Entscheidungsdatum: 22.03.2018
Der Antragsteller ist Mitglied der Tierärztekammer Berlin, die sich durch Satzung dem Antragsgegner angeschlossen hat. Der Normenkontrollantrag richtet sich gegen § 14 Abs. 1 und 3 der Satzung des Antragsgegners in der Fassung der Änderung durch Satzung vom 30. Mai 2015 (Amtsblatt für Berlin vom 9. Oktober 2015 S. 2168), soweit danach Mitglieder des Versorgungswerks den Beginn der Altersrente über das 67. Lebensjahr hinaus bis längstens zur Vollendung des 72. Lebensjahres aufschieben können. Der Antragsteller hält die Normenkontrolle für statthaft, weil der Wohnsitz von Antragstellern paralleler Verfahren in Brandenburg liege und die Satzung des Antragsgegners, dem sich unter anderem die Landeszahnärztekammer Brandenburg angeschlossen hat, deshalb - auch - zum brandenburgischen Recht gehöre. Überdies verletze eine nach Landesrechten differenzierende Regelung des Zugangs zum Normenkontrollverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz und schränke den Zugang zu diesem Verfahren willkürlich ein. Das Oberverwaltungsgericht hat den Normenkontrollantrag verworfen und die Revision gegen seinen Beschluss nicht zugelassen.
Die dagegen eingelegte Beschwerde, die sich allein auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) beruft, hat keinen Erfolg. Sie wirft keine Rechtsfrage des revisiblen Rechts auf, die der - ggf. erneuten oder weitergehenden - höchstrichterlichen Klärung bedürfte, im angestrebten Revisionsverfahren zu klären wäre und eine Fortentwicklung der Rechtsprechung über den Einzelfall hinaus erwarten ließe.
Die Frage,
ob bei einem gemeinsamen Fachobergericht für zwei oder mehr Länder eine Gemeinschaftseinrichtung "zur gesamten Hand" gebildet wird, bei der der Zugang nur einheitlich geregelt werden kann, mit der Folge, dass - sofern ein beteiligtes Land ein Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO eröffnet hat - dies auch für die Möglichkeit von Normenkontrollverfahren von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften der übrigen beteiligten Länder gilt,
wäre im angestrebten Revisionsverfahren nur erheblich, soweit sie die Errichtung eines gemeinsamen Oberverwaltungsgerichts gemäß Staatsvertrag über die Errichtung gemeinsamer Fachobergerichte der Länder Berlin und Brandenburg vom 26. April 2004 (GVBl. S. 380) betrifft. Ob dieses Oberverwaltungsgericht als Gemeinschaftseinrichtung "zur gesamten Hand" errichtet wurde, ist eine Frage des irrevisiblen Rechts (dazu sogleich a). Revisible Rechtsfragen werden nur aufgeworfen, soweit der Antragsteller sinngemäß geklärt wissen will, ob Art. 19 Abs. 4 oder Art. 3 Abs. 1 GG eine Bildung gemeinsamer Obergerichte nur als Gemeinschaftseinrichtungen zur gesamten Hand mit einheitlicher Zuständigkeit für den gesamten Gerichtsbezirk zulassen, und bejahendenfalls, ob eine solche einheitliche Zuständigkeitsregelung gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO die großzügigste in den beteiligten Ländern geregelte Zulassung von Normenkontrollen übernehmen muss. Diesen Fragen kommt keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu, weil nicht der bundesrechtliche Maßstab, sondern allenfalls dessen Anwendung im konkreten Fall klärungsbedürftig ist (zur Abgrenzung vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 9. März 1984 - 7 B 238.81 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 49 = juris Rn. 7 und vom 13. Juni 2009 - 9 B 2.09 - NVwZ 2009, 1376). Beide Fragen sind bereits auf der Grundlage der vorhandenen höchstrichterlichen Rechtsprechung zu Art. 19 Abs. 4 und Art. 3 Abs. 1 GG - verneinend - zu beantworten, ohne dass neuer oder weiterer verfassungsrechtlicher Klärungsbedarf bestünde (dazu unten b).
a) Die staatsvertraglichen Bestimmungen zur Errichtung und Organisation des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg zählen ebenso wie die Zustimmungsgesetze der beteiligten Länder zum irrevisiblen Landesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Von der Möglichkeit, gemäß Art. 99 Alt. 2 i.V.m. Art. 95 Abs. 1 GG die Revisibilität anzuordnen, haben die Länder keinen Gebrauch gemacht.
