Entscheidungsdatum: 02.03.2016
1. Der Rechtsstreit betrifft die Abgeltung unionsrechtswidriger Zuvielarbeit bei der Berliner Feuerwehr.
Der Kläger ist Beamter im Feuerwehrdienst des beklagten Landes. Die unionsrechtlich gebotene Berücksichtigung des Bereitschaftsdienstes ist dort erst zum 1. Februar 2008 erfolgt. Für die davor liegende Zeit vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Januar 2008, in der die regelmäßige Wochenarbeitszeit im Einsatzdienst der Berliner Feuerwehr mehr als 48 Stunden betrug, hat der Kläger eine Zulage in Höhe von 1 500,00 € nach dem Gesetz über die Gewährung einer Zulage bei erhöhter wöchentlicher Regelarbeitszeit im feuerwehrtechnischen Dienst des Landes Berlin vom 12. Juli 2007 (GVBl. S. 278 - Zulagengesetz -) erhalten. Danach wurde den betroffenen Beamten auf Antrag eine Zulage in Höhe von 20,00 € je geleistete Dienstschicht gewährt. Nach § 1 Abs. 1 Satz 4 des Zulagengesetzes sind mit der Gewährung der Zulage die Ansprüche auf angemessenen Freizeitausgleich abgegolten. Einen weiteren Ausgleich nach den Grundsätzen des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs lehnte der Beklagte daher ab.
Das Verwaltungsgericht verurteilte den Beklagten, weitere 3 587,25 € an den Kläger zu zahlen; die hiergegen eingelegte Berufung blieb erfolglos. Für den streitbefangenen Zeitraum sei ein unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch entstanden, dessen Höhe nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteile vom 26. Juli 2012 - 2 C 29.11 - BVerwGE 143, 381 Rn. 39 ff. bzw. für Berlin - 2 C 70.11 - NVwZ 2012, 1472 Rn. 33 ff.) anhand der Sätze der jeweils geltenden Mehrarbeitsvergütung zu bestimmen sei. Der Kläger habe mit seinem Antrag auf Gewährung einer Zulage nach dem Zulagengesetz auch nicht auf die Geltendmachung weiterer Entschädigungsansprüche verzichtet. Der Antrag sei aus der maßgeblichen Sicht eines verständigen Empfängers lediglich positiv auf den Erhalt der begehrten Leistung gerichtet, eine Verzichtserklärung könne ihr dagegen nicht entnommen werden. Unabhängig hiervon sei die Ausschlussregelung in § 1 Abs. 1 Satz 4 des Zulagengesetzes wegen eines Verstoßes gegen den unionsrechtlichen Äquivalenzgrundsatz unanwendbar, weil die Vorschrift allein darauf abziele, weitere Ansprüche wegen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit auszuschließen.
2. Die hiergegen gerichtete Beschwerde des Beklagten hat den allein in Anspruch genommenen Zulassungsgrund einer grundsätzlich bedeutsamen Rechtssache nicht dargelegt (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO).
a) Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, wenn sie eine Frage des revisiblen Rechts von allgemeiner, über den Einzelfall hinausreichender Bedeutung aufwirft, die im konkreten Fall entscheidungserheblich ist. Ein derartiger Klärungsbedarf besteht nicht, wenn die Rechtsfrage bereits geklärt ist oder auf der Grundlage der bestehenden bundesgerichtlichen Rechtsprechung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregelungen auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens eindeutig beantwortet werden kann. Die Prüfung des Bundesverwaltungsgerichts ist dabei auf die mit der Beschwerde dargelegten Rechtsfragen beschränkt (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 9. April 2014 - 2 B 107.13 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 20 Rn. 9). Bedarf die Rechtsfrage auch im Falle der Durchführung eines Revisionsverfahrens keiner Entscheidung, hat die Rechtssache demnach keine grundsätzliche Bedeutung. Sie kann zur Klärung der Grundsatzfrage nichts beitragen, weil es auf sie zur Entscheidung des Rechtsstreits nicht ankommt.
