BVerfG 28.06.2017 - 1 BvR 1387/17

I.

1. Der Beschwerdeführer und Antragsteller ist Anmelder und vorgesehener Leiter einer geplanten Veranstaltung mit dem Tenor "Antikapitalistisches Camp - Alternativen zum Kapitalismus leben und sichtbar machen". Die Veranstaltung soll von Freitag, dem 30. Juni, bis Sonntag, dem 9. Juli 2017, in der Form eines politischen Protestcamps auf der großen Festwiese des Hamburger Stadtparks stattfinden. Der Antragsteller rechnet mit circa 10.000 Personen aus aller Welt, die in 3.000 Zelten wohnen und übernachten sollen. Das Camp soll in sogenannte Barrios eingeteilt werden, die teils thematische Schwerpunkte setzen sollen - so das Klimabarrio, das queerfeministische Barrio oder das anarchistische Barrio.

Während seiner Dauer soll das Camp nach Angaben des Antragstellers einen durchgängig bei Tag und bei Nacht wahrnehmbaren Ort des Protestes gegen das am 7. und 8. Juli 2017 in Hamburg stattfindende Zusammentreffen der Staats- und Regierungschefs der Gruppe der 20 größten Industrie- und Schwellenländer (G20-Gipfel) darstellen. Hierzu sollen unter anderem auf einer Bühne, in einem Zirkuszelt und in zwei Workshop-Zelten zahlreiche Kundgebungen, Veranstaltungen und Workshops großenteils politischen Inhalts stattfinden, die sowohl für Campbewohner als auch für die interessierte Öffentlichkeit zugänglich sein sollen.

Der Antragsteller gibt an, dass die Veranstaltenden auf eigene Kosten und in eigener Verantwortung Infrastruktureinrichtungen wie Wasserversorgung und Abwasserentsorgung, Toiletten und Waschmöglichkeiten, Stromversorgung und Müllentsorgung stellen wollen. Das Camp werde ohne Tauschlogik und Profit die Versorgung von 10.000 Menschen mit Essen und Getränken gewährleisten, wozu zwei Großküchen betrieben werden sollen.

2. Der Antragsteller meldete das Protestcamp mit Schreiben vom 24. April 2017 als Versammlung an. Die Freie und Hansestadt Hamburg - die Antragsgegnerin des Ausgangsverfahrens - vertritt die Auffassung, dass das Protestcamp keine Versammlung sei. Nach einem Gespräch anlässlich der Anmeldung des Protestcamps am 2. Mai 2017 hat sie den Antragsteller nicht versammlungsrechtlich verbeschieden, sondern beruft sich auf ein grünanlagenrechtliches Verbot, auf öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen zu zelten.

3. Der Antragsteller hat um verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz nachgesucht und beantragt, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, Aufbau, Durchführung und Abbau des von ihm angemeldeten Protestcamps in der von ihm beabsichtigten Form zu dulden.

4. Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag des Antragstellers mit Beschluss vom 7. Juni 2017 überwiegend stattgegeben. Im Wege einer Gesamtabwägung ist es zu der Einschätzung gelangt, das Protestcamp habe insgesamt den Charakter einer Versammlung. Eine Pflicht der Antragsgegnerin zur Duldung bestehe so lange, bis sie einen versammlungsrechtlichen Bescheid gegenüber dem Antragsteller bekanntgebe.

5. Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin hat das Oberverwaltungsgericht mit dem im Verfassungsbeschwerdeverfahren angegriffenen Beschluss vom 22. Juni 2017 den Antrag des Antragstellers abgelehnt. Der Antragsteller habe einen Anordnungsanspruch auf Durchführung des von ihm beabsichtigten Protestcamps auf der Festwiese des Stadtparks nicht glaubhaft gemacht, da das Protestcamp in einer wertenden Gesamtschau nicht den Charakter einer von Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Versammlung habe.

