BVerfG 14.03.2019 - 1 BvR 169/19

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen einen landessozialgerichtlichen Beschluss in einem sozialhilferechtlichen Eilverfahren, mit dem der Antrag des schwerbehinderten Beschwerdeführers, sein Persönliches Budget im Wege der einstweiligen Anordnung zu erhöhen, mit der Begründung teilweise abgelehnt wurde, er habe einen Anordnungsanspruch in Bezug auf ein 7.221 € übersteigendes Persönliches Budget nicht glaubhaft gemacht.

I.

1. Der 1987 geborene schwerbehinderte Beschwerdeführer ist aufgrund einer frühkindlichen Hirnschädigung auf eine 24-Stunden-Betreuung angewiesen. Seit 2013 erhält er vom zuständigen Leistungsträger ein Persönliches Budget, mit welchem er seine Versorgung im Rahmen eines sogenannten Arbeitgebermodells selbst organisiert. Die Höhe des Budgets war Gegenstand mehrerer sozialgerichtlicher Eilverfahren vor dem Sozialgericht Mainz und dem Landessozialgericht Rheinland-Pfalz sowie eines Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 12. September 2016 - 1 BvR 1630/16 -, www.bverfg.de). Nachdem das Bundesverfassungsgericht der Verfassungsbeschwerde stattgegeben hatte, hat das Landessozialgericht den Leistungsträger durch Beschluss vom 2. November 2016 verpflichtet, dem Beschwerdeführer bis zum Abschluss einer Bedarfsfeststellung, längstens aber bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens ein Persönliches Budget von monatlich circa 12.800 € zu gewähren. Die Hauptsacheverfahren sind weiterhin erstinstanzlich vor dem Sozialgericht Mainz anhängig.

2. Nach einer Bedarfsfeststellung bewilligte der Leistungsträger mit Bescheid vom 14. Februar 2018 ein trägerübergreifendes Persönliches Budget im Umfang von lediglich 7.221 € monatlich und unter der aufschiebenden Bedingung, dass der Beschwerdeführer ein anderes Assistenzmodell etabliere, welches den von den beteiligten Sozialhilfeträgern ermittelten Spezifikationen entspreche. Dazu zählte er insbesondere die Beauftragung eines 24-Stunden-Betreuungsdienstes, etwa durch zwei mit dem Beschwerdeführer in seiner Wohnung wohnende Kräfte, anstelle des bisher vom Beschwerdeführer gewählten Arbeitgebermodells. Das Persönliche Budget für dieses sogenannte Entsendemodell setzt sich aus 5.000 € für den 24-Stunden-Betreuungsdienst, 775 € für den ambulanten Pflegedienst, 1.581,40 € für Leistungen der ergänzenden Eingliederungshilfe und 250 € für die Budgetassistenz zusammen.

3. Gegen diesen Bescheid erhob der Beschwerdeführer Widerspruch.

4. Am 6. Juni 2018 beantragte er zudem beim Sozialgericht Mainz, den Leistungsträger im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihm bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache die mit Bescheid vom 14. Februar 2018 unter Vorbehalt bewilligten 7.221 € auszubezahlen und ihm monatlich weitere, im Antrag im Einzelnen spezifizierte, 5.400 € zu gewähren, die er im Rahmen des von ihm praktizierten Arbeitgebermodells benötige.