Gemäß § 560 ZPO i.V.m. § 173 VwGO hat das Revisionsgericht von der vorinstanzlichen Auslegung dieser irrevisiblen Vorschriften auszugehen. Danach ist das gemeinsame Oberverwaltungsgericht keine Gemeinschaftseinrichtung "zur gesamten Hand", die als dritter (tertium), weder der öffentlichen Gewalt Berlins noch der öffentlichen Gewalt Brandenburgs angehörender Hoheitsträger Rechtsprechungsgewalt mit einheitlicher Zuständigkeit für den gesamten länderübergreifenden Gerichtsbezirk ausübte. Vielmehr versteht die Vorinstanz das gemeinsame Oberverwaltungsgericht als ein Obergericht, das sowohl zur Berliner als auch zur brandenburgischen Landesgerichtsbarkeit gehört und das Verwaltungsstreitsachen aus Brandenburg in Wahrnehmung der brandenburgischen Rechtsprechungskompetenz und Verwaltungsstreitsachen aus Berlin in Wahrnehmung der Berliner Rechtsprechungskompetenz entscheidet (vgl. Seite 4 des Beschlussabdrucks; VerfGH Berlin, Beschluss vom 19. Dezember 2006 - 45/06 - LVerfGE 17, 62 = juris Rn. 33 ff., 40 mit Hinweis auf die Begründung zu Art. 13 des Staatsvertrages, LT- Drs. 15/2828 S. 15; vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Juli 2006 - 2 BvR 1058/05 - BVerfGK 8, 395 = juris Rn. 23 f.). Daher geht die Vorinstanz davon aus, dass sich die Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts für Normenkontrollen gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. Art. 13 des Staatsvertrages nach § 4 des Brandenburgischen Verwaltungsgerichtsgesetzes zwar auf untergesetzliche brandenburgische Normen, mangels einer vergleichbaren Berliner Regelung jedoch nicht auf entsprechende Normen des Berliner Landesrechts erstreckt. Dazu rechnet die Vorinstanz die Satzung des Antragsgegners. Dass eine brandenburgische Kammer sich dem Antragsgegner angeschlossen hat, führt nach der vorinstanzlichen Auslegung des Landesrechts zur Beteiligung der Mitglieder der angeschlossenen Kammern an den Organen des Antragsgegners, ohne dessen Zugehörigkeit - nur - zur Berliner mittelbaren Staatsverwaltung oder die Rechtsnatur seiner Satzung als Teil - nur - des Berliner Landesrechts zu verändern.
b) Die Maßstäbe, nach denen die Vereinbarkeit dieser vorinstanzlichen Auslegung des irrevisiblen Rechts mit dem Grundgesetz zu beurteilen ist, sind in der höchstrichterlichen Rechtsprechung bereits geklärt.
Aus den bundes- und landesverfassungsgerichtlichen Entscheidungen zum oben zitierten Staatsvertrag vom 26. April 2004 ergibt sich ohne Weiteres, dass ein gemeinsames Obergericht nach Art. 30, Art. 33 Abs. 5, Art. 92 und 97 GG in der Form eines zur Landesgerichtsbarkeit jedes der beteiligten Länder gehörenden, gemeinsam ausgestatteten Gerichts zur Ausübung der Rechtsprechungskompetenz jedes der beteiligten Länder errichtet werden darf, also gerade nicht als Gemeinschaftseinrichtung zur gesamten Hand im Sinne eines von der öffentlichen Gewalt dieser Länder zu unterscheidenden Dritten ausgestaltet sein muss (VerfGH Berlin, Beschluss vom 19. Dezember 2006 - 45/06 - LVerfGE 17, 62 = juris Rn. 33 ff., 40; BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Juli 2006 - 2 BvR 1058/05 - BVerfGK 8, 395 = juris Rn. 21 ff.).