Für den Versammlungscharakter des gesamten Protestcamps sprächen Inhalt und Motto der Veranstaltung, die dem Camp als schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde lägen. Das Motto des Camps "Alternativen zum Kapitalismus leben und sichtbar machen" werde durch den Bezug zu dem am 7. und 8. Juli 2017 stattfindenden G20-Gipfel und das vom Antragsteller eingereichte Veranstaltungsprogramm konkretisiert. Die geplanten Veranstaltungen seien überwiegend als Versammlung anzusehen. Auch weitere vom Antragsteller gewählte Formen der Meinungskundgabe dürften dem Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG unterfallen, unter ihnen eine geplante Transparentwand, Transparente, Fahnen, Stellschilder und Plakate. Auch bestimmte Anlagen und sonstige Mittel, deren sich der Antragsteller zur Meinungskundgabe bedienen wolle, unterfielen dem Schutz der Versammlungsfreiheit - so die Bühne, das für Kundgebungen zu nutzende Zirkuszelt und Workshopzelte.

Allerdings sieht das Oberverwaltungsgericht die weitere, vom Antragsteller geplante Infrastruktur nicht als vom Schutz der Versammlungsfreiheit erfasst, namentlich die zum Wohnen und Übernachten von bis zu 10.000 Personen geplanten Zelte sowie die Küchen und Essensausgaben für diese Personenzahl, die in diesem Umfang zudem nach den räumlichen Gegebenheiten an den dortigen Veranstaltungen nicht teilnehmen kann. Diesen Anlagen komme keine funktionale oder symbolische Bedeutung für das Versammlungsthema zu, sie seien nicht Teil der Meinungskundgabe. Vielmehr dienten sie in erster Linie der Schaffung von Schlaf- und Versorgungsgelegenheiten für alle Personen und errichteten damit eine Infrastruktur, die keinen funktionellen Zusammenhang zur öffentlichen Meinungskundgabe aufweise. Überdies seien keine Abend- oder Nachtkundgebungen geplant.

Aus der maßgeblichen Sicht eines verständigen Dritten am Ort der geplanten Veranstaltung habe das Protestcamp seinem Gesamtgepräge nach nicht den Charakter einer Versammlung. Etliche Programmpunkte bestünden zum Beispiel in Film- oder Theateraufführungen. Die tatsächlichen Umstände, die nicht auf die Meinungskundgabe gerichtet seien, überwögen. Insbesondere seien die vorgesehen Möglichkeiten der Meinungskundgabe nicht darauf ausgerichtet, dass bis zu 10.000 Personen an ihnen teilnehmen könnten; demgegenüber würde der weitaus größte Teil der ca. 100.000 m² großen Fläche und etwa vier Fünftel der Fläche der meisten Parzellen für Schlafzelte, Duschen, Toiletten und Küchen freigehalten. Der bloße Umfang dieser Infrastruktur müsse den Eindruck bestimmen, den das geplante Protestcamp für Außenstehende vermittle.

6. Mit seinem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 32 Abs. 1 BVerfGG verfolgt der Antragsteller sein Anliegen weiter, die Freie und Hansestadt Hamburg zu verpflichten, die Vorbereitung, den Aufbau und die Durchführung des Protestcamps in der vom Antragsteller vorgesehenen Form zu dulden.

Er beantragt,

die Freie und Hansestadt Hamburg, vertreten durch

1. die Behörde für Inneres und Sport - Polizei -, Bruno-Georges-Platz 1, 22297 Hamburg,

2. das Bezirksamt Hamburg-Nord, Kümmelstraße 7, 20249 Hamburg,

im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Vorbereitung, den Aufbau und die Durchführung der Versammlung mit dem Tenor "Alternativen zum Kapitalismus leben und sichtbar machen" gemäß der Anmeldung des Antragstellers vom 24.4.2017 (Anlage 2) auf der großen Wiese (Festwiese) des Hamburger Stadtparks (gemäß als Anlage 3 beigefügter Skizze), die vom 30.06.2017 bis zum 9.07.2017 in der Form eines politischen Protestcamps mit bis zu 10.000 Teilnehmerinnen und Teilnehmern durchgeführt wird, sowie den spätestens am 28.6.17 beginnenden Aufbau und den bis zum 11.7.17 erfolgenden Abbau, zu dulden.