Ist eine Berufungsentscheidung selbständig tragend auf mehrere Gründe gestützt, kann die Revision daher nur zugelassen werden, wenn gegenüber jeder der Begründungen ein durchgreifender Revisionszulassungsgrund geltend gemacht wird (stRspr, vgl. zuletzt etwa BVerwG, Beschluss vom 23. Dezember 2015 - 2 B 40.14 - juris Rn. 15). Ist nur hinsichtlich einer Begründung ein Zulassungsgrund gegeben, kann diese Erwägung hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert. Weder beruht deshalb das Berufungsurteil auf der hinwegdenkbaren Begründung noch ist die Klärung mit ihr zusammenhängender Grundsatzfragen in einem Revisionsverfahren zu erwarten. Wenn hinsichtlich der weiteren selbständig tragenden Begründung ein Revisionszulassungsgrund nicht vorliegt, kommt es auf die grundsätzliche Bedeutung von Fragen im Zusammenhang des anderen Begründungsstrangs nicht mehr an (BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 1994 - 11 PKH 28.94 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 4 S. 4 = juris Rn. 6).
b) Die Beschwerde des Beklagten richtet sich mit ihren Rügen allein gegen die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, die Ausschlussklausel aus § 1 Abs. 1 Satz 4 des Zulagengesetzes sei im vorliegenden Fall wegen Unvereinbarkeit mit den unionsrechtlichen Vorgaben nicht anwendbar. Sie ist der Auffassung, der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch sei disponibel und benennt als grundsätzlich bedeutsame Rechtsfragen, ob der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch auch dann Anwendung finde, wenn für eine bestimmte Personengruppe und/oder einen bestimmten Zeitraum eine spezialgesetzliche Regelung vorliege, sowie weiterhin, ob es dem Dienstherrn aufgrund unionsrechtlicher Vorgaben verwehrt sei, angesichts einer unsicheren europäischen Rechtsentwicklung einen rechtsverbindlichen Interessenausgleich auf freiwilliger Basis zu schaffen bzw. eine rechtsverbindliche vergleichsweise Regelung anzubieten.
Diesen Fragen kommt grundsätzliche Tragweite zu. Dies gilt im Hinblick auf den Umstand, dass der Beklagte mit der Zahlungsbereitschaft einen unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch dem Grunde nach anerkannt hat, in besonderer Weise. Die besondere Ausgestaltung betrifft daher nur die Berechnung der Entschädigung, die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union grundsätzlich Sache der nationalen Rechtsordnung jedes Mitgliedstaates ist (EuGH, Urteil vom 25. November 2010 - C-429/09, Fuß - Slg. 2010, I-12167 Rn. 93 ff.). Es erscheint daher nicht von vornherein ausgeschlossen, dass hier entsprechende Regelungsspielräume des nationalen Gesetzgebers verbleiben.
All diese Erwägungen betreffen aber allein die vom Oberverwaltungsgericht zusätzlich und hilfsweise ("abgesehen davon") angestellte Begründung zur Unanwendbarkeit der Abgeltungsanordnung in § 1 Abs. 1 Satz 4 des Zulagengesetzes. Maßgeblich und eigenständig tragend hat das Oberverwaltungsgericht indes darauf abgestellt, dass dem Antrag des Klägers auf Gewährung der Zulage eine auf Verzicht weiterer Ansprüche gerichtete Willenserklärung nicht habe entnommen werden können. Insbesondere seien keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass dem Kläger bei seiner Antragstellung der genaue Inhalt der Regelung in § 1 Abs. 1 Satz 4 des Zulagengesetzes bekannt war oder hätte bekannt sein müssen.