In der höchstrichterlichen Rechtsprechung sind auch die Anforderungen geklärt, die Art. 19 Abs. 4 und Art. 3 Abs. 1 GG an die Regelung der Normenkontrollzuständigkeit eines solchen Gerichts für die unter § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO fallenden untergesetzlichen Vorschriften der beteiligten Länder stellen. Danach muss diese Zuständigkeit nicht einheitlich für die betreffenden Vorschriften sämtlicher beteiligten Länder und erst recht nicht einheitlich nach dem Vorbild der jeweils großzügigsten bisher geltenden landesrechtlichen Zulassungsnorm geregelt werden. Vielmehr darf die Zulassung der Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO davon abhängig gemacht werden, dass das Landesrecht, zu dem die angegriffene Regelung gehört, eine solche Normenkontrolle vorsieht.
aa) Die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG verpflichtet die Länder nicht, von der Ermächtigung zur Einführung einer abstrakten Normenkontrolle untergesetzlicher Vorschriften gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gebrauch zu machen oder eine etwa eröffnete Normenkontrolle auf sämtliche in Betracht kommenden Vorschriften zu erstrecken (BVerfG, Beschluss vom 27. Juli 1971 - 2 BvR 443/70 - BVerfGE 31, 364 = juris Rn. 8 und 12; BVerwG, Beschluss vom 7. April 1997 - 2 BN 1.97 - juris Rn. 8). Das gilt für die staatsvertragliche Regelung der Zuständigkeit eines gemeinsamen Obergerichts für mehrere Länder ebenso wie für die Regelung der Zuständigkeit eines Obergerichts, das die Rechtsprechungsgewalt nur eines Landes ausübt. Art. 19 Abs. 4 GG garantiert zwar wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz auch gegen Individualrechtsverletzungen durch untergesetzliche Normen. Er verpflichtet jedoch nicht dazu, eine prinzipale Normenkontrolle solcher Vorschriften zu eröffnen, sofern effektiver Rechtsschutz in anderen gerichtlichen Verfahren erreicht werden kann. Das ist nach der Verwaltungsgerichtsordnung der Fall. Wegen des Vollzugs untergesetzlicher landesrechtlicher Vorschriften können Klagen erhoben werden, die eine inzidente Kontrolle der betreffenden Norm ermöglichen. Zählen die Vorschriften zu den sogenannten selbstvollziehenden Normen, ist eine Feststellungsklage gegen den Normgeber statthaft (BVerfG, Beschlüsse vom 27. Juli 1971 - 2 BvR 443/70 - BVerfGE 31, 364 = juris Rn. 8 und 12 und vom 17. Januar 2006 - 1 BvR 541/02 - BVerfGE 115, 81 = juris Rn. 49 ff.). In Eilfällen steht vorläufiger Rechtsschutz zur Verfügung.
Eine Normenkontrollzuständigkeit des gemeinsamen Obergerichts gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nur für Vorschriften derjenigen beteiligten Länder zu eröffnen, die eine Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zugelassen haben, widerspricht auch nicht dem aus Art. 19 Abs. 4 GG abzuleitenden Verbot einer unzumutbaren, sachlich nicht zu rechtfertigenden Erschwerung des gerichtlichen Rechtsschutzes. Entgegen der Darstellung der Beschwerdebegründung wird der Rechtsschutz durch eine solche Zuständigkeitsregelung nicht eingeschränkt. Sie zeichnet nur die im Gerichtsbezirk vorgefundenen Alternativen verfassungskonformen Rechtsschutzes gegen untergesetzliche Normen nach. Gehören Vorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zum Recht eines beteiligten Landes, das eine prinzipale Normenkontrolle zugelassen hat, können nach wie vor alle von diesen Vorschriften unmittelbar Betroffenen einen Normenkontrollantrag stellen. Dies gilt unabhängig von Wohnsitz, Landes- oder Körperschaftszugehörigkeit. Selbst wenn die unmittelbare Normbetroffenheit von einem dieser Umstände abhängen sollte, ist sie selbst - und nicht der betreffende Umstand als solcher - für die Antragsbefugnis maßgeblich. Gehören die angegriffenen Vorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zum Recht eines Landes, das von dieser Ermächtigung keinen Gebrauch gemacht hat, bleibt die Normenkontrolle dieser Vorschriften unzulässig und wird effektiver Rechtsschutz, wie oben dargelegt, in anderen Verfahren gewährt. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist auch geklärt, dass Art. 19 Abs. 4 GG die Länder nicht verpflichtet, eine Normenkontrolle untergesetzlicher Vorschriften gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO jedenfalls dann zu eröffnen, wenn andere Länder eine entsprechende Kontrolle zugelassen haben (BVerwG, Beschluss vom 7. April 1997 - 2 BN 1.97 - juris Rn. 8; Urteil vom 17. März 2016 - 7 CN 1.15 - BVerwGE 154, 247 Rn. 21). Ob eine Verpflichtung zur Erstreckung einer in einzelnen beteiligten Ländern eröffneten Normenkontrolle auf die Rechtsnormen aller beteiligten Länder besteht, ist keine Frage des Art. 19 Abs. 4 GG, sondern eine Frage des Gleichbehandlungsgebots gemäß Art. 3 Abs. 1 GG.