Unter Vertiefung seines Vortrags aus dem Fachverfahren trägt der Antragsteller vor, das Protestcamp sei als Ganzes eine dem Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG unterfallende Versammlung. Der vom Oberverwaltungsgericht vertretene enge Versammlungsbegriff sei unzutreffend. Alle Menschen, die in das Protestcamp kämen oder dort übernachteten, würden zum Teil des Protests gegen den G20-Gipfel. Auch die Infrastruktur des Camps sei notwendig, um die Durchführbarkeit einer Dauerkundgebung und damit das Gesamtkonzept des Protestcamps zu gewährleisten. Die Infrastruktur, die von Fürsorge und guter Planung der Organisatoren zeuge, sei Bestandteil der Versammlung selbst. Politische Camps hätten sich zu einer eigenständigen Versammlungsform entwickelt, welche die Bewegungen der Plätze von Athen, Madrid oder Barcelona ebenso prägten wie den "Arabischen Frühling" oder die Occupy-Bewegung in diversen globalen Großstädten. Diese Entwicklung müssten auch Versammlungsbehörden und Gerichte nachvollziehen. Das Protestcamp werde eben nicht als Schlafstätte in die Geschichte eingehen, sondern als zentraler Ort des Protestes gegen das G20-Treffen. Hieraus erwachse ein verfassungsrechtlicher Anspruch des Antragstellers gegen die Freie und Hansestadt Hamburg auf Duldung des Protestcamps, seiner Errichtung und seines Abbaus in der geplanten Form.

Da die Versammlung am 30. Juni 2017 beginnen solle und die geplante, umfassende Infrastruktur mit zeitlichem Vorlauf aufgebaut werden müsse, hält der Antragsteller den Erlass einer einstweiligen Anordnung für verfassungsrechtlich geboten.

7. Die Freie und Hansestadt Hamburg hat, vertreten durch die Behörde für Inneres und Sport - Polizei - Justiziariat - und das Bezirksamt Hamburg-Nord, zu dem Antrag Stellung genommen.

Der Antragsteller hat sich zu den Stellungnahmen der Freien und Hansestadt Hamburg geäußert.

II.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht einen Zu-stand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist.

Dabei haben die Gründe, welche der Antragsteller für die Verfassungs-widrigkeit des angegriffenen Hoheitsakts anführt, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache erweist sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet (vgl. BVerfGE 7, 367 <371>; 134, 138 <140 Rn. 6>; stRspr). Bei einem offenen Ausgang der Verfassungsbeschwerde sind die Folgen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber später Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde jedoch der Erfolg versagt bliebe (vgl. BVerfGE 131, 47 <55>; 132, 195 <232>; stRspr). Wegen der meist weittragenden Folgen, die eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren auslöst, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerfGE 131, 47 <55>; 132, 195 <232>; stRspr).

2. Mit dieser Maßgabe ist der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zulässig. Die Verfassungsbeschwerde des Antragstellers ist nach dem gegenwärtigen Verfahrensstand weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet (a). Im Ergebnis der somit vorzunehmenden Folgenabwägung (vgl. BVerfGE 71, 158 <161>; 88, 185 <186>; 91, 252 <257 f.>; stRspr) hat danach der Antrag in eingeschränktem Umfang Erfolg und ist eine einstweilige Anordnung zu erlassen, die darauf beschränkt bleibt, die Sache zur weiteren Entscheidung nach Maßgabe der Gründe an die Versammlungsbehörde zu verweisen (b).

a) Die vorliegende Verfassungsbeschwerde wirft mit der Frage, ob und in welchem Umfang Art. 8 Abs. 1 GG die Einrichtung von Protestcamps unter Inanspruchnahme öffentlicher Anlagen schützt, schwierige und in der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung ungeklärte Fragen auf.

Zwar gibt es keinen Zweifel, dass Teile des geplanten Protestcamps auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet sind und dabei eine Vielzahl kommunikativer Anliegen und Aktivitäten mit einem übergreifenden Protestanliegen anlässlich des G20-Gipfels verbinden, was - wie auch das Oberverwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrundelegt - als solches durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützt ist. Andererseits fallen einige Programmpunkte für sich gesehen ersichtlich nicht unter die Versammlungsfreiheit. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts weitgehend ungeklärt ist jedoch die Frage, in welchem Umfang und mit welchen Maßgaben der Schutzgehalt des Art. 8 Abs. 1 GG auch die Errichtung von Infrastruktureinrichtungen umfasst, ob unter welchen Bedingungen hierzu auch die längerfristige Inanspruchnahme öffentlicher Anlagen gehört, wieweit Veranstaltern bei auf eine gewisse Dauer angelegten Veranstaltungen Mitwirkungspflichten abverlangt werden können, möglicherweise auch in Form der Gewährleistung kostenträchtiger Infrastruktureinrichtungen. Die Rechtsprechung des Senats enthält hierzu schon grundsätzlich nur wenige Aussagen. Insbesondere aber auch angesichts neuer Formen und Qualität aktuellen politischen Protests stellen sich hierbei weitreichende Folgefragen im Hinblick auf die Offenheit des Versammlungsgrundrechts für Fortschreibungen, seine rechtssichere Konturierung und möglicherweise erforderlich werdende Differenzierungen hinsichtlich seiner Einschränkbarkeit. Insoweit ist schon unklar, ob oder wieweit das Protestcamp als Versammlung von Art. 8 Abs. 1 GG geschützt ist.

