge auf sonstiges Einkommen oder Vermögen verwiesen werden. Daher kann Beihilfe für krankheits- oder pflegebedingte Aufwendungen nicht mit der Begründung verneint werden, der Beamte oder Versorgungsempfänger müsse zunächst sein Vermögen einsetzen.
Daraus folgt, dass ein besonderer Ausnahmefall im Sinne von § 12 Abs. 5 Buchst. c BVO NRW bei verfassungskonformer Auslegung des Begriffs anzunehmen ist, wenn die Regelalimentation des Beamten oder Versorgungsempfängers, hier das Witwengeld der Erblasserin, nach Abzug der Pflegekosten nicht mehr ausreicht, um den amtsangemessenen Lebensunterhalt zu bestreiten. Davon ausgehend erstreckt sich der Alimentationsanspruch eines Beamten oder Versorgungsempfängers jedenfalls dann auch auf die Erstattung der beihilferechtlich notwendigen und angemessenen Pflegekosten, die bei einer stationären Unterbringung in einem Pflegeheim anfallen, wenn er nicht darauf verwiesen werden kann, er habe für diesen Fall Eigenvorsorge betreiben müssen.
Ob die Regelalimentation so bemessen ist, dass Beamte und Versorgungsempfänger neben der Krankenversicherung und der Pflegepflichtversicherung für den Pflegefall weitergehende ergänzende Eigenvorsorge betreiben können, kann der Senat offenlassen. Denn jedenfalls die 1918 geborene vormalige Klägerin konnte nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts eine solche ergänzende Eigenvorsorge nicht betreiben. Sie war im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Pflegeversicherungsgesetzes am 1. Januar 1985 (BGBl I 1994 S. 1014), das eine Versicherungspflicht für den Pflegefall auch für Beamten einführte, nicht mehr im Rahmen eines Pflegeergänzungstarifs versicherbar. Daher stellt sich die Frage nicht, ob ihr die Kosten einer derartigen Versicherung zumutbar gewesen wären.
Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts war die verstorbene Klägerin außerdem nicht einmal mehr in der Lage, nach Abzug der Pflegeheimkosten und der Vorsorgeaufwendungen ihre notwendigen Lebenshaltungskosten zu bestreiten. Zu Recht hat das Berufungsgericht die Leistungen für die Kindererziehung gemäß § 294 Abs. 1 Satz 1 SGB VI nicht in die Einkommensberechnung für die Klägerin eingestellt. Nach dieser Bestimmung erhält eine Mutter, die vor dem 1. Januar 1921 geboren ist, für jedes Kind eine Leistung für Kindererziehung. Damit sollte den Müttern der Geburtsjahrgänge vor 1921 der tatsächliche Erhalt dieser Leistungen garantiert werden (BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1997 - 1 BvL 3/89 - BVerfGE 97, 103, <114>).
Nach alledem hat das Berufungsgericht der verstorbenen Klägerin zu Recht einen Anspruch auf zusätzliche Beihilfen zu den stationären Pflegekosten nach § 12 Abs. 5 Buchst. c BVO NRW zuerkannt.
2. Nicht mit revisiblem Recht vereinbar ist hingegen, dass das Berufungsgericht aus § 12 Abs. 5 Buchst. c BVO NRW eine Verpflichtung der Beklagten hergeleitet hat, eine Ermessensentscheidung über eine Erstattung von 70 v.H. der Beiträge der vormaligen Klägerin zur Kranken- und Pflegeversicherung zu treffen. Die Anwendung dieser Regelung setzt voraus, dass die Aufwendungen nach § 12 Abs. 1, § 5 Abs. 1, Abs. 7 BVO NRW beihilfefähig sind. Dies ist bei Versicherungsprämien nicht der Fall; sie gehören zu den Kosten der allgemeinen Lebenshaltung.
3. Klarstellend ist darauf hinzuweisen, dass ein Anspruch auf Beihilfe für die Verpflegungs-, Unterkunfts- und Investitionskosten jedenfalls nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens geworden ist. Der Senat entnimmt den Gründen des Berufungsurteils, dass das Berufungsgericht einen derartigen Anspruch verneint hat. Da das Berufungsurteil ausschließlich von der Beklagten, nicht aber von der Klägerin mit einem Rechtsmittel angefochten worden ist, ist es insoweit rechtskräftig geworden (vgl. zum Umfang der materiellen Rechtskraft eines Bescheidungsurteils und zur Beschwer durch ein Bescheidungsurteil Urteile vom 27. Januar 1995 - BVerwG 8 C 8.93 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 70, vom 3. November 1994 - BVerwG 3 C 30.93 - Buchholz 418.15 Nr. 2 und vom 3. Dezember 1981 - BVerwG 7 C 30.80, 7 C 31.80 - Buchholz 421.0 Nr. 157).