BFH 16.04.2013 - VII R 67/11

I. Die Klägerin und Revisionsklägerin (Klägerin) hat 2002 Fetakäse zur Ausfuhr unter Gewährung von (differenziert festgesetzter) Ausfuhrerstattung angemeldet. Sie hat dabei auf eine von dänischen Behörden ausgestellte Lizenz hingewiesen, diese jedoch nicht mit der Ausfuhranmeldung vorgelegt. Das deutsche Ausfuhrzollamt hat ihr deshalb nach Beschau eine "Vorlagefrist" von einer Woche gewährt. Als die Lizenz, welche bereits vor Abgabe der Ausfuhranmeldung ausgestellt worden war, innerhalb dieser Frist vorgelegt wurde, hat das Zollamt die Ware auf ihr abgeschrieben.

Der Beklagte und Revisionsbeklagte (das Hauptzollamt --HZA--) hat jedoch den Zahlungsantrag der Klägerin abgelehnt, weil die Ausfuhr ohne gültige Lizenz erfolgt sei. Die Voraussetzungen für eine nachträgliche Vorlage der Lizenz hätten nicht vorgelegen.

Das HZA hat ferner von der Klägerin eine Sanktion angefordert, nachdem diese zum Nachweis der Erfüllung der Zollförmlichkeiten in dem Bestimmungsland (Jugoslawien/Kosovo) ein gefälschtes Zolldokument vorgelegt hatte, das erst im Verlauf des weiteren Verwaltungsverfahrens durch ein echtes Dokument ersetzt worden ist.

Gegen die Ablehnung des Erstattungsantrages und den Sanktionsbescheid richtet sich die Klage, die das Finanzgericht (FG) abgewiesen hat. Es urteilte, der Erstattungsanspruch sei nach Art. 4 Abs. 1 der hier noch anzuwendenden Verordnung (EG) Nr. 800/1999 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen  (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften --ABlEG-- Nr. L 102/1) --außer in hier nicht vorliegenden Sonderfällen-- von der Vorlage einer Ausfuhrlizenz abhängig. Nach Art. 24 Abs. 2 der (hier ebenfalls noch anzuwendenden) Verordnung (EG) Nr. 1291/2000 mit gemeinsamen Durchführungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen sowie Vorausfestsetzungsbescheinigungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse (ABlEG Nr. L 152/1) sei diese Lizenz bei der Annahme der Ausfuhranmeldung vorzulegen oder für die Zollbehörde bereitzuhalten. Selbst wenn man im Streitfall ein Bereithalten ausreichen lasse, fehle es an den lizenzrechtlichen Voraussetzungen des Erstattungsanspruchs. Denn die Lizenz habe sich bei Abgabe der Ausfuhranmeldung noch nicht im Besitz der Klägerin, sondern bei der dänischen Lizenzstelle befunden.

Allerdings sei der Klägerin von der Ausfuhrzollstelle eine Nachfrist für die Lizenzvorlage gewährt worden. Dies sei eine (nicht nichtige) Entscheidung i.S. von Art. 4 Nr. 5 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (ABlEG Nr. L 302/1), die Bindungswirkung für das HZA entfalte.

Der Klägerin sei aber gleichwohl keine Ausfuhrerstattung zu gewähren, weil sie die Erfüllung der Zollförmlichkeiten für die Einfuhr nicht fristgerecht nachgewiesen habe. Das von der provisorischen Zollverwaltung im Kosovo, des United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, nachträglich ausgestellte Verzollungsdokument könne nicht anerkannt werden, weil es nicht innerhalb der Zwölf-Monats-Frist des Art. 49 Abs. 2 Verordnung Nr. 800/1999 oder der Achtzehn-Monats-Frist des Art. 50 Abs. 2 Verordnung Nr. 800/1999 vorgelegt worden sei.