Unabhängig davon, ob diese Rechtsauffassung zutrifft, ist das Oberverwaltungsgericht damit davon ausgegangen, dass auch im Falle der Wirksamkeit der in § 1 Abs. 1 Satz 4 des Zulagengesetzes getroffenen Anordnung ein Ausschluss weiterer Ansprüche durch die Zulagengewährung nicht eingetreten ist. Die Frage der Wirksamkeit der Ausschlussregelung ist daher nicht entscheidungserheblich; sie kann unterstellt werden, ohne dass sich am Ergebnis des Berufungsurteils etwas ändern würde.
c) Diese Begründungserwägung hat die Beschwerde weder mit Verfahrensrügen angegriffen noch durch einen anderen Zulassungsgrund in Frage gestellt.
Die Beschwerdebegründung erschöpft sich hierzu vielmehr in der Behauptung, dass es - angesichts des Umstands, dass es sich bei dem Zulagengesetz um ein in der Berliner Feuerwehr viel diskutiertes Gesetz gehandelt habe - "eher abwegig erscheint, dass dem Kläger dessen Inhalt und Folgen nicht bekannt gewesen sind" (S. 6 der Beschwerdebegründung). Damit setzt die Beschwerde ihre eigene Auffassung an die Stelle derjenigen des Berufungsgerichts, ohne einen Zulassungsgrund auch nur zu benennen. Einen der Sache nach damit geltend gemachten Zulassungsgrund bloßer Richtigkeitszweifel kennt das Revisionsverfahren aber - anders als das Recht der Berufungszulassung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) - nicht.
Nichts anderes gilt für den Hinweis, dass im Antrag selbst auf § 1 Abs. 1 des Zulagengesetzes ausdrücklich Bezug genommen worden sei und von einem Beamten erwartet werden könne, dass er sich bei einer entsprechenden Bezugnahme Kenntnis vom Inhalt der Vorschrift verschaffe. Auch dieser Umstand ist vom Oberverwaltungsgericht gesehen und entschieden worden. Die von ihm vertretene Auffassung, aus der Benennung von § 1 Abs. 1 des Zulagengesetzes lasse sich nicht entnehmen, dass der Kläger mit der Antragstellung die Abgeltung seiner Ansprüche nach § 1 Abs. 1 Satz 4 des Zulagengesetzes habe herbeiführen wollen, mag bestreitbar sein. Es dürfte - im Gegenteil - einiges dafür sprechen, dass es auf diese Willensrichtung für die allein an die Zulagengewährung anknüpfende und unbedingt angeordnete Geltung der gesetzlichen Regelung gar nicht ankommt. Zweifel an der Wirksamkeit der in § 1 Abs. 1 Satz 4 des Zulagengesetzes angeordneten Abgeltung hätten überdies wohl weitere Erwägungen zur Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung erforderlich gemacht (vgl. Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG). Einen Zulassungsgrund zu all diesen Fragen zeigt die Beschwerde aber nicht auf.
d) Eine Entscheidungserheblichkeit der aufgeworfenen Rechtsfragen zur Unionsrechtskonformität der Abgeltungsklausel in § 1 Abs. 1 Satz 4 des Zulagengesetzes ist damit nicht dargelegt (vgl. § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO).
Keinen Vortrag enthält das Beschwerdeverfahren auch in Bezug auf weitere Fragestellungen zur Vereinbarkeit der Regelung mit nationalem Recht, die im Rahmen der nach Angabe des Beklagten noch anhängigen Parallelverfahren - neben den bereits angesprochenen Fragen - ggf. zu klären wären. Erörterungsbedürftig erscheint insbesondere, ob die vom Beklagten als "Zulage" bezeichnete und ausgestaltete Leistung von einem Antrag abhängig gemacht werden durfte (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 4, § 2 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 BBesG), was zu unterschiedlichen Ergebnissen bei vergleichbaren Beamten führt, sowie ob die Höhe der Leistung pauschaliert vom Umfang der tatsächlich geleisteten Zuvielarbeit abgelöst werden kann (vgl. § 48 Abs. 1 Satz 3 BBesG zur Mehrarbeit). Nicht von vornherein ausgeschlossen erscheint überdies, dass es sich bei der Einordnung der als Kompensation für einen möglichen unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch gewährten Leistung als "Zulage" um eine Falschbezeichnung handelt.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.