Entscheidungsdatum: 18.02.2011
1. Die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für Schutzimpfungen nach § 41 Abs. 3 der Bayerischen Beihilfeverordnung hängt vorrangig von der Empfehlung der obersten Landesgesundheitsbehörde ab. Ihr kommt im Verhältnis zur jeweiligen Empfehlung der Ständigen Impfkommission am Robert-Koch-Institut eigenständige Bedeutung zu.
2. Die Bestimmung des Inhalts der Impfempfehlungen stellt revisionsrechtlich nicht Rechtsanwendung, sondern Tatsachenfeststellung dar.
Die Beschwerde des Beklagten kann keinen Erfolg haben. Aus der Beschwerdebegründung des Beklagten ergibt sich nicht, dass der geltend gemachte Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO vorliegt.
Der Kläger macht einen Anspruch auf Beihilfe zu den Aufwendungen geltend, die durch die Impfung seiner damals 18-jährigen Tochter zum Schutz vor der Infektion mit humanen Papillomaviren (HPV) entstanden sind. Die Frauenärztin der Tochter hatte die Wirksamkeit der Impfung als Schutz gegen Gebärmutterhalskrebs bescheinigt. Die Klage hat in beiden Vorinstanzen Erfolg gehabt. In dem Berufungsurteil hat der Verwaltungsgerichtshof ausgeführt, die Aufwendungen seien beihilfefähig, weil HPV-Schutzimpfungen amtlich empfohlen und die Impfung der Tochter des Klägers notwendig gewesen sei. Sie seien in der Liste des zuständigen Fachministeriums über öffentlich empfohlene Schutzimpfungen aufgeführt. Die beihilferechtliche Notwendigkeit der Impfkosten stehe für Mädchen und junge Frauen im Alter von 12 bis 17 Jahren im Regelfall aufgrund der generellen Impfempfehlung der Ständigen Impfkommission am Robert-Koch-Institut (STIKO) fest. Damit habe die STIKO aber keine starre Altersobergrenze von 17 Jahren aufgestellt. Vielmehr sei die Empfehlung als widerlegliche Vermutung der Wirksamkeit der Impfung zu verstehen, während die Wirksamkeit der Impfungen von Frauen im Alter zwischen 18 und 26 Jahren im Einzelfall durch eine fachärztliche Bescheinigung nachgewiesen werden müsse. Die Wirksamkeit hänge nicht von einem bestimmten Alter, sondern davon ab, dass noch keine Infektion mit HPV aufgetreten sei.
Mit der Beschwerde wirft der Beklagte die Frage als rechtsgrundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf, ob
die Empfehlungen der obersten Landesgesundheitsbehörden nach § 20 Abs. 3 des Infektionsschutzgesetzes mit dem Inhalt der jeweiligen STIKO-Empfehlung derart (pauschalierend und typisierend) bekannt gemacht seien, dass eine weitere Prüfung der (medizinischen) Notwendigkeit der Aufwendung entfalle.
Der Beklagte trägt vor, nach dem bayerischen Landesbeihilferecht seien nur die Aufwendungen für amtlich empfohlene Impfungen beihilfefähig. Spreche die oberste Landesgesundheitsbehörde eine derartige Empfehlung aus, so sei die entsprechende Empfehlung der STIKO für die Beihilfefähigkeit maßgebend. Dies folge aus der besonderen fachspezifischen Sachkunde dieses Gremiums, die durch § 20 Abs. 2 des Infektionsschutzgesetzes - IfSG - anerkannt sei. Eine einzelfallbezogene Prüfung der medizinischen Notwendigkeit der Impfkosten finde nicht statt.