Diese Fragen können im Rahmen des Eilrechtsschutzes nicht beantwortet werden, sondern müssen - nach Aufbereitung durch die Fachgerichte - einem Verfahren in der Hauptsache vorbehalten bleiben.

b) Die Entscheidung über den Antrag auf einstweilige Anordnung ist demzufolge im Wege einer Folgenabwägung für den konkreten Einzelfall vorzunehmen (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 18. Juli 2015 - 1 BvQ 25/15 -, juris, Rn. 7).

aa) Gegenstand des vorliegenden Verfahrens und demnach auch der Folgenabwägung ist insoweit freilich nur, ob das von dem Beschwerdeführer geplante Protestcamp als Ganzes, also auch hinsichtlich der Aufstellung von Zelten und der Errichtung von Infrastruktureinrichtungen unter Inanspruchnahme öffentlicher Anlagen, grundsätzlich Schutz genießt und damit von den Behörden aus diesem Gesichtspunkt, wie vom Antragsteller in dem fachgerichtlichen Verfahren beantragt, geduldet werden muss. Etwaige Möglichkeiten, die Veranstaltung aus anderen rechtlichen Gründen, wie insbesondere der öffentlichen Sicherheit, zu beschränken oder auch zu untersagen, werden hierdurch nicht berührt. Dementsprechend sind auch in die Folgenabwägung nur solche Folgen einzubeziehen, die sich aus dem hier in Frage stehenden Gesichtspunkt ergeben.

bb) Demnach fällt die Folgenabwägung teilweise zugunsten des Antragstellers aus.

Erginge eine einstweilige Anordnung nicht, stellte sich im Hauptsacheverfahren dann aber heraus, dass zumindest Teile des Protestcamps unter den Schutz der Versammlungsfreiheit fielen und damit jedenfalls grundsätzlich zulässig wären, so bliebe es dem Antragsteller beim derzeitigen Sachstand vollständig verwehrt, im Rahmen des bevorstehenden G20-Gipfels von seinem Versammlungsgrundrecht in Form der Durchführung eines Protestcamps Gebrauch zu machen und hierbei in der von ihm gewünschten öffentlichkeitswirksamen Weise seinem Äußerungsanliegen, "Alternativen zum Kapitalismus (zu) leben und sichtbar (zu) machen", Ausdruck zu verleihen. Denn nach der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts ist die Veranstaltung bei Gesamtsicht nicht als Versammlung anzusehen und braucht von der Freien und Hansestadt Hamburg insgesamt nicht geduldet zu werden. Zugleich hat die Freie und Hansestadt Hamburg nicht zuletzt in den Stellungnahmen ihrer Behörden zu der Antragsschrift deutlich gemacht, dass eine Sondernutzung öffentlicher Parkflächen für die Durchführung des Protest-camps nicht in Betracht komme. Damit würde das Versammlungsrecht des Antragstellers bei einem besonders herausragenden politischen Großereignis nachhaltig entwertet.