Auch die gegen den Sanktionsbescheid gerichtete Klage sei unbegründet, weil die Klägerin eine höhere als die ihr zustehende Erstattung beantragt habe. Die nachträgliche Vorlage eines neuen Ankunftsnachweises ändere daran nichts. Es liege keiner der Fälle vor, in denen nach Art. 51 Abs. 3 und 7 Verordnung Nr. 800/1999 von der Erhebung einer Sanktion abgesehen werden könne.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Klägerin. Sie trägt vor, es gebe im Streitfall kein Fristenproblem. Durch Bemühungen des Bundesministeriums der Finanzen seien im Einverständnis mit der Europäischen Kommission in Kenntnis der bereits abgelaufenen Fristen für eine große Zahl von Einfuhren in den Kosovo, wo damals keine funktionsfähige Zollverwaltung bestanden habe, nachträglich Ankunftsnachweise eingeholt worden. Durch die Einführung dieser Nachweise in die laufenden Erstattungsverfahren sei auf die Einhaltung der Vorlagefristen stillschweigend verzichtet worden. Diese Entscheidung habe das HZA auch für das Streitverfahren stillschweigend umgesetzt. Im Übrigen laufe die Frist für die Vorlage der Zahlungsunterlagen nach Art. 49 Abs. 2 Unterabs. 1 Verordnung Nr. 800/1999 so lange nicht, wie höhere Gewalt die Vorlage unmöglich mache. Ein solcher Fall höherer Gewalt liege hier infolge der desolaten Zustände im Kosovo vor. Überdies wäre der Streitfall ein Rückforderungsfall geworden, wenn das HZA die lizenzrechtliche Situation richtig bewertet hätte; die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur nachträglichen Vorlage von Nachweisen im Rückforderungsverfahren sei daher einschlägig. Dem Rechtsirrtum des HZA hinsichtlich der lizenzrechtlichen Beurteilung des Streitfalles dürfe keine erstattungsvernichtende Wirkung zugemessen werden.

Die Klägerin ist ferner der Auffassung, das HZA habe eine Sanktion wegen der Vorlage eines gefälschten Ankunftsnachweises nicht verhängen dürfen, denn dieser Grund sei inzwischen weggefallen. Die Richtigkeitsgewähr, die der Ausführer mit seinem Erstattungsantrag übernehme, beziehe sich ausschließlich auf seine Angaben zur Berechnung der Ausfuhrerstattung, also auf das Erzeugnis und seine tatsächliche Bestimmung.

Das HZA beantragt, die Revision zurückzuweisen.

II. Dem beschließenden Senat stellen sich bei der von ihm zu treffenden Entscheidung drei die richtige Auslegung des Unionsrechts betreffende Rechtsfragen, um deren Vorabentscheidung er den Gerichtshof gemäß Art. 267 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union ersucht, weil ihm die Antwort auf diese Fragen nicht klar und eindeutig erscheint:

1. Bei der Entscheidung über die auf Gewährung von Ausfuhrerstattung gerichtete Klage sind hinsichtlich der verspäteten Vorlage der Ausfuhrlizenz folgende Vorschriften des Unionsrechts zu beachten:

Ferner ist einschlägig:

Der beschließende Senat hat zu diesen Vorschriften Folgendes erwogen:

a) Wie sich aus Art. 4 Abs. 1 Satz 1 Verordnung Nr. 800/1999 zweifelsfrei ergibt, vermittelt erst die Ausfuhrlizenz den Erstattungsanspruch und ist unabdingbare Voraussetzung für das Bestehen eines solchen. Die Vorschrift verlangt deshalb, dass der Erstattungsantragsteller der Erstattungsbehörde eine solche Lizenz vorlegt. Darüber hinaus verlangt Art. 24 Abs. 2 Verordnung Nr. 1291/2000, dass das Exemplar Nr. 1 der Lizenz bei der Annahme der Anmeldung für die Ausfuhr der Zollstelle vorgelegt wird.

Das ist im Streitfall --obwohl dem Exporteur im Zeitpunkt der Abgabe der Ausfuhranmeldung und der Ausfuhr der Waren die Ausfuhrlizenz zwar erteilt war, sie aber offenbar nicht dort verfügbar war, wo er die Ausfuhranmeldung abgeben wollte-- nicht geschehen. Man könnte aufgrund dieses Umstandes annehmen, dass die Klägerin aus diesem Grunde keinen Anspruch auf Ausfuhrerstattung hat. Das setzt allerdings voraus, dass Art. 4 Abs. 1 Verordnung Nr. 800/1999 nicht nur verlangt, dass eine im Zeitpunkt der Abgabe der Ausfuhranmeldung erteilte gültige Lizenz nicht erst im Verfahren der Festsetzung einer Ausfuhrerstattung vorgelegt wird, sondern dass der Erstattungsanspruch davon abhängig ist, dass Art. 24 Abs. 2 Verordnung Nr. 1291/2000 im Ausfuhrverfahren beachtet worden ist, die Lizenz also bereits der Ausfuhrzollstelle bei der Abgabe der Ausfuhranmeldung vorgelegt worden ist.