Die Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO setzt voraus, dass die Rechtssache eine konkrete, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Rechtsfortbildung in einem Revisionsverfahren geklärt werden muss (Beschluss vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> = Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 18; stRspr). Der erforderliche allgemeine Klärungsbedarf besteht nicht, wenn die von der Beschwerde aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts oder aufgrund des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Auslegungsregeln ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden kann (Beschluss vom 24. Januar 2011 - BVerwG 2 B 2.11 - Rn. 4
Nach § 41 Abs. 3 BayBhV sind die Aufwendungen für amtlich empfohlene Schutzimpfungen beihilfefähig. Danach besteht ein Anspruch auf Beihilfe zu Impfkosten nur bei amtlicher Empfehlung der durchgeführten Schutzimpfung. Nach der sich aus § 7 Abs. 1 BayBhV ergebenden beihilferechtlichen Systematik handelt es sich bei § 41 Abs. 3 BayBhV um eine Ausschlussregelung im Sinne des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BayBhV.
Der Begriff der amtlichen Empfehlung im Sinne des § 41 Abs. 3 BayBhV erschließt sich ohne Weiteres aus § 20 Abs. 3 IfSG, der Bestandteil der speziellen bundesgesetzlichen Regelungen für Schutzimpfungen ist. Das Landesbeihilferecht knüpft ersichtlich an diese Regelung an. Nach § 20 Abs. 3 IfSG sollen die obersten Landesgesundheitsbehörden öffentliche Empfehlungen für Schutzimpfungen auf der Grundlage der jeweiligen Empfehlungen der Ständigen Impfkommission am Robert-Koch-Institut (STIKO) aussprechen. Dieser Gesetzeswortlaut lässt nur den Schluss zu, dass die oberste Landesgesundheitsbehörde und die STIKO jeweils eigene Empfehlungen zu Schutzimpfungen abgeben. Daraus folgt, dass sich die Aufgabe der Behörde nicht in der Veröffentlichung der Empfehlung der STIKO erschöpft. Aufgrund der gesetzlichen Formulierung, wonach die Behörde "auf der Grundlage der jeweiligen Empfehlungen der STIKO" tätig wird, liegt auch die Annahme fern, dass sie verpflichtet ist, die Empfehlung der STIKO stets inhaltlich unverändert als eigene Empfehlung zu übernehmen. Ansonsten wären auch die von § 20 Abs. 3 IfSG vorgesehenen gesonderten Empfehlungen nicht sinnvoll. Vielmehr lässt der Gesetzeswortlaut darauf schließen, dass die Behörde nicht ohne zureichenden Grund von den Erkenntnissen und Wertungen der STIKO abweichen soll. Dieses Verständnis trägt auch der sich aus den Sätzen 3 bis 5 des § 20 Abs. 2 IfSG ergebenden Stellung der STIKO als sachverständiges Gremium Rechnung. Es wird durch Satz 7 bestätigt, wonach die STIKO ihre Empfehlungen den Behörden übermittelt und veröffentlicht.
Nach alledem ist unter amtlicher Empfehlung im Sinne des § 41 Abs. 3 BayBhV die Empfehlung der obersten Landesgesundheitsbehörde nach § 20 Abs. 3 IfSG zu verstehen. Davon ausgehend hat der Verwaltungsgerichtshof zutreffend angenommen, dass das Bayerische Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz in der Bekanntmachung vom 18. April 2007 unter Nr. 17 (AllMBl S. 224) HPV-Schutzimpfungen für Frauen und Mädchen ohne Altersobergrenze empfohlen hat.
Die Frage, ob auf die Empfehlung der STIKO abzustellen ist, wenn eine Empfehlung der obersten Landesgesundheitsbehörde fehlt, stellt sich hier nicht. Das Vorliegen einer eigenständigen Empfehlung der obersten Landesgesundheitsbehörde zusätzlich zu derjenigen der STIKO unterscheidet den hier zu beurteilenden Sachverhalt von den Sachverhalten, die den vom Beklagten angeführten Entscheidungen zu § 10 Abs. 3 BhV zugrunde liegen (Beschlüsse des OVG Lüneburg vom 19. Januar 2010 - 5 LA 80/09 - und des OVG Magdeburg vom 16. April 2010 - 1 L 89/09 -).