Erginge demgegenüber eine einstweilige Anordnung und würde die Freie und Hansestadt Hamburg zur Duldung des Aufbaus, Betriebs und Abbaus des Protestcamps im Zeitraum vom 28. Juni bis zum 11. Juli 2017 verpflichtet, stellte sich dann aber im Hauptsacheverfahren heraus, dass das geplante Protestcamp nicht unter den Schutz der Versammlungsfreiheit fiele, so würde nicht nur die Öffentlichkeit für rund drei Wochen unberechtigt um ein Erholungsgebiet gebracht, sondern würde der öffentlichen Hand ohne Grund auch das Risiko aufgebürdet, dass die Parkanlage nachhaltig Schaden nimmt. Zwar würde auch eine einstweilige Anordnung, die das Protestcamp uneingeschränkt der Versammlungsfreiheit unterstellt, nicht die behördliche Anordnung von Auflagen zur Sicherung der Parkanlage hindern. Jedoch können solche Auflagen Beeinträchtigungen im Zusammenhang der Veranstaltung nie vollständig ausschließen und keine vergleichbaren Absicherungen bieten wie Vereinbarungen mit privaten Großveranstaltern, in denen breitflächig und finanziell abgesichert spezifische Regelungen etwa zu Lärm- und Brandschutz, detaillierte Sicherheits- und Rettungskonzepte, vollständige Wiederherstellungspflichten und Haftungsübernahmen vereinbart werden. Auch würden der öffentlichen Hand in diesem Fall Anstrengungen zur Sicherung des Protestcamps und nicht wiedereinbringliche Kosten aufgelastet, zu deren Übernahme sie in dieser Hypothese letztlich nicht verpflichtet wäre.

cc) Angesichts der sich insoweit gegenüberstehenden Nachteile ist als Regelung im Rahmen des Eilrechtsschutzes ein Ausgleich geboten, der dem Antragsteller die Durchführung eines Protestcamps anlässlich des G20-Gipfels möglichst weitgehend ermöglicht, andererseits müssen aber nachhaltige Schäden des Stadtparks verhindert und die diesbezüglichen Risiken für die öffentliche Hand möglichst gering gehalten werden. Danach ist anzuordnen, dass die Versammlungsbehörde das vom Antragsteller geplante Protestcamp vorsorglich den Regeln des Versammlungsrechts zu unterstellen hat. Dabei ist sie hierbei jedoch mit einem angemessenen Entscheidungsspielraum auszustatten, der sie - soweit möglich in Kooperation mit dem Veranstalter - berechtigt, den Umfang des Camps so zu begrenzen und mit Auflagen zu versehen, dass eine nachhaltige Beeinträchtigung des Stadtparks durch langfristige Schäden hinreichend ausgeschlossen ist. Ist dies in einer dem Anliegen des Antragstellers entsprechenden Weise nicht möglich - wie nach den Akten durchaus naheliegend ist und wie sich im Übrigen insbesondere im Blick auf (hier noch nicht berücksichtigte) Sicherheitsbelange ergeben kann -, kann sie ihm stattdessen auch einen anderen Ort für die Durchführung des geplanten Protestcamps zuweisen, der in Blick auf die erstrebte Wirkung dem Anliegen des Antragstellers möglichst nahe kommt. Auch insoweit ist sie zum Erlass von Auflagen befugt, die eine Schädigung der Anlagen des zugewiesenen Ersatzortes möglichst weitgehend verhindern, soweit erforderlich auch unter Beschränkung des Umfangs des geplanten Protestcamps. Hierbei kann auch berücksichtigt werden, in welchem Umfang die Maßnahmen notwendige Infrastruktur zu eigenständigen Versammlungselementen darstellen und wieweit sie darüber hinausgehen. Insbesondere sind die Behörden berechtigt, die Errichtung von solchen Zelten und Einrichtungen zu untersagen, die ohne Bezug auf Akte der Meinungskundgabe allein der Beherbergung von Personen dienen sollen, welche anderweitig an Versammlungen teilnehmen wollen.

Da der vorliegende Beschluss auf den rechtlichen Verfahrensgegenstand des Ausgangsverfahrens beschränkt ist, bleiben Fragestellungen hinsichtlich möglicher Gefahren, die von der geplanten Veranstaltung ausgehen, ausgeklammert. Diesbezügliche weitere Entscheidungen, insbesondere zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit, bleiben den Behörden - unter Beachtung der allgemeinen verfassungsrechtlichen Maßstäbe - unbenommen. Ob und wieweit sie das Protestcamp unter diesen Gesichtspunkten weiter beschränken oder auch untersagen können, ist nicht Gegenstand dieser Entscheidung.

3. Die Entscheidung über die Erstattung der Auslagen beruht auf § 34a Abs. 3 BVerfGG.