Dieses Normverständnis erscheint dem beschließenden Senat nicht zweifelsfrei. Art. 4 Verordnung Nr. 800/1999 beschreibt die materiellen Voraussetzungen für das Bestehen eines Erstattungsanspruches und kann daher dahin verstanden werden, dass der Ausführer zum Erhalt einer Ausfuhrerstattung im Zeitpunkt der Ausfuhr bzw. der Abgabe der Ausfuhranmeldung im Besitz einer gültigen Ausfuhrlizenz sein muss (und dies im Erstattungsverfahren nachweisen muss). Dass die verfahrensrechtlich richtige Abwicklung des Ausfuhrverfahrens gemäß den Vorgaben der Verordnung Nr. 1291/2000 ebenfalls eine Voraussetzung für das Bestehen eines Erstattungsanspruches ist, ist damit nicht zwingend verbunden. Vielmehr spricht gegen eine solche Deutung vorgenannter Vorschriften, dass eine unterbliebene Vorlage der Ausfuhrlizenz bei der Abgabe der Ausfuhranmeldung die ordnungsgemäße und zügige Abwicklung des Erstattungsverfahrens nicht erkennbar behindert oder verzögert und insbesondere die Ausfuhrzollstelle auch nicht daran hindert, die aufgrund einer abgegebenen Ausfuhranmeldung für Erstattungszwecke erforderlichen Prüfungen vorzunehmen.

b) Auf die eben erläuterte Frage käme es freilich von vornherein für die Entscheidung des Senats nicht an, wenn die Entscheidung der Ausfuhrzollstelle, die Ausfuhranmeldung ungeachtet der fehlenden Vorlage der Ausfuhrlizenz mit der Auflage anzunehmen, dass diese nachgereicht wird, für die Entscheidung der Erstattungsbehörde über die Gewährung von Ausfuhrerstattung verbindlich ist, das heißt: diese die Lizenz nicht mehr als nicht rechtzeitig und nicht am rechten Ort vorgelegt zurückweisen darf.

Die Ausfuhrstelle glaubte sich im Streitfall offenbar auf Grund des Art. 280 Abs. 4 Verordnung Nr. 2454/1993 i.V.m. Art. 255 Abs. 1 dieser Verordnung zur Annahme der Ausfuhranmeldung berechtigt, welche Vorschriften eine Ausfuhranmeldung ohne vollständige Vorlage der dafür erforderlichen Dokumente --unter bestimmten einschränkenden, im Streitfall wohl nicht vollständig erfüllten Voraussetzungen-- anzunehmen gestatten. Dem beschließenden Senat erscheint indes nicht zweifelsfrei, dass die Erstattungsbehörde auf Grund einer solchen Entscheidung der Ausfuhrzollstelle daran gebunden ist, dass die lizenzrechtlichen Voraussetzungen der Gewährung von Ausfuhrerstattung erfüllt sind, was die verfahrensordnungsgemäße Vorlage einer Lizenz angeht (sofern der Ausführer der betreffenden Auflage der Ausfuhrzollstelle entspricht).

2. Bei der Entscheidung über die auf Gewährung von Ausfuhrerstattung gerichtete Klage sind ferner hinsichtlich der verspäteten Vorlage der Ankunftsnachweise folgende Vorschriften des Unionsrechts zu beachten:

