BVerwG 31.07.2017 - 10 B 26/16

Der Beklagte bewilligte dem Kläger mit Bescheid vom 30. September 2009, geändert mit Bescheid vom 12. Januar 2010, für das Vorhaben "Schmutzwasserentsorgung A., K. Landstraße (ab Querung Taube)" eine "Zuwendung als Anteilsfinanzierung bis zur Höhe von 57,37 % der zuwendungsfähigen Kosten". Die zuwendungsfähigen Kosten wurden auf 591 958,87 € und die Zuwendung auf "maximal 339 606,80 €" festgesetzt. Zugleich wurde die Geltung der Allgemeinen Nebenbestimmung für Zuwendungen zur Projektförderung an Gebietskörperschaften usw. (ANBest-Gk LSA) angeordnet. Nach Nr. 2.1 ANBest-Gk LSA ermäßigt sich eine Zuwendung bei Anteilsfinanzierung anteilig unter anderem dann, wenn sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten Gesamtausgaben für den Zuwendungszweck ermäßigen. Im November 2010 übersandte der Kläger dem Beklagten den Verwendungsnachweis für die von ihm im Rahmen der Förderung insgesamt abgerufenen 339 600 €. Mit Bescheid vom 28. Juni 2012 reduzierte der Beklagte die Zuwendung auf 321 996,01 €, weil mit der Verminderung der zuwendungsfähigen Gesamtkosten insoweit eine auflösende Bedingung eingetreten sei, und forderte den danach überzahlten Betrag von 17 603,99 € nebst Zinsen zurück. Die hiergegen gerichtete Klage hatte vor dem Verwaltungsgericht Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten mit Urteil vom 11. August 2016 - abgesehen von Bescheidkosten - zurückgewiesen und die Revision nicht zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt, Nr. 2.1 ANBest-Gk LSA verweise mit der Verwendungsnachweisprüfung nicht auf ein "Ereignis" und enthalte damit keine auflösende Bedingung im Sinne des § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i.V.m. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG. Die Bewilligungsbescheide enthielten auch keinen Vorbehalt einer späteren endgültigen Festsetzung.

Die auf die Zulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und des Verfahrensfehlers (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg.

1. Der Rechtssache kommt die von dem Beklagten behauptete grundsätzliche Bedeutung nicht zu. Die Grundsatzrüge setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts voraus, der eine allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt (BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

a) Der Beklagte wirft die Frage auf,

"ob der Rückgang der Summe der zuwendungsfähigen Ausgaben, an den die Ermäßigung der Zuwendung gemäß Ziff. 2.1 ANBest-Gk, Ziff. 2 NBest-Was anknüpft, jedenfalls dann ein beobachtbares, die Nebenbestimmung als auflösende Bedingung kennzeichnendes Ereignis sein kann, wenn die tatsächlich angefallenen zuwendungsfähigen Ausgaben hinter den im bewilligten Finanzierungsplan veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben zurückbleiben und dieser Ausgabenrückgang durch die schlichte Addition der Kosten sichtbar wird, die gemäß der vom Zuwendungsempfänger auf Basis des Bewilligungsbescheides im Bauausgabebuch vorzunehmenden, von der Behörde bei Verwendungsnachweisprüfung lediglich nachzuvollziehenden, zu kontrollierenden Aufgliederung der Kosten der Gesamtmaßnahme in zuwendungsfähige und nicht zuwendungsfähige Kosten den zuwendungsfähigen Kosten zuzuordnen sind?".

Die Frage ist unklar formuliert. Der Beklagte legt zwar ihre Betonung darauf, dass die Behörde im Zuge der Verwendungsnachweisprüfung lediglich mechanische oder mathematische Operationen durchgeführt habe ("schlichte Addition der Kosten"), und möchte geklärt wissen, ob Derartiges als von der Außenwelt erfassbares Ereignis angesehen werden könne, das nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Grundlage einer auflösenden Bedingung im Sinne des § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i.V.m. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG sein kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14 - BVerwGE 152, 211). Zugleich räumt der Beklagte aber ein, dass die Behörde die vom Zuwendungsempfänger vorgenommene Zuordnung der Verwendungsnachweise zu den zuwendungsfähigen und den nicht zuwendungsfähigen Kosten nicht lediglich "nachzuvollziehen", sondern auch "zu kontrollieren" hat. Damit geht er selbst davon aus, dass die behördliche Prüfung der Verwendungsnachweise eine rechtliche Bewertung einschließt. Davon ist auch das Oberverwaltungsgericht ausgegangen. Dieser Umstand schließt es aus, in diesem Vorgang ein Ereignis im Sinne des § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i.V.m. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG zu erblicken.