Hinsichtlich der Höhe des vom Leistungsträger für das dort zugrunde gelegte Entsendemodell ermittelten Persönlichen Budgets trug der Beschwerdeführer vor, der Leistungsträger habe die Leistungen nicht bedarfsdeckend ausgestaltet. Sein "Rund-um-die-Uhr"-Assistenzbedarf belaufe sich auf 168 Stunden wöchentlich. Hiervon entfielen 35 Stunden Bereitschaftszeit auf die Nachtstunden. Das Konzept des Leistungsträgers decke maximal 102 Stunden ab (2 Vollzeitkräfte à 40 Stunden = 80 Stunden wöchentlich + Kräfte der Eingliederungshilfe von circa 20 Stunden wöchentlich). Das Defizit betrage 66 Stunden wöchentlich beziehungsweise 9,5 Stunden täglich. Selbst wenn man die Bereitschaftszeit abzöge - was nicht möglich sei, weil er nicht täglich 5 Stunden alleine sein könne - verbliebe ein tägliches Defizit von 4,5 Stunden. Im Übrigen berücksichtige die Kalkulation nicht, dass die Assistenzkräfte gelegentlich krank sein könnten oder Urlaub hätten. Für diese Fälle stünden keine Ersatzkräfte zur Verfügung. Zur zuverlässigen Abdeckung seines Betreuungsbedarfs sei eine dritte Assistenzkraft erforderlich, worauf auch ein vom Leistungsträger vorgeschlagener Pflegedienst hingewiesen habe, sowie ein um 10 % höherer Ansatz für Eingliederungshilfe zum Ausgleich von Urlaub und Krankheit. Damit seien die Kosten monatlich um mindestens 2.700 € höher. Zudem sei die Budgetassistenz mit 250 € unterfinanziert. Ferner habe der Leistungsträger nicht berücksichtigt, dass die Betreuungskräfte Einzelzimmer und Verpflegung benötigten. Für deren Unterkunftskosten fielen weitere 600 € und für die Verpflegung circa weitere 1.000 € monatlich (3 Personen à 80 €/Woche) an. Die Gesamtkosten betrügen also 13.321 €, nicht 7.221 € monatlich. Zudem verfüge er nicht über eine Wohnung, in der zwei bis drei auswärtige Pflegekräfte leben könnten. Das habe auch ein vom Leistungsträger vorgeschlagener Pflegedienst angemerkt.

5. Mit Beschluss vom 15. August 2018 (S 13 SO 83/18 ER) lehnte das Sozialgericht Mainz den Erlass einer einstweiligen Anordnung ab. Ein Anordnungsgrund liege nicht vor. Jedenfalls bis November 2018 verfüge der Beschwerdeführer über ausreichende Mittel zur Deckung seines Bedarfs.

6. Auf seine hiergegen eingelegte Beschwerde änderte das Landessozialgericht Rheinland-Pfalz den Beschluss des Sozialgerichts Mainz vom 15. August 2018 mit angegriffenem Beschluss vom 13. Dezember 2018 ab und verpflichtete den Antragsgegner des Ausgangsverfahrens, vorläufig ab dem 1. Oktober 2018 bis zur Beendigung des Hauptsacheverfahrens die im Bescheid vom 14. Februar 2018 zur Bedarfsdeckung ermittelten 7.221 € vorbehaltlos als trägerübergreifendes Persönliches Budget zu gewähren. Im Übrigen wies das Landessozialgericht die Beschwerde zurück. Ein Anordnungsanspruch sei nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang gegeben. Nach dem in § 57 SGB XII in Verbindung mit § 29 Abs. 2 Satz 7 SGB IX geltenden Mehrkostenvorbehalt solle die Höhe des Persönlichen Budgets die Kosten aller bisher individuell festgestellten Leistungen nicht überschreiten, die ohne das Persönliche Budget zu erbringen seien. Nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren gebotenen summarischen Prüfung habe der Leistungsträger eine nachvollziehbare Bedarfs- und Kostenermittlung für die Organisation der 24-Stunden-Assistenz vorgelegt. Demgegenüber habe der Beschwerdeführer nicht nachvollziehbar dargelegt und auch nicht glaubhaft gemacht, dass bei einer Umstrukturierung des Assistenzmodells seine Versorgung mit den vom Leistungsträger ermittelten 7.221 € nicht sicherzustellen sei.

7. Während des Beschwerdeverfahrens wies der Leistungsträger den Widerspruch des Beschwerdeführers gegen den Bescheid vom 14. Februar 2018 zurück. Die hiergegen erhobene Klage ist vor dem Sozialgericht Mainz anhängig.

II.

1. Gegen den Beschluss des Landessozialgerichts Rheinland-Pfalz hat der Beschwerdeführer Verfassungsbeschwerde erhoben. Er rügt eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG. Die vom Landessozialgericht vorgenommene summarische Prüfung des Anordnungsanspruchs halte den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht stand, weil ihm im vorliegenden Verfahren offensichtlich eine über Randbereiche hinausgehende Grundrechtsverletzung drohe. Die Ablehnung des zur Aufrechterhaltung seines Arbeitgebermodells benötigten Budgets verletze ihn in seiner Menschenwürde und in seinem Selbstbestimmungsrecht aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG. Sie führe angesichts der monatlichen Deckungslücke von mehr als 5.000 € zu einer Unterversorgung. Die teilweise Zurückweisung seines Eilantrags bedeute, dass er sein Arbeitgebermodell auflösen müsse. Er könne aber nicht kurzfristig in das vom Leistungsträger vorgeschlagene Entsendemodell wechseln. Es sei ihm nicht möglich, mit den für "Budgetassistenz" zur Verfügung gestellten 250 € das neue Modell zu etablieren. Er benötige unter anderem Unterstützung bei der Suche nach einer Wohnung, bei der Koordination der verschiedenen Versorgungsformen und bei der Einführung des Entsendemodells unter Berücksichtigung seines tatsächlichen Assistenzbedarfs.