Sofern bei richtiger Auslegung der vorgenannten Vorschriften davon auszugehen sein sollte, dass dem Erstattungsanspruch der Klägerin die unterbliebene Vorlage der Ausfuhrlizenz bei der Abgabe der Ausfuhranmeldung nicht entgegensteht, hängt die Entscheidung über die Gewährung von Ausfuhrerstattung des Weiteren davon ab, ob ein Ausführer, der eine Ausfuhrerstattung nach differenzierten Erstattungssätzen begehrt, dem in einem solchen Fall in Art. 14 Verordnung Nr. 800/1999 aufgestellten Erfordernis, gemäß Art. 15 Abs. 1 Verordnung Nr. 800/1999 das Erzeugnis in das Drittland einzuführen, für das die Erstattung vorgesehen ist, und dafür gemäß Art. 18 Verordnung Nr. 800/1999 einen Nachweis zu erbringen, nur genügt, wenn er diesen Nachweis der Erstattungsstelle innerhalb der in Art. 49 Abs. 2 und Art. 50 Abs. 2 Verordnung Nr. 800/1999 festgelegten Fristen vorlegt. Oder kann er gegebenenfalls beanspruchen, dass ihm ein Nachweis noch nach Ablauf dieser Fristen gestattet wird, sofern ein fristgerechter Nachweis an der aus anderen rechtlichen Gründen als dem fehlenden Nachweis der Einfuhr erfolgten ablehnenden Entscheidung der Behörde ohnehin nichts geändert hätte und bei der jetzt nach Ausräumung des von der Behörde zunächst zu Unrecht angenommenen rechtlichen Hindernisses für die Festsetzung einer Erstattung anstehenden abschließenden (behördlichen oder gerichtlichen) Entscheidung über den Erstattungsanspruch der geforderte Nachweis geführt wird?

Die Klägerin beruft sich in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Gerichtshofs vom 21. Juni 2007 C-428/05 (Slg. 2007, I-5069), in dem der Gerichtshof erkannt hat, dass die eben genannten Fristvorschriften nicht anzuwenden sind, wenn in einem Verfahren wegen der Rückforderung einem Ausführer gewährter Ausfuhrerstattung darüber gestritten wird, ob der Nachweis der Ankunft gemäß Art. 16 Abs. 1 Verordnung Nr. 800/1999 geführt ist. Hier geht es zwar nicht um die Frage der Geltung der Vorlagefristen in einem Rückforderungsverfahren. Auch kann die Zollbehörde bei der vorliegenden Fallgestaltung in keiner Weise dafür verantwortlich gemacht werden, dass gültige Ankunftsnachweise erst lange nach Ablauf der dafür festgelegten Fristen vorgelegt worden sind, welchen Umstand der Gerichtshof in der vorgenannten Entscheidung sonst offenbar für entscheidungserheblich gehalten hat, um die Anwendbarkeit der Fristvorschriften im Rückforderungsverfahren zu suspendieren.

Gleichwohl spricht nach Ansicht des beschließenden Senats einiges dafür, die Fristvorschriften zu Lasten eines Ausführers auch dann nicht anzuwenden, wenn die betreffenden Einfuhrnachweise erst im Rechtsbehelfsverfahren vorgelegt werden und dadurch die ordnungsgemäße und zügige Abwicklung des Erstattungsverfahrens nicht verzögert oder behindert worden ist, weil nämlich der Erstattungsantrag des Ausführers von der Behörde auch dann abgelehnt worden wäre, wenn der Einfuhrnachweis bereits fristgerecht vorgelegt worden wäre und deshalb bei der ersten Entscheidung der Behörde bereits vorgelegen hätte. Dafür spricht jedenfalls, dass die Vorlagefristen keinen Selbstzweck haben, sondern lediglich der ordnungsgemäßen Abwicklung des Erstattungsverfahrens dienen sollen.

3. Bei der Entscheidung über die gegen die Sanktionsfestsetzung gerichtete Klage sind folgende Vorschriften des Unionsrechts zu beachten:

Nach dieser Vorschrift ist eine Sanktion (auch dann) zu verhängen, wenn die Ausfuhranmeldung von der zuständigen Behörde angenommen worden ist und sich erst auf Grund nachträglicher Feststellungen erweist, dass für die betreffende Ausfuhr kein Erstattungsanspruch bestand (Urteil des Gerichtshofs vom 6. Dezember 2012 C-562/11, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht); der Ausführer hat dann gemäß Art. 51 Abs. 4 Verordnung Nr. 800/1999 einen sog. Negativbetrag in der sich aus Art. 51 Abs. 1 Verordnung Nr. 800/1999 ergebenden Höhe zu zahlen.