Dass dem Beklagten die Unklarheit seiner Fragestellung verborgen geblieben ist, beruht möglicherweise auf einem Missverständnis. Im Zuge seiner näheren Ausführungen formuliert er nämlich die Alternative eines "tatsächlichen Ereignisses" einerseits und eines "dem behördlichen Ermessen unterstellten, gerichtlich somit nur eingeschränkt überprüfbaren Bewertungsaktes" andererseits; die Verminderung der zuwendungsfähigen Gesamtkosten sei hierbei jedenfalls dann als "tatsächliches Ereignis" anzusehen, "wenn die gerichtliche Überprüfung den Ausgabenrückgang ... bestätigt" (Beschwerdebegründung S. 5 f.). Es mag dahinstehen, ob und unter welchen Voraussetzungen die Zuwendung einer gesetzlich nicht bestimmten Förderung eine gebundene Entscheidung darstellt oder dem behördlichen Ermessen unterliegt. Die Ausführungen des Beklagten geben aber Anlass zu betonen, dass die Anwendung des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG auch dann ausscheidet, wenn die Ermittlung der zuwendungsfähigen Gesamtkosten auf der Grundlage der eingereichten Verwendungsnachweise eine rechtlich gebundene Entscheidung darstellt. Auch rechtlich gebundene Entscheidungen setzen eine rechtliche Würdigung voraus.

Zur weiteren Erläuterung seiner Frage möchte der Beklagte danach unterscheiden, ob die Behörde im Zuge ihrer abschließenden Prüfung die Förderfähigkeit der Maßnahme als solche - unter Einschluss auch etwa des Fördersatzes - neu bewertet oder lediglich die vorgelegten Verwendungsnachweise prüft; lediglich im erstgenannten Falle komme eine Bedingung nicht in Betracht. Auch damit ist ein weiterer Klärungsbedarf nicht dargetan. Der Beklagte verkennt die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts schon im Ansatz. Dass eine Neubewertung der Förderfähigkeit der Maßnahme als solcher kein von der Außenwelt erfassbares Ereignis darstellen kann, an welches der Fortfall der Bewilligung einer Förderung im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG geknüpft werden könnte, versteht sich von selbst. Hinsichtlich dieser Umstände, welche auch den Fördersatz einschließen, könnte der Bewilligungsbescheid regelmäßig nicht einmal unter den Vorbehalt späterer endgültiger Entscheidung gestellt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 - BVerwGE 135, 238 Rn. 21); eine Neubewertung ist damit zwar nicht ausgeschlossen, muss sich jedoch im Rahmen der §§ 48, 49 VwVfG halten. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Frage, ob Nr. 2.1 ANBest-K in den bislang einschlägigen Fassungen, namentlich ob die dort regelmäßig angesprochene nachträgliche Ermäßigung der im Finanzierungsplan veranschlagten zuwendungsfähigen Gesamtausgaben eine auflösende Bedingung im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG darstellen kann (vgl. insb. Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14 - BVerwGE 152, 211), zielt gerade auf die Prüfung der Verwendungsnachweise. Sie stellt maßgeblich darauf ab, dass diese Prüfung nicht lediglich auf einer sinnlichen Wahrnehmung beruht, sondern eine rechtliche Bewertung erfordert und damit nicht als bedingendes Ereignis im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG in Betracht kommt. Das gilt unabhängig davon, ob diese Bewertung einfach oder schwierig ist, ob sich die vorgelegten Verwendungsnachweise den im Finanzierungsplan aufgeführten Positionen ohne Weiteres zuordnen lassen oder womöglich neue Positionen betreffen, über deren Projektbezug und Förderfähigkeit entschieden werden muss. Auch die einfachste Prüfung, ob die Verwendungsnachweise zuwendungsfähige Kosten betreffen oder nicht, ist eine wertende Prüfung; auf den Grad der Schwierigkeit oder der Entfernung von den Annahmen des Finanzierungsplanes kommt es nicht an.