bb) Die gleichheitsrechtlichen Anforderungen, die an differenzierende Rechtswegregelungen zu stellen sind, ergeben sich - soweit erheblich - ebenfalls bereits aus der bisherigen Rechtsprechung. Danach liegt in einer differenzierenden Regelung der Normenkontrollzuständigkeit des gemeinsamen Obergerichts gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, die an den Umfang der jeweiligen landesrechtlichen Eröffnung der Normenkontrolle anknüpft, kein Gleichheitsverstoß.
Art. 3 Abs. 1 GG verbietet eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem. Soweit eine Ungleichbehandlung durch landesrechtliche Vorschriften in Rede steht, bindet der Gleichheitssatz wegen der föderalen Struktur der Bundesrepublik nur den jeweiligen Landesgesetzgeber innerhalb seines Herrschaftsbereichs. Der Gleichheitssatz fordert daher nicht, dass die Länder von der Ermächtigung des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in gleicher Weise Gebrauch machen (BVerfG, Beschlüsse vom 23. Februar 1972 - 2 BvL 36/71 - BVerfGE 32, 346 = juris Rn. 53 und vom 30. Mai 1972 - 2 BvL 41/71 - BVerfGE 33, 224 <231>). Dies gilt auch, wenn für die Normenkontrolle ein gemeinsames Obergericht in der Gestalt zuständig ist, die sich aus der hier maßgeblichen Auslegung des einschlägigen irrevisiblen Rechts durch die Vorinstanz ergibt. Dass der Gerichtsbezirk des gemeinsamen Obergerichts sich aus den Territorien der beteiligten Länder zusammensetzt, ändert nichts daran, dass die Rechtsprechungsgewalt jedes Landes und seine Befugnis, das gerichtliche Verfahren nach Maßgabe des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auszugestalten, sich weiterhin ausschließlich auf die eigene Rechtsprechungsgewalt erstrecken und dass seine Bindung an Art. 3 Abs. 1 GG entsprechend begrenzt ist. Die Errichtung des gemeinsamen Obergerichts in der hier verfahrensgegenständlichen Gestalt hat weder eine Erweiterung der Landeskompetenzen in sachlicher oder territorialer Hinsicht noch eine Kompetenzübertragung auf das Obergericht als vermeintlich gegenüber den Ländern verselbständigten Hoheitsträger zur Folge. Anders als eine Fusion der beteiligten Länder führt sie auch nicht zur Entstehung einer einheitlichen Rechtsprechungsgewalt, die sich auf den gesamten, länderübergreifenden Gerichtsbezirk erstreckte. Geregelt wird nach der vorinstanzlichen verfassungskonformen Auslegung des einschlägigen irrevisiblen Rechts nur die Ausübung der jeweiligen Landesgerichtsbarkeit der einzelnen beteiligten Länder durch ein gemeinsames Obergericht, in dem persönliche und sachliche Mittel dieser Länder zu diesem Zweck zusammengefasst werden und das Teil der Gerichtsbarkeit jedes der beteiligten Länder ist (vgl. oben Rn. 5 f.).