Der beschließende Senat ist im Zweifel darüber, ob diese Bestimmungen auch angewandt werden können, wenn der Ausführer keine Erstattung beantragt hat, welche ihm tatsächlich nicht zusteht, sondern lediglich im Zahlungsverfahren zunächst zum geforderten Nachweis seiner Angaben ungeeignete Unterlagen vorlegt, die erforderlichen Unterlagen jedoch später vorlegen kann und auch vorlegt. Oder müssen die Bestimmungen über die Verhängung einer Sanktion in diesem Fall jedenfalls dann angewandt werden, wenn die betreffenden Unterlagen als für den Nachweis der Erstattungsvoraussetzungen ungeeignet von der Zollbehörde nicht ohne Weiteres erkannt werden konnten, wie es zum Beispiel bei einer nicht offenkundigen Fälschung der Fall ist?

Der Senat hat dazu Folgendes erwogen:

Hat ein Ausführer nicht den von Art. 16 Verordnung Nr. 800/1999 geforderten Nachweis der Einfuhr der Waren in das Drittland (bzw. eines der Drittländer, für das die von ihm beanspruchte differenzierte Ausfuhrerstattung festgesetzt ist) vorgelegt bzw. nur einen scheinbaren, in Wahrheit gefälschten Nachweis, kann ihm, wie bereits ausgeführt, Ausfuhrerstattung nicht gewährt werden.

Der Gerichtshof hat die darüber hinaus zu beachtende Sanktionsregelung des Art. 51 Abs. 1 Verordnung Nr. 800/1999 in seinem Urteil vom 14. April 2005 C-385/03 (Slg. 2005, I-2997) zunächst maßgeblich mit den von einer Ausfuhranmeldung ausgehenden Gefahren gerechtfertigt, mit welcher eine höhere als die dem Ausführer tatsächlich zustehende Erstattung begehrt wird. Der Gerichtshof hat dazu ausgeführt, es genüge für die Anwendung der Sanktion bereits die Möglichkeit, dass unrichtige Angaben in der Ausfuhranmeldung oder einem anderen bei der Ausfuhr verwendeten Dokument zur unrechtmäßigen Zahlung von Erstattungen führen. Nach dem Urteil des Gerichtshofs vom 24. April 2008 C-143/07 (Slg. 2008, I-3171) ist allerdings eine Sanktion auch dann zu verhängen, wenn sich erst nach der Antragstellung ein Sachverhalt zugetragen hat, auf Grund dessen dem Ausführer die mit der Ausfuhranmeldung beantragte Ausfuhrerstattung nicht oder nicht in der nach seinen Angaben zu erwartenden Höhe zusteht, etwa weil die Ausfuhr des Erzeugnisses nicht stattfindet. Dies zeigt, dass die Sanktionsregelung auch dann anzuwenden ist, wenn nicht schon bei der Abgabe der Ausfuhranmeldung von dem Ausführer eine höhere als die ihm tatsächlich zustehende Erstattung beantragt wird, wohl aber auf Grund bei Durchführung des Zahlungsverfahrens eingetretener Umstände der in der Ausfuhranmeldung enthaltene Erstattungsantrag rückblickend unberechtigt erscheint.

Ist aber ungeachtet einer materiell-rechtlich bestehenden Berechtigung des Begehrens, Erstattung zu erhalten, von einem solchen unberechtigten Erstattungsantrag schon deshalb auszugehen, weil der Ausführer mit seinem Zahlungsantrag zunächst Dokumente vorgelegt hat, auf Grund deren ihm (weil sie gefälscht sind) Ausfuhrerstattung nicht gewährt werden kann, wenn er doch nachträglich in den Besitz von Dokumenten gelangt, die den gesetzlichen Anforderungen an die Gewährung von Ausfuhrerstattung genügen, und er diese --möglicherweise sogar noch in einem aus anderen Gründen anhängigen Rechtsbehelfsverfahren-- der Behörde vorlegt? Auch in einem solchen Fall gehen allerdings von dem Verhalten des Ausführers erhebliche Gefahren für die finanziellen Interessen der Union aus, weil die Verneinung dieser Frage dazu einladen könnte, im Zahlungsverfahren beweisungeeignete Unterlagen in der Hoffnung vorzulegen, diese würden nicht als solche erkannt werden, und die Vorlage in diesem Fall zur unrechtmäßigen Zahlung von Erstattungen führen würde.

Auf Grund dieser Zweifelsfragen hat der beschließende Senat das bei ihm anhängige Revisionsverfahren ausgesetzt und erbittet von dem Gerichtshof eine Vorabentscheidung zu den vier eingangs formulierten Fragen.