b) Der Beklagte wirft weiter sinngemäß die Frage auf,

ob die im Anschluss an die Verwendungsnachweisprüfung ergangene Feststellung einer externen oder internen Prüfbehörde, dass sich die Ausgaben nachträglich geändert haben, für die Bewilligungsbehörde ein "Ereignis" im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG darstellen könne, an welches sie den (teilweisen) Fortfall der Bewilligung einer Zuwendung knüpfen könnte.

Auch diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Sie geht an den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts vorbei. Richtig ist, dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14 - (BVerwGE 152, 211) für denkbar gehalten hatte, dass der Bewilligungsbescheid - gegebenenfalls im Wege der Verweisung auf allgemeine Nebenbestimmungen - den (teilweisen) Fortfall der Bewilligung an das rein tatsächliche Ergehen einer späteren abweichenden Festlegung der Förderhöhe knüpft (Rn. 15). Das Berufungsgericht hat aber einen derartigen Sachverhalt weder den hier ergangenen Bewilligungsbescheiden noch den durch diese in Bezug genommenen Allgemeinen Nebenbestimmungen entnommen, auch nicht den Nebenbestimmungen Wasser (NBest-Was LSA). Der Beklagte hält zwar die Auslegung der Nebenbestimmungen Wasser für unzutreffend, bringt insofern indes keinen Revisionszulassungsgrund vor.

Gegen die Auffassung des Berufungsgerichts ist im Übrigen nichts zu erinnern. Richtig ist zwar - und wird vom Berufungsgericht auch festgehalten -, dass Nr. 2 NBest-Was LSA bestimmt, dass sich eine Zuwendung "infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung entsprechend Nr. 2.1 ANBest-Gk LSA zu § 44 LHO" ermäßigt, wenn durch ein örtliches oder überörtliches Prüforgan oder den Rechnungshof festgestellt wird, dass sich die Ausgaben oder die Finanzierung nachträglich geändert haben. Damit wird die Annahme des Berufungsgerichts bestätigt, dass auch Nr. 2.1 ANBest-Gk LSA als auflösende Bedingung gemeint war. Es wird aber nicht bestimmt, dass es für die "Ermäßigung" der Zuwendung auf die von der feststellenden Behörde subjektiv für richtig gehaltene Rechtsanwendung ankommen soll. Insbesondere tritt aus der Regelung nicht erkennbar der Wille hervor, dass auch eine rechtlich vielleicht fehlerhafte Feststellung der Prüf- oder der Bewilligungsbehörde, sobald sie abgegeben wird, als auflösendes Ereignis den Umfang der Zuwendung bestimmen soll. Nur in derartigen Fällen kommt aber der in Rede stehende - immerhin außergewöhnliche - Regelungsinhalt eines Bewilligungsbescheids oder einer Nebenbestimmung in Betracht (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14 - BVerwGE 152, 211).

Damit bedarf auch die Frage keiner Entscheidung, ob eine derartige Fassung einer Nebenbestimmung nicht nur außergewöhnlich, sondern rechtlich überhaupt zulässig wäre. Sie würde dann zwar auf die schiere Tatsache des Ergehens eines Prüfberichts oder einer sonstigen Feststellung als zuwendungsfähig angesehener Kosten und mithin auf ein in der Außenwelt wahrnehmbares Ereignis abstellen. In rechtlicher Hinsicht wäre aber jedenfalls die Frage offen, ob sich die Bewilligungsbehörde auf diesem Wege der Geltung der §§ 48, 49 VwVfG - unter Einschluss der Regeln über den Vorbehalts- und Schlussbescheid - entledigen könnte.

c) Der Beklagte möchte weiter geklärt wissen,

ob ein Bewilligungsbescheid, der den Fortbestand der Bewilligung - aus Rechtsgründen erfolglos - vom Nichteintritt einer auflösenden Bedingung abhängig gemacht hat, in einen Bescheid unter dem Vorbehalt einer späteren endgültigen Entscheidung umgedeutet werden kann.

Auch diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Sie ist in dieser allgemeinen Form zu bejahen; die Voraussetzungen für eine solche Umdeutung regelt § 47 VwVfG (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 18. Januar 2017 - 8 C 1.16 - juris Rn. 18 ff.). Soweit der Beklagte bemängelt, dass das Berufungsgericht den Bewilligungsbescheid nicht als Vorbehaltsbescheid ausgelegt und eine Umdeutung in einen solchen nicht ausdrücklich erwogen hat, wendet er sich gegen die Rechtsanwendung im Einzelfall; eine grundsätzlich klärungsbedürftige Rechtsfrage legt er insofern nicht dar.

d) Die Beschwerde möchte schließlich geklärt wissen,

"ob auch dann, wenn der Vorbehalt in Bezug auf die maximale Höhe der nicht rückzahlbaren Zuwendung zwar möglicherweise mangelhaft, der den Vorbehalt umfassende Bescheid aber bestandskräftig ist, eine Rückforderung auf Grundlage einer entsprechenden Anwendung des § 49a VwVfG zulässig ist?".

Auch diese Frage vermag dem Rechtsstreit keine grundsätzliche Bedeutung zu verleihen; denn das Berufungsgericht hat den Bewilligungsbescheiden gerade keinen Vorbehalt entnommen, auch nicht "in Bezug auf die maximale Höhe der nicht rückzahlbaren Zuwendung". Im Übrigen setzt die Anwendbarkeit des § 49a VwVfG in dem vom Beklagten vorgestellten Fall den Erlass eines Schlussbescheids voraus; eine ungeklärte Frage zum Verhältnis von Vorbehalts- und Schlussbescheid wird indes nicht bezeichnet.

2. Der von dem Beklagten gerügte Verfahrensfehler (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegt nicht vor.

Der Beklagte meint, das Oberverwaltungsgericht habe § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO verletzt. Seine indizielle Beweisführung sei hinsichtlich des Umstandes, ob die Zuwendung unter dem Vorbehalt endgültiger Festsetzung bewilligt worden sei, unzureichend. Es habe bei der Auslegung des Zuwendungsbescheids hinsichtlich der Frage, ob dieser einen Vorbehalt der späteren endgültigen Festsetzung der Förderhöhe enthalte, ausgeblendet, dass der Wortlaut des Zuwendungsbescheids die Höhe der Förderung ausdrücklich offen lasse und zudem den Hinweis in Nr. 9.1 Richtlinie zur Gewährung von Zuwendungen zur Förderung wasserwirtschaftlicher Vorhaben (RZWas 2008) darauf einbeziehe, dass die voraussichtliche Gesamthöhe der Zuwendung auf Grundlage der voraussichtlichen zuwendungsfähigen Ausgaben festgesetzt werde. Zudem verstoße der Umstand, dass das Oberverwaltungsgericht die Erwähnung einer auflösenden Bedingung in den Nebenbestimmungen des Zuwendungsbescheids als Indiz gegen einen Vorläufigkeitsvorbehalt verstanden habe, gegen Denkgesetze. Insoweit liege ein Zirkelschluss vor.

Nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist es Aufgabe des Tatsachengerichts, sich im Wege der freien Beweiswürdigung seine Überzeugung von dem entscheidungserheblichen Sachverhalt zu bilden. Dabei hat es das Gesamtergebnis des Verfahrens zugrunde zu legen. Das Gericht ist frei darin, wie es seine Überzeugung bildet, wie es also die ihm vorliegenden Tatsachen und Beweise würdigt. Die Einhaltung der dabei bestehenden verfahrensrechtlichen Verpflichtungen ist nicht schon dann in Frage gestellt, wenn ein Beteiligter das vorliegende Tatsachenmaterial anders würdigen oder aus ihm andere Schlüsse ziehen will als das Gericht. Die Freiheit des Gerichts ist erst dann überschritten, wenn es entweder seiner Sachverhalts- und Beweiswürdigung nicht das Gesamtergebnis des Verfahrens zugrunde legt, sondern nach seiner Rechtsauffassung entscheidungserheblichen Akteninhalt übergeht oder aktenwidrige Tatsachen annimmt, oder wenn die von ihm gezogenen Schlussfolgerungen gegen die Denkgesetze verstoßen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 2. Februar 1984 - 6 C 134.81 - BVerwGE 68, 338 <339 f.> und vom 19. Januar 1990 - 4 C 28.89 - BVerwGE 84, 271 <272 f.>; Beschluss vom 28. März 2012 - 8 B 76.11 - Buchholz 428 § 6 VermG Nr. 76 Rn. 8).

Diese Grenze der freien Beweiswürdigung hat das Oberverwaltungsgericht nicht überschritten. Nach seiner Rechtsauffassung mussten die Zuwendungsbescheide, weil sie die Regelung der Nr. 2 ANBest-Gk LSA ausdrücklich als "auflösende Bedingung" bezeichnen, "objektiv erkennbar zum Ausdruck bringen", dass, wenn der "Automatismus der auflösenden Bedingung" nicht greifen sollte, sie jedenfalls nur vorläufig festsetzen und bewilligen und eine Änderung der Zuwendungsbescheide nicht den Modalitäten der §§ 48 f. VwVfG unterwerfen wollten. Hiervon ausgehend hat das Oberverwaltungsgericht folgerichtig unter anderem geprüft, ob der Wortlaut der Zuwendungsbescheide deutliche und klare Anzeichen dafür enthält, dass jedenfalls eine Festsetzung der Förderung unter Vorbehalt gewollt war. Es hat diese Frage mit der Begründung verneint, dass die Zuwendungsbescheide an keiner Stelle ausdrücklich davon sprächen, dass die zuwendungsfähigen Kosten und der Zuwendungshöchstbetrag als "vorläufig" oder "unter Vorbehalt" festgesetzt würden. Auf die weiteren Inhalte der Bescheide, die zwar nicht gegen einen Vorbehalt sprechen, aber auch nicht hinreichend klar dafür, musste das Oberverwaltungsgericht danach von seinem Rechtsstandpunkt aus nicht eingehen. Aus dem Umstand, dass es nicht ausdrücklich erwähnt hat, dass der Wortlaut der Zuwendungsbescheide eine Möglichkeit der späteren Änderung der Zuwendungshöhe andeutet und auch die weiteren Nebenbestimmungen wie die RZWas 2008 eine solche Möglichkeit formulieren, folgt daher nicht, dass es diese Formulierungen bei seiner Bewertung übergangen hat.

Das Oberverwaltungsgericht hat auch nicht dadurch gegen die Grundsätze der Denklogik verstoßen, dass es den Wortlaut des Bescheids, wonach Nr. 2 ANBest-Gk LSA eine auflösende Bedingung ist, als Indiz gegen einen Schlussbescheidsvorbehalt gewertet hat. Der Beklagte deutet die Auffassung an, dass Nr. 2 ANBest-Gk LSA entweder als auflösende Bedingung oder als Schlussbescheidsvorbehalt zu verstehen sei, weshalb die Verneinung der einen Möglichkeit zwingend zur Bejahung der anderen führen müsse. Dem ist nicht zu folgen. Das Oberverwaltungsgericht hat vielmehr selbst auf eine dritte Auslegungsmöglichkeit verwiesen, bei der der Beklagte seinen Zuwendungsbescheid nur nach den Regeln der §§ 48 f. VwVfG ändern kann. Es verstößt daher nicht gegen die Gesetze der Denklogik, dass das Oberverwaltungsgericht die Bezeichnung von Nr. 2 ANBest-Gk LSA als auflösende Bedingung in dem Bescheid als Indiz dafür herangezogen hat, dass vom Beklagten kein Schlussbescheidsvorbehalt geregelt worden ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.