Selbst wenn die an der staatsvertraglichen Errichtung eines solchen Obergerichts beteiligten Länder in ihrer Gesamtheit als Normgeber anzusehen und als solcher an Art. 3 Abs. 1 GG gebunden sein sollten, läge in einer differenzierenden, auf die landesrechtliche Zulassung der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO verweisenden Zuständigkeitsregelung kein Gleichheitsverstoß. Stellt man auf die Rechtsschutzmöglichkeiten der von einer bestimmten untergesetzlichen Norm Betroffenen ab, zeigt sich, dass diese jeweils gleich behandelt werden. Ungleich ausgestaltet ist nur der Rechtsschutz - einerseits - gegen untergesetzliche Normen der beteiligten Länder, die eine prinzipale Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO eröffnet haben, und - andererseits - gegen vergleichbare Normen der übrigen beteiligten Länder, die keine solche Regelung getroffen haben. Diese Differenzierung ist jedenfalls durch zureichende sachliche Gründe vor Art. 3 Abs. 1 GG gerechtfertigt.
Bei einer differenzierenden Regelung der Zulässigkeit prinzipaler Normenkontrollen gemäß § 47 Abs. 1 VwGO ist für die sachliche Rechtfertigung der Ungleichbehandlung darauf abzustellen, ob die vorgenommene Abgrenzung sachgerecht ist und eine objektivierbare Beziehung zu den unmittelbar von der Norm Betroffenen aufweist (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 - 2 BvR 397/82 u.a. - BVerfGE 70, 35 = juris Rn. 65). Das ist bei einer Anknüpfung an die landesrechtliche Zulassung einer prinzipalen Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO der Fall. Wie bereits dargelegt, behandelt eine solche Differenzierung alle unmittelbar von derselben untergesetzlichen Norm Betroffenen gleich und differenziert nur danach, ob das normgebende Land eine prinzipale Normenkontrolle solcher Vorschriften eröffnet hat. Diese Differenzierung ist sachgerecht, weil die Länder nach der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung und nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nur die über Nummer 1 dieser Vorschrift hinausgehende prinzipale Normenkontrolle des eigenen untergesetzlichen Landesrechts regeln dürfen. Die Ausgestaltung von Rechtsbehelfen betrifft das gerichtliche Verfahren, das nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Art. 72 Abs. 1 GG in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes fällt. Mit dem Erlass der Verwaltungsgerichtsordnung hat der Bund die statthaften verwaltungsgerichtlichen Rechtsbehelfe und deren Zulässigkeitsvoraussetzungen abschließend geregelt. Eigene Regelungen können die Länder mangels Abweichungsbefugnis gemäß Art. 72 Abs. 3 GG nur aufgrund bundesgesetzlicher Ermächtigung treffen. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO enthält eine solche Ermächtigung nur zur Zulassung der prinzipalen Normenkontrolle der untergesetzlichen Vorschriften des jeweiligen Landes (BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 - 7 CN 1.15 - BVerwGE 154, 247 = juris LS und Rn. 16). Er respektiert die Eigenstaatlichkeit der Länder und gewährleistet, dass jedes Land selbst entscheiden kann, ob und vor welchem Gericht - nämlich dem Oberverwaltungsgericht oder einem etwa bestehenden Landesverfassungsgericht - die von ihm erlassenen untergesetzlichen Vorschriften einer prinzipalen Normenkontrolle mit gerichtlicher Verwerfungskompetenz unterliegen. Dem Rechnung zu tragen, ist ein zureichender sachlicher Grund für eine staatsvertragliche Regelung, die den an der Errichtung des gemeinsamen Obergerichts beteiligten Ländern die Entscheidung über die Zulassung der Normenkontrolle ihrer untergesetzlichen Vorschriften vorbehält und eine Normenkontrolle vor dem gemeinsamen Obergericht nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nur eröffnet, soweit das Recht des Landes, dessen Vorschrift angegriffen wird, eine Normenkontrolle der betreffenden Regelung zulässt.
Da weder Art. 19 Abs. 4 noch Art. 3 Abs. 1 GG zur Regelung einer vom jeweiligen Landesrecht unabhängigen einheitlichen Normenkontrollzuständigkeit eines gemeinsamen Obergerichts verpflichten, gebieten sie auch nicht, eine solche Zuständigkeit nach Maßgabe der großzügigsten in den beteiligten Ländern getroffenen Regelung vorzusehen.
Weitergehenden oder erneuten Klärungsbedarf bezüglich der zur Beantwortung der revisiblen Rechtsfragen herangezogenen, in der bisherigen Rechtsprechung entwickelten Rechtssätze zeigt die Beschwerdebegründung nicht auf.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.