Auch kommt es hier nicht auf die Frage an, welche Rechtsfolgen ein nicht zureichend begründeter inhaltlicher Widerspruch der Empfehlung der Landesgesundheitsbehörde von der jeweiligen Empfehlung der STIKO hat. Denn aus den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs, die den Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO binden, ergibt sich, dass die Aussagen der STIKO nicht in Widerspruch zu der amtlichen Empfehlung stehen. Danach hat die STIKO eine generelle Impfempfehlung für Mädchen und junge Frauen im Alter von 12 bis 17 Jahren abgegeben. Daraus kann aber nicht in einem Umkehrschluss gefolgert werden, die STIKO empfehle HPV-Schutzimpfungen für Frauen nach Vollendung des 17. Lebensjahres nicht oder lehne sie gar ab. Der Verwaltungsgerichtshof hat festgestellt, dass nach den Angaben der STIKO auch Frauen im Alter von 18 bis 26 Jahren von einer HPV-Schutzimpfung profitieren, wenn das Ergebnis der individuellen Prüfung von Nutzen und Risiko der Impfung durch den betreuenden Arzt positiv ausfällt. Der Verwaltungsgerichtshof hat diesen Verweis der STIKO auf das Ergebnis der ärztlichen Prüfung damit erklärt, er trage der Tatsache Rechnung, dass die Wirksamkeit einer HPV-Schutzimpfung nicht von einem bestimmten Alter, sondern vom Fehlen einer Vorinfektion abhängt. Damit hat der Verwaltungsgerichtshof die Aussage der STIKO zu HPV-Schutzimpfungen nach Vollendung des 17. Lebensjahres letztlich als Empfehlung behandelt. In der Tat erfasst dieser Begriff nicht nur Aussagen, die eine bestimmte Maßnahme "ohne Wenn und Aber" befürworten oder ablehnen. Vielmehr kann eine Empfehlung auch Bedingungen enthalten. Eine bestimmte Maßnahme kann für den Fall empfohlen werden, dass gewisse Voraussetzungen erfüllt sind.
Die Einwendungen des Beklagten gegen die rechtliche Würdigung der Empfehlung der STIKO durch den Verwaltungsgerichtshof sind nicht geeignet, die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu begründen. Da es sich bei Empfehlungen der STIKO und der obersten Landesgesundheitsbehörde nicht um Rechtsnormen handelt, stellt die Bestimmung ihres Inhalts durch ein Tatsachengericht - ebenso wie die Auslegung von Verwaltungsvorschriften, Verwaltungsakten und Willenserklärungen - revisionsrechtlich nicht Rechtsanwendung, sondern Tatsachenfeststellung dar. Deren Ergebnisse unterliegen der revisionsgerichtlichen Prüfung nur, soweit es um die Einhaltung allgemeiner Erfahrungssätze, Denkgesetze oder Auslegungsgrundsätze geht (stRspr; vgl. nur Urteil vom 24. September 2009 - BVerwG 2 C 63.08 - BVerwGE 135, 14 = Buchholz 239.1 § 67 BeamtVG Nr. 4
Entgegen dem Vortrag des Beklagten steht damit nicht fest, dass zu den Aufwendungen jeder HPV-Schutzimpfung von Frauen nach Vollendung des 17. Lebensjahres Beihilfe zu gewähren ist. Vielmehr setzt die Beihilfefähigkeit der Impfkosten deren medizinische Notwendigkeit im Sinne des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayBhV und damit den fallbezogenen Nachweis der Wirksamkeit der Impfung als Schutz gegen Gebärmutterhalskrebs voraus. Wie der Verwaltungsgerichtshof ausgeführt hat, ist dieser Nachweis durch die Bescheinigung des betreuenden Arztes auf der Grundlage einer individuellen Prüfung zu erbringen.