2. Zugleich beantragt der Beschwerdeführer, den Antragsgegner des Ausgangsverfahrens im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu verpflichten, ihm bis zur erneuten Entscheidung des Landessozialgerichts monatlich weitere 5.400 € zu bezahlen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung sei aufgrund der drohenden schweren und irreversiblen Nachteile geboten. Werde nicht spätestens innerhalb von drei Monaten eine Entscheidung des Landessozialgerichts Rheinland-Pfalz getroffen, sei er gezwungen, die Arbeitsverträge mit seinen Assistenzkräften zu kündigen.

3. Den Ländern Saarland und Rheinland-Pfalz, den Landkreisen Neunkirchen und Bad Kreuznach wurde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Das Ministerium für Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie des Saarlands ist der Ansicht, dem Beschwerdeführer drohten keine über Randbereiche hinausgehenden Grundrechtsverletzungen, weil das vorgeschlagene Betreuungsmodell den Pflegebedarf vollumfänglich abdecke. Der Landkreis Neunkirchen hat in seiner Stellungnahme ausgeführt, die angebotene Versorgung entspreche den Anforderungen des Mehrkostenvorbehalts. Er sei bereit, die Kosten für eine angemessene größere Wohnung im Rahmen der Grundsicherung zu übernehmen. Gleiches gelte für die im Haushalt des Beschwerdeführers anfallenden Kosten der Entsendekräfte.

III.

Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung an und gibt ihr statt. Das Bundesverfassungsgericht hat die für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen bereits geklärt (vgl. BVerfGE 93, 1 <13 ff.>; 126, 1 <27 f.>). Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist offensichtlich begründet (§ 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG). Der Beschluss des Landessozialgerichts Rheinland-Pfalz vom 13. Dezember 2018 verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG, soweit er die Ablehnung eines 7.221 € übersteigenden Persönlichen Budgets betrifft.

1. Die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes verlangt grundsätzlich die Möglichkeit eines Eilverfahrens, wenn ansonsten dem Betroffenen eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung seiner Rechte droht, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann (BVerfGE 126, 1 <27>; vgl. auch BVerfGE 93, 1 <13>). Dies gilt gleichfalls für Anfechtungs- wie für Vornahmesachen (BVerfGE 126, 1 <27 f.>). Hieraus ergeben sich Anforderungen an die Auslegung und Anwendung der jeweiligen Gesetzesbestimmungen über den Eilrechtsschutz (vgl. BVerfGE 49, 220 <226>; 77, 275 <284>). Hinsichtlich des fachgerichtlich begründeten Erfordernisses der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs bedeutet dies, dass die Anforderungen an dessen Vorliegen, gemessen an der drohenden Rechtsverletzung, nicht überspannt werden dürfen (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 24. September 2002 - 2 BvR 857/02 -, www.bverfg.de, Rn. 11; entsprechend zum Anordnungsgrund BVerfGE 93, 1 <15>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 12. September 2016 - 1 BvR 1630/16 -, www.bverfg.de, Rn. 9).

Die Entscheidungen dürfen sowohl auf eine Folgenabwägung wie auch auf eine summarische Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache gestützt werden, erforderlichenfalls unter eingehender tatsächlicher und rechtlicher Prüfung des im Hauptsacheverfahren geltend gemachten Anspruchs. Hierbei ist dem Gewicht der in Frage stehenden und gegebenenfalls miteinander abzuwägenden Grundrechte Rechnung zu tragen, um eine etwaige Verletzung von Grundrechten nach Möglichkeit zu verhindern (vgl. BVerfGE 126, 1 <27 f.>). Je gewichtiger die drohende Grundrechtsverletzung und je höher ihre Eintrittswahrscheinlichkeit ist, desto intensiver hat die tatsächliche und rechtliche Durchdringung der Sache bereits im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu erfolgen (vgl. BVerfGE 79, 69 <75>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 6. Februar 2013 - 1 BvR 2366/12 -, www.bverfg.de, Rn. 3; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 14. September 2016 - 1 BvR 1335/13 -, www.bverfg.de, Rn. 20; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 26. Juni 2018 - 1 BvR 733/18 -, www.bverfg.de, Rn. 4). Ist eine der drohenden Grundrechtsverletzung entsprechende Klärung der Sach- und Rechtslage im Eilverfahren nicht möglich - etwa weil es dafür weiterer, in der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit nicht zu verwirklichender tatsächlicher Aufklärungsmaßnahmen bedürfte -, ist es von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, wenn die Entscheidung über die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes dann auf der Grundlage einer Folgenabwägung erfolgt (BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 6. Februar 2013 - 1 BvR 2366/12 -, www.bverfg.de, Rn. 2 f.; vgl. auch BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 26. Juni 2018 - 1 BvR 733/18 -, www.bverfg.de, Rn. 3 f.).

2. Diesen Anforderungen genügt die Entscheidung des Landessozialgerichts vom 13. Dezember 2018 nicht.

a) Dem Beschwerdeführer droht eine offensichtlich über Randbereiche hinausgehende Verletzung in eigenen Rechten. Er hat durch Vorlage von Kontoauszügen nachgewiesen, dass er sein Assistenzmodell mit dem derzeit gewährten Persönlichen Budget von monatlich 7.221 € bei nachgewiesenen monatlichen Ausgaben in Höhe von durchschnittlich 11.003,90 € für seine Assistenzkräfte zuzüglich der Kosten für das Case-Management in Höhe von monatlich 1.800 € nur noch ungefähr drei Monate aufrechterhalten kann. Dass das sozialgerichtliche Hauptsacheverfahren innerhalb von drei Monaten beendet sein wird, ist unwahrscheinlich, zumal selbst das den Bewilligungszeitraum Juli 2014 bis Juli 2015 betreffende und damit wesentlich ältere Hauptsacheverfahren (S 13 SO 187/14) noch vor dem Sozialgericht Mainz anhängig ist. Damit ist absehbar, dass der Beschwerdeführer seine derzeit organisierte Betreuung nicht bis zum Abschluss des sozialgerichtlichen Hauptsacheverfahrens fortsetzen können wird. Er müsste während des Hauptsacheverfahrens seine Assistenten entlassen und sein Arbeitgebermodell auf das Entsendemodell umstellen. Dass ihm die Organisation und Finanzierung einer solchen Umstellung mit den derzeit zugesprochenen Mitteln gelingen kann, steht nach seinen Darlegungen in Frage. Gelänge die Umstellung aber nicht, bliebe er ohne die umfassende Assistenz, die er zum täglichen Leben unstreitig benötigt, und geriete dadurch in größte Not. Zudem bedeutete die Umstellung auf das Entsendemodell und damit auf die Betreuung durch zwei bei ihm in der Wohnung wohnende Personen eine erhebliche Veränderung seiner gesamten Lebenssituation, die seine Möglichkeiten selbstbestimmter Lebensgestaltung beschränkte.

b) aa) Unter diesen Umständen hat das Landessozialgericht zum einen die Anforderungen an die Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs überspannt, indem es die den Anordnungsanspruch betreffenden umfangreichen Ausführungen des Beschwerdeführers pauschal als "nicht nachvollziehbar" bezeichnet und hat es zum anderen die Sache angesichts der drohenden Rechtsverletzungen tatsächlich und rechtlich nicht hinreichend durchdrungen, indem es sich ausdrücklich auf eine summarische Prüfung beschränkt und die Prüfung der Sach- und Rechtslage in einer Weise vornimmt, die keine nähere Auseinandersetzung mit den vorgetragenen Argumenten erkennen lässt (unten bb). Dass - mangels weiterer Klärbarkeit der Sach- und Rechtslage im Eilverfahren - die Entscheidung über die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes auf der Grundlage einer dann gebotenen Folgenabwägung erfolgt wäre, ist ebenfalls nicht ersichtlich.

bb) Das Landessozialgericht stellt fest, der Leistungsträger habe eine nachvollziehbare Bedarfs- und Kostenermittlung für die Organisation der begehrten 24-Stunden-Assistenz vorgelegt. Demgegenüber habe der Beschwerdeführer nicht nachvollziehbar dargelegt und auch nicht glaubhaft gemacht, dass seine Versorgung mit 7.221 € bei einer Umstrukturierung des Assistenzmodells nicht sicherzustellen sei. Tatsächlich hat der Beschwerdeführer jedoch beachtliche Einwände gegen die Stimmigkeit des vom Leistungsträger vorgeschlagenen Konzepts geltend gemacht. Er hat Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass sich seine 24-Stunden-Versorgung auch im Konzept des Leistungsträgers nicht mit den von diesem veranschlagten 7.221 € bewerkstelligen lässt. Dies hätte das Gericht hier nicht ohne weitere Prüfung als "nicht nachvollziehbar" zurückweisen dürfen.

(1) So hat der Beschwerdeführer dargelegt, die Kalkulation des Leistungsträgers sei unvollständig, da er bei dem Vergleich der Kosten des Arbeitgeber- und des Entsendemodells die im Entsendemodell durch die in seiner Wohnung lebenden Assistenzkräfte erhöhten Unterkunfts- und Verpflegungskosten nicht berücksichtigt habe. Dem ist das Landessozialgericht nicht nachgegangen. Dieser Einwand des Beschwerdeführers verliert auch nicht dadurch an Bedeutung, dass der Landkreis Neunkirchen in seiner Stellungnahme bekundet hat, die durch Unterkunft und Verpflegung der Betreuungskräfte verursachten Mehrkosten zu tragen. Auch dann wären sie im Rahmen der hinsichtlich des Mehrkostenvorbehalts anzustellenden Vergleichsbetrachtung auf Seiten des Entsendemodells zu berücksichtigen gewesen, so dass die hier für das Entsendemodell veranschlagten Kosten um diesen Betrag zu niedrig angesetzt sind.

(2) Darüber hinaus hat der Beschwerdeführer dargelegt, dass das Konzept des Leistungsträgers in personeller Hinsicht eine Unterversorgung begründe, da der Bedarf einer 19-Stunden-Betreuung und einer fünfstündigen Bereitschaftszeit jedenfalls unter Beachtung üblicher Arbeits- und Pausenzeiten durch zwei Personen selbst unter Berücksichtigung der Assistenzstunden für die Eingliederungshilfe nicht zu decken sei. Vielmehr decke der Leistungsträger vom wöchentlichen Bedarf von 168 Stunden nur 102 Stunden ab. Auch diesen Einwand hat das Landessozialgericht nicht weiter verfolgt.

(3) Zudem hat der Beschwerdeführer in nachvollziehbarer Weise die aktuelle Realisierbarkeit des vorgeschlagenen Betreuungskonzepts in Frage gestellt. Die dauerhafte Aufnahme von zwei Pflegekräften in seinen Haushalt lasse sich bereits aufgrund seiner derzeitigen Wohnsituation in einer 2-Zimmer-Wohnung nicht umsetzen. Er hat diese ohne weiteres nachvollziehbare Erwägung zudem durch Vorlage von Auskünften der vom Leistungsträger vorgeschlagenen Pflegedienste untermauert, denen zufolge ein solches Betreuungsmodell in einer 2-Zimmer-Wohnung "nur schwer vorstellbar" sei beziehungsweise eine Versorgung mangels Unterkunft nicht übernommen würde. Hiermit hat sich das Landessozialgericht ebenfalls nicht auseinandergesetzt.

3. Die Entscheidung des Landessozialgerichts beruht auf der unzureichenden Beachtung der sich aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ergebenden Anforderungen. Denn es ist nicht ausgeschlossen, dass das Landessozialgericht bei einer verfassungsrechtlich gebotenen Befassung mit dem Begehren des Beschwerdeführers zu einem für diesen günstigeren Ergebnis gelangt wäre.

IV.

1. Die Entscheidung über die Kostenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.

2. Durch die teilweise Aufhebung des angegriffenen Beschlusses erledigt sich der Antrag des Beschwerdeführers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (vgl. BVerfGE 100, 266 <270>). Angesichts der Funktion der einstweiligen Anordnung, das mit der Verfassungsbeschwerde verfolgte Ziel bis zur Klärung durch das Bundesverfassungsgericht in der Hauptsache zu sichern (vgl. BVerfGE 86, 46 <48>), kommt der Erlass einer einstweiligen Anordnung mit einer das verfassungsgerichtliche Hauptsacheverfahren überdauernden Geltungsdauer nicht in Betracht (vgl. Lenz/Hansel, BVerfGG, 2. Aufl. 2015, § 32 Rn. 2). Dem weitergehenden Antrag des Beschwerdeführers auf vorläufige Zahlungsverpflichtung des Antragsgegners des Ausgangsverfahrens bis zu einer erneuten Entscheidung des Landessozialgerichts kann deshalb im verfassungsgerichtlichen Verfahren nicht entsprochen werden.

3. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 37 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 14 Abs. 1 RVG (vgl. BVerfGE 79, 365 <366 ff.